Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм

Адміністративно-правова норма це вид правової норми, за допомогою якої формуються, охороняються і захищаються публічні правовідносини, організується і забезпечується функціонування публічної адміністрації.

Адміністративно-правовим нормам притаманні такі риси:

1) це вид правової норми, а отже, їй притаманні всі ознаки останньої (загальнообов'язковість, формальна визначеність, забезпечення її виконання державними примусом та ін.);

2) вони спрямовані на реалізацію не приватного, а публічного інтересу;

3) за їх допомогою забезпечується функціонування публічної адміністрації;

4) предмет їх регулювання становить широке коло суспільних відносин, що складаються в процесі публічного управління, надання адміністративних послуг, застосування заходів адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, оскарження дій та рішень суб'єктів владних повноважень;

5) вони забезпечують реалізацію регулятивної та охоронної функцій адміністративного та інших галузей права в багатьох сферах суспільного життя (економіка, освіта, будівництво, охорона здоров'я, внутрішні справи та ін.);

6) вони є головним інструментом реалізації методу адміністративного права, тобто в них закріплюються приписи, заборони та дозволи, що використовуються публічною адміністрацією для регулювання суспільних відносин;

7) вони не систематизовані, а містяться в різних за юридичною силою нормативно-правових актах: законах, підзаконних нормативно-правових актах публічної адміністрації, в тому числі органів місцевого самоврядування;

8) серед джерел адміністративно-правових норм домінують акти одностороннього волевиявлення (укази, розпорядження, накази).

Кожна норма адміністративного права має свою структуру, яка складається, як і норми інших галузей права, із трьох елементів: гіпотези, диспозиції і санкції1.

Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися цією нормою. Вона частіше за все в нормативних актах повністю не формулюється і присутня тільки в теоретичній конструкції правової норми. Гіпотеза може бути абсолютно визначеною (досяглій 16 років, громадянин зобов'язаний отримати паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду, містити вказівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника). Такі гіпотези містять формулювання: "може бути", "у разі необхідності" тощо (наприклад, військовозобов'язаний, який без поважних причин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може перевірити документи).

Диспозиція закріплює конкретне правило поведінки суб'єктів адміністративного права, яке сформульовано у вигляді приписів, заборон, дозволень (16-річному громадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов'язаний особисто з'явитися до військкомату).

Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний захід дисциплінарного або адміністративного примусу. Наприклад, за появу в нетверезому вигляді в громадському місці, згідно зі ст. 178 КУпАП, до громадян застосовуються такі адміністративні стягнення, як попередження, штраф або адміністративний арешт.

Санкція - не обов'язковий елемент адміністративно-правової норми. Більшість адміністративно-правових норм носить не санкційний, а рекомендаційний характер. Замість санкції також може міститись заохочення.

Адміністративне право є найбільшою галуззю законодавства України. У зв'язку з цим значний масив адміністративно-правових норм можна класифікувати за різними критеріями: функціонального призначення, ступеня загальності, спрямованістю змісту, форми припису, за межами дії та повнотою викладення змісту.

За функціональним призначенням виділяють регулятивні та охоронні; за змістом - матеріальні та процесуальні; за ступенем загальності - загальні, міжгалузеві, локальні.

За спрямованістю змісту адміністративно-правові норми поділяють на види, які: визначають правовий статус суб'єктів і об'єктів адміністративно-правових відносин, форми і методи адміністративної діяльності, порядок проходження державної служби; забезпечують законність у державному управлінні; регулюють публічне управління в окремих галузях (сферах); визначають підстави притягнення до адміністративної відповідальності та процедурні питання її реалізації.

За формою припису адміністративно-правові норми класифікують на: зобов'язуючі - які зобов'язують здійснити певні дії; заборонні - забороняють вчиняти певні дії; дозвільні (повноважні, диспозитивні) - надають дозвіл діяти в межах вимог норми, вчиняти активні дії; стимулюючі (заохочувальні) - забезпечують вплив на поведінку учасників правовідносин за допомогою засобів морального і матеріального характеру.

Адміністративно-правові норми поділяються за межами дії: у просторі, часі та за колом осіб. За повнотою викладення змісту виділяють: абсолютно визначені та відносно визначені; відсильні та бланкетні.

1. Залежно від предмета регулювання:

Матеріальні норми - закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також відповідальність учасників управлінських відносин.

Процесуальні норми - закріплюють порядок, процедуру здійснення прав та обов'язків суб'єктів адміністративного права. Адміністративно-процесуальні норми є формою життя, засобом здійснення норм адміністративного матеріального права.

2. За спрямованістю змісту:

а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів;

б) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності;

в) такі, що встановлюють порядок проходження публічної служби, права і обов'язки службовців;

г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні;

г) такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і територіями;

д) норми, що встановлюють права і обов'язки громадян у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності держави.

3. За адресами або суб'єктами:

а) адресовані органам державно-виконавчої влади;

б) адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

в) адресовані державним службовцям;

г) адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;

ґ) адресовані недержавним об'єднанням, підприємствам, закладам;

д) адресовані громадянам.

4. За формою припису:

а) зобов'язуючі (приписні) - ці норми зобов'язують здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов'язана видати наказ;

б) заборонні - ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний характер. Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх - спеціальною;

в) повноважні (дозвільні, диспозитивні) - ці норми уповноважують адресата (або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата. Так, громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб;

г) стимулюючі (заохочувальні) - це норми, що забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад у сфері оподаткування).

ґ) рекомендаційні - особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, які містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов'язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв'язання завдань, що виникають.

5. За галузевою належністю:

а) матеріальні - характеризуються тим, що юридично закріплюють комплекс обов'язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати система публічного управління. Такі норми нерідко називають статичними;

б) процесуальні - регламентують динаміку публічного управління і пов'язаних з ним управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення тощо. їх призначення - визначати порядок реалізації юридичних обов'язків і прав, встановлених матеріальними нормами.

6. За межею дії:

а) у просторі - дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони;

б) у часі - дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися будь-якими термінами (строкові норми) або і не обмежуватися (безстрокові норми).

7. За ступенем загальності:

а) загальні - мають загальне значення, наприклад: документами, які підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб до 16 років - свідоцтво про народження;

б) міжгалузеві - регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого управління);

в) галузеві - регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих міністерств та відомств;

г) місцеві - норми місцевих органів виконавчої влади, а також місцевого самоврядування.

8. За повнотою викладених велінь:

а) визначені;

б) бланкетні (відсильні) - норми непрямої дії, які самі не встановлюють правил поведінки, а мають відсильний характер до інших нормативних актів. Наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших органів, громадських об'єднань або трудових колективів. 9. За юридичною силою:

а) викладені в законах;

б) викладені в указах;

в) викладені в постановах;

г) викладені в рішеннях;

г) викладені в наказах тощо.

Норми адміністративного права діють через їх застосування та виконання. Такі дії називаються правозастосовчою та правовиконавчою діяльністю.

Правозастосування виражається у вирішені на основі норм адміністративного права конкретних справ уповноваженими на те державою суб'єктами. Наприклад, начальник ОВС приймає постанову про притягнення громадянина до адміністративної відповідальності за дрібне хуліганство.

Правозастосовний процес пов'язується з виконанням конкретних вимог

1) застосування норми адміністративного права повинно відповідати змісту і цілям для досягнення яких вона встановлена;

2) адміністративно-правова норма застосовується тільки органом або його представником, які мають на це повноваження;

3) норма адміністративного права повинна застосовуватись з виконанням необхідних процесуальних вимог;

4) акт застосування адміністративно-правової норми повинен мати своє документальне відображення;

5) правозастосовчий орган повинен забезпечити виконання акта правозастосування.

Правовиконавча діяльність є другою формою втілення адміністративно-правової норми, яка виражається в підпорядкуванні поведінки учасників суспільних відносин у сфері публічного управління звернених до них вимог, які закладені в самій нормі. Норми адміністративного права діють: у просторі; в часі; щодо окремих осіб; в окремих галузях.

За дією в просторі вони бувають: загальнодержавними, міжтериторіальними, місцевими.

За дією в часі - строкові та безстрокові.

Щодо окремих осіб норми адміністративного права діють стосовно громадян України та іноземних громадян, повнолітніх та неповнолітніх, чоловіків та жінок і таке інше. Норма перед її застосуванням повинна бути правильно витлумачена суб'єктом правозастосування.

Вимоги, закріплені в нормах адміністративного законодавства постійно удосконалюються. За своєю природою норми адміністративного права, як жодні інші, відповідають змінам і розвитку суспільства. Навіть дуже гарний закон не буде діяти, якщо його не так будуть тлумачити. Тому недостатньо прийняти необхідний законодавчий акт, важливо відпрацювати шлях його реалізації в життя.