Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Види публічної служби

Багатофункціональність держави визначає внутрішню диференціацію публічної служби. Двома основними видами публічної служби є служба в органах державної влади (державна служба) та служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба).

Принципових відмінностей у службовій діяльності державних службовців та службовців місцевого самоврядування немає. І в цій роботі поняття публічного службовця (в теоретичному розумінні) та державного службовця (в розумінні законодавства України) часто будуть вживатись як синоніми. Проте для більш повного розуміння суті публічної служби доцільно зупинитися на інших класифікаціях публічної служби.

Зокрема відомим є поділ публічної служби на цивільну та мілітаризовану. Мілітаризована служба характеризується особливим призначенням і завданнями, спеціальним порядком формування і проходження служби, спеціальними вимогами щодо професійної підготовки. Особливими характеристиками мілітаризованої служби є: здійснення охоронної функції, що полягає в охороні і захисті законності та правопорядку, територіальної цілісності та безпеки держави, захисті життя і здоров'я громадян; можливість застосування примусу (легальне застосування насильства); наявність чіткої системи субординації, суворої ієрархії особового складу, обов'язковості наказів. Крім того, при прийнятті на мілітаризовану службу, як правило, визначено жорсткіші вимоги щодо: віку, стану здоров'я, фізичної підготовки тощо. Також службовці мілітаризованої служби мають спеціальні зовнішні атрибути (форму одягу, зовнішні відзнаки), їм присвоюють спеціальні звання.

В Україні до мілітаризованої служби відносять військову державну службу - у Збройних Силах України, Службі безпеки України та правоохоронну (воєнізовану) державну службу - в органах внутрішніх справ (міліції), державній прикордонній службі тощо. Після запровадження повноцінної муніципальної міліції її теж можна буде розглядати як частину мілітаризованої служби.

Інший вид публічної служби становить служба професійного апарату чиновників, тобто осіб, що забезпечують функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В країнах Європи цей вид служби зазвичай називається цивільною службою, що також дозволяє відмежувати її від служби мілітаризованої та якнайкраще відповідає основному обов'язку цих службовців - служінню суспільству. Акцент на цивільному характері служби зроблено у багатьох країнах, наприклад у Законі Латвії "Про державну цивільну службу", Законі Польщі "Про цивільну службу", Законі Російської Федерації "Про державну цивільну службу" та ін.

Але вважається, що термін "цивільна служба" пішов з Великої Британії. Загальновідомо, що у правовій системі цієї країни основним джерелом права є прецедент, що ґрунтується на традиціях та конституційних конвенціях, і на сьогодні не існує єдиного, уніфікованого закону чи положення про цивільну службу. Нормативні положення про утворення цивільної служби - як апарату, що забезпечує функціонування держави та реалізацію прав і свобод людини, визначені наказами Ради Цивільної Служби (незалежного аполітичного органу, що контролює призначення на посади вищих цивільних службовців). Цими ж актами регламентується порядок відбору кандидатів на цивільну службу, процедура призначення тощо. Велику роль має Кодекс поведінки цивільного службовця, який визначає обов'язки цивільного службовця перед громадянами та органом призначення. Можна сказати, що у цьому акті визначені і принципи діяльності цивільних службовців, зокрема пріоритет публічного інтересу, чесність, об'єктивна обґрунтованість та неупередженість. Ці цінності сприяють уряду у впровадженні якісної політики та дозволяють забезпечити реалізацію прав громадян у відносинах з публічною адміністрацією.

У країнах Європи цивільну службу поділяють на загальну цивільну службу та спеціалізовану цивільну службу. Це розмежування закріплене, наприклад, у законодавстві Латвії. Аналогічний підхід спостерігається і в Законі Польщі "Про цивільну службу", де встановлено, що корпус цивільної служби (по суті - загальний корпус) утворюють працівники, котрі працюють на службових посадах у: 1) Канцелярії Голови Ради Міністрів, 2) відомствах міністрів і голів комітетів, які входять до складу Ради Міністрів, та відомствах центральних органів урядової адміністрації, 3) воєводських відомствах та інших відомствах, які становлять допоміжний апарат місцевих органів урядової адміністрації, підпорядкованих міністрам або центральним органам урядової адміністрації, 4) Урядовому Центрі Стратегічних Досліджень, 5) комендатурах, інспекціях і інших організаційних одиницях, які становлять допоміжний апарат керівників воєводських об'єднаних служб, інспекцій І охорон та керівників повітових служб, інспекцій і охорон. В той самий час польським законом виокремлено закордонну службу, організація і функціонування якої регулюється спеціалізованим законодавчим актом.

В Законі Естонії "Про публічну службу" зазначається, що на Генерального Аудитора, канцлера юстиції, суддів, чиновників поліції, чиновників прикордонної служби, тюремних чиновників і прокурорів цей Закон поширюється лише тією мірою, якою інше не передбачено Конституцією чи законами. Звідси можна зробити висновок про виокремлення в спеціалізовані корпуси військової служби, служби чиновників поліції, чиновників прикордонної служби, тюремних чиновників і прокурорів тощо.

Загальна цивільна служба пов'язується з виконанням однотипних, "стандартних" функцій публічної адміністрації, які в принциповому плані не мають своєї специфіки. В сучасних умовах основним призначенням діяльності цивільних службовців є сервісні функції. При цьому такі функції знаходить вияв у багатьох формах, зокрема обслуговування політичного керівництва держави, надання адміністративних послуг громадянам та організація надання інших публічних послуг. Для України - це, насамперед, служба в апараті Кабінету Міністрів України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, так званих "урядових органах державного управління", в місцевих державних адміністраціях. Прояв "універсальності" загальної цивільної служби, на наш погляд, можна побачити і в тому, що в багатьох країнах (особливо системи кар'єри) заохочується мобільність (горизонтальні переміщення на посадах) службовців між міністерствами. Крім того, ця тенденція стає фактично правилом для найвищих службовців, зокрема рівня державних секретерів міністерств, і у країнах системи посад.

Натомість спеціалізована служба покликана забезпечувати діяльність держави в окремих, вузьких сферах. Спеціалізовані корпуси державної цивільної служби, як правило, складають дипломатична служба та консульська служба, оскільки міжнародний характер їх діяльності має цілий ряд особливостей, пов'язаних із організацією проходження служби.

В Україні до спеціалізованої служби також пропонується відносити службу в прокуратурі, зважаючи на обмежені можливості горизонтального переміщення з органів прокуратури до органів виконавчої влади та те, що організаційно-право вий статус прокурорів, заступників та помічників прокурорів, слідчих прокуратури встановлено Законом України "Про прокуратуру". Водночас правовий статус службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, визначається відповідно до загального Закону "Про державну службу".

Також в Україні та інших країнах пострадянського простору поширеною є позиція про необхідність віднесення до корпусу спеціалізованої служби - служби в податковій адміністрації, митній службі, органах юстиції тощо. Так, за Законом Латвії, цивільним службовцем спеціальної державної цивільної служби є особа, яка виконує функції цивільного службовця у дипломатичній та консульській службі, у службі державних доходів, поліції, прикордонній службі, пожежній, рятувальній та тюремній службі.

Отже, публічна служба - це професійна, політично нейтральна діяльність осіб, на адміністративних посадах в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування. До публічної служби можна також відносити професійну, неполітичну діяльність в апаратах інших органів державної влади: глави держави, парламенту, судів тощо.

Чітке розмежування видів публічної діяльності на законодавчому рівні - одне з актуальних завдань для України. Таке розмежування дозволить вирішити проблеми, пов'язані зі статусом та порядком призначення і звільнення політичних діячів та публічних службовців, порядком проходження служби тощо.

Організація публічної служби має базуватись на принципах верховенства права, законності, публічності, професійності, відкритості, політичної нейтральності, лояльності, стабільності та доброчесності.