Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Запровадження нових підгалузей, інститутів адміністративного права

У той самий час сьогодні набули сучасного теоретичного обґрунтування інші інститути та підгалузі адміністративного права, які отримали цю можливість у результаті проведення протягом останніх десяти років реформи зазначеної фундаментальної галузі.

Так, дістала суттєвого обґрунтування позиція про те, що адміністративно-деліктне право відповідає вимогам підгалузі права і може бути представлене як самостійна під галузь адміністративного права, оскільки: по-перше, деліктна частина адміністративного права має: а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу; по-друге, правова наука не створила необхідних теоретичних передумов для її визнання як "суверенного" правового утворення (вона де-факто сформована наукою адміністративного права, її основні поняття розроблені в межах адміністративного права, а акти мають також і адміністративно-правове спрямування).

Значним теоретичним доробком стало дослідження шкоди та суспільної небезпеки як ознак адміністративного проступку. З позиції онтологічних і гносеологічних знань як методів дослідження адміністративно-деліктного середовища зроблено висновок, що поняття "шкода", "шкідливість", "суспільна шкода", "об'єктивна шкідливість діяння" - є онтологічними категоріями і виявляються в емпіричному вимірі. Наявність шкоди, за правило, встановлюється шляхом опису, який сам по собі вже виступає доказом шкідливості відповідного діяння. Суспільна небезпека - це гносеологічна категорія. її неможливо встановити шляхом онтологічного опису того, що трапилося. Вона доводиться шляхом дослідження усіх ознак і характеристик факту дійсності, а в нашому випадку - проступку. Дослідження усього комплексу властивостей проступку здійснюється у відповідних організаційних формах - справах про адміністративні проступки. Такі справи за своєю суттю є гносеологічним відбитком конкретного діяння. Розслідування справи - це пізнання (дослідження) факту реальної дійсності, в онтології якого виявилися ознаки делікту.

Доведено існування адміністративно-процесуального права як підгалузі адміністративного права, яка має а) свій предмет регулювання;

б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу. Відповідно, адміністративно-процесуальне право - це підгалузь адміністративного права, що складається з правових норм, якими регламентуються процес, форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права (фундаментальними роботами з цього приводу є роботи О. В. Кузьменко, О. І. Миколенка, М. М. Тищенка та ін.).

Визнано та теоретично обґрунтовано існування інституту адміністративних послуг, зміст якого передбачає переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Адже "владне розпорядництво" з боку публічної адміністрації, її посадових осіб - це один концептуальний формат оцінки їхніх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім - зовсім інший.

Дефініція "адміністративні послуги" акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами. Ці обов'язки спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку публічної адміністрації - це, передусім, є надання її органами адміністративних послуг. І це цілком закономірно, позаяк сама публічна влада - не тільки реалізація правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона несе перед ним повну відповідальність. Тут важливо зазначити, що таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше, що відповідатиме подальшій демократизації української держави.

Аргументовано доведено існування інституту адміністративних процедур. Це зумовлено необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації. Основою зазначеного інституту мав би стати досі не прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс, який повинен встановити право на захист, що реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого в порядку підлеглості органу влади (посадової особи), а порядок надання органами влади адміністративних послуг мав бути закріплений в окремому Законі України "Про надання адміністративних послуг громадянам", які досі не прийняті законодавцем.

Сучасні дослідження також присвячені інституту адміністративного оскарження. Так, однією з форм правового захисту особи у відносинах з публічною адміністрацією є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування (інакше - оскарження в адміністративному порядку).

Як у доктрині, так і на практиці інститут адміністративного оскарження за останні роки зазнав суттєвих змін. Необхідно зважати на гарантоване Конституцією України право на звернення до суду, а також на Рішення Конституційного Суду, яким при офіційному тлумаченні ч. 2 ст. 55 Конституції України встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб "підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду".

Не применшуючи значення судового захисту прав особи, варто все ж зазначити про важливість збереження і більш активного використання інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг цього виду оскарження над судовим можна віднести його економічність (адже воно дешевше і для скаржника, і для держави) оперативність, меншу формалізованість. До речі, ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує навантаження і на судову владу. Лише в порядку адміністративного оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності. Крім того, необхідно пам'ятати, що суд, навіть визнавши рішення, яке оскаржене, незаконним, не може ухвалити позитивне для скаржника рішення за суттю питання замість адміністративного органу, і особа ще чекатиме, поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. У такому сенсі адміністративне оскарження є додатковою гарантією захисту прав та інтересів особи. Саме при розгляді скарги має місце перше реальне спілкування з особою, яка раніше могла не скористатись правом бути вислуханою або адміністративний орган не забезпечив реалізацію цього права, оскільки вимагалось негайне прийняття рішення. Особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку адміністративний орган може змінити рішення, або ж службовець роз'яснить особі рішення і тоді вона може погодиться з ним та відмовиться від подальшого оскарження.

Отже, адміністративне оскарження може допомагати у знятті конфлікту між адміністративним органом і особою.

Заслуговують на увагу також теоретичні дослідження інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, де проблемним і дискусійним є мало досліджене сучасною наукою питання вини. На відміну від вини фізичних осіб, зміст вини юридичної особи має певну специфіку. Окремими дослідженнями доводиться, що вину юридичної особи у скоєнні адміністративного проступку слід розуміти як недокладення юридичною особою зусиль, які допускаються і вимагаються законодавством, для виконання покладених на неї обов'язків, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, а також як невикористання наданих прав і можливостей для усунення причин адміністративного правопорушення1. Іншими дослідженнями стверджується, що для встановлення вини юридичної особи в разі притягнення її до адміністративної відповідальності необхідно найперше визначити, чи є її протиправне діяння наслідком дії або бездіяльності фізичних осіб, які встановлять юридичну особу. І звільняє від відповідальності за невиконання обов'язків у такому випадку тільки дія непереборної сили2.

Неможливо переоцінити значення створення в Україні адміністративної юстиції. Наявність правил, що враховують специфіку дозволу публічно-правових спорів, не лише стало потужним імпульсом для розвитку науки адміністративного права, а й стимулювало публічну адміністрацію поступово впроваджувати в свою діяльність верховенство права і законність. Крім того, з моменту створення адміністративних судів вони отримали високий рівень суспільної довіри, що підтверджується несподівано великою кількістю звернень до них.

Треба також зазначити, що реформа адміністративного права передбачає кодифікацію адміністративного законодавства. Адже успішна кодифікація становить фундаментальне підґрунтя для окремих інститутів адміністративного права.

У цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак підгалузей адміністративного права. Наприклад, це стосується інституту державної служби, адміністративної юстиції, адміністративної процедури тощо.

Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структурно-генетичного аспекту стосується сьогодні обґрунтування шляхів проведення кодифікації адміністративного законодавства.

Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті.

Оскільки потреба в кодифікації існує реально, сьогодні доцільно здійснювати поетапну кодифікацію за окремими сферами або підгалузями і інститутами адміністративно-правового регулювання.

У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке наближається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів".

Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права.

Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними "кодексами".

Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення:

- Адміністративно-процедурного кодексу;

- Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки);

- Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців;

- Кодексу державної служби і, нарешті,

- Кодексу загального адміністративного права.

Отже, сучасне адміністративне право в порівняні з радянським адміністративним правом набуло європейських ознак, але, разом з тим, на сьогодні не отримало завершеного виду в рамках демократичних перетворень.

Зараз у першу чергу необхідно законом врегулювати процедуру відносин чиновників з приватними особами та привести її у відповідність до європейських стандартів; підвищити стандарти якості надання адміністративних послуг за допомогою розвитку мережі універсальних центрів адміністративних послуг, мінімізувати втручання органів влади у діяльність приватних осіб та знизити рівень корупції в таких відносинах; запровадити електронне управління; реформувати законодавство, яким регулюється відповідальність за адміністративні проступки з метою забезпечення виконання правил, а не збирання грошей; розвинути і популяризувати позасудове адміністративне оскарження як найшвидший і найдешевший спосіб захисту прав людини.