Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Тема 12. Поняття, властивості та принципи адміністративної відповідальності

Інститут адміністративної відповідальності є визначним інститутом адміністративного права, важливим засобом охорони громадського порядку, якому притаманні усі ознаки юридичної відповідальності. За допомогою цього інституту здійснюється захист не тільки адміністративно-правових відносин, а й відносин, врегульованих нормами фінансового, екологічного, трудового, митного права, а в деяких випадках - цивільного права та процесуальних галузей права.

Важливе завдання адміністративної відповідальності викликано, перш за все, необхідністю посилення та укріплення законності та правопорядку у суспільстві.

Роль і місце адміністративної відповідальності на адміністративно-правовому просторі визначається тим, що відносини адміністративної відповідальності, разом із відносинами публічного управління, адміністративних послуг і адміністративного судочинства утворюють предмет адміністративного права. А також суттєва особливість адміністративної відповідальності полягає у прагматичності її теоретичних концепцій, домінуюча спрямованість яких окреслена проблематикою Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Крім того, особливістю адміністративної відповідальності є генетичні зв'язки з кримінальною відповідальністю, а адміністративного проступку - зі злочином. Саме цим обумовлено її тяжіння до галузевої самостійності, на що постійно звертається увага у наукових дослідженнях.

1. Поняття, особливості та підстави адміністративної відповідальності

Поняття адміністративної відповідальності, її зміст і обсяг до сьогоднішнього часу залишаються одним із найбільш суперечливих питань української адміністративно-правової науки.

Чинне законодавство України не дає визначення поняття адміністративної відповідальності, і тому в теорії адміністративного права існує численна кількість точок зору стосовно цього соціально-правового явища.

Так, чинний КУпАП містить розділ 2 під назвою "Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність", де у ст. 9 законодавець сформулював визначення адміністративного правопорушення, а щодо адміністративної відповідальності обмежився вказівкою на те. що її мірою є адміністративне стягнення (ст. 23 "Мета адміністративного стягнення)1.

Українська юридична енциклопедія у статті "Адміністративна відповідальність", в унісон з КУпАП, обмежилась з цього приводу лише констатацією того, що адміністративна відповідальність - це вид юридичної відповідальності громадян і службових осіб за вчинені ними адміністративні правопорушення.

Таким чином, всі дефініції адміністративної відповідальності мають лише дослідницький характер.

Поняття адміністративної відповідальності науковцями розглядається як один з інститутів адміністративного права, як форма забезпечення одного із заходів примусу (стягнення), як різновид юридичної (правової) відповідальності, як ефективний засіб запобігання правопорушенням та забезпечення правопорядку, як певний стан суспільних відносин, який виникає внаслідок порушення законодавства.

У ст. 92 Конституції України адміністративну відповідальність визначено як один з основних видів юридичної відповідальності в Україні. Вона є наслідком невиконання чи неналежного виконання особою норм адміністративного законодавства, що тягне невідворотне реагування держави на адміністративні правопорушення (проступки), та встановлюється виключно законами тощо.

Частіш за все в теоретичних працях зустрічається кілька визначень.

В. Б. Авер'янов характеризував адміністративну відповідальність як різновид юридичної відповідальності, що являє собою сукупність адміністративних правовідносин, які виникають у зв'язку із застосуванням уповноваженими органами (посадовими особами) до осіб, що вчинили адміністративний проступок, передбачених нормами адміністративного права особливих санкцій - адміністративних стягнень.

Т. О. Коломоєць формулює адміністративну відповідальність як різновид юридичної відповідальності, специфічну форму негативного реагування з боку держави в особі уповноважених органів на відповідну категорію протиправних діянь (насамперед адміністративних проступків), а особи, які вчинили зазначені правопорушення, повинні відповісти перед уповноваженим державним органом за свої неправомірні дії і понести адміністративне стягнення в установлених законом формах і порядку1.

А. Т. Комзюк розкриває адміністративну відповідальність як застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права.

Л. В. Коваль, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй та інші формулюють поняття адміністративної відповідальності як застосування до правопорушника заходів примусу.

Є. В. Додін встановлює адміністративну відповідальність як визначення обмежень майнових, а також особистих благ і інтересів за здійснення адміністративних правопорушень.

І П. Голосніченко розкриває адміністративну відповідальність як сукупність адміністративних правовідносин, які виникають у зв'язку із застосуванням до суб'єкта проступку адміністративних стягнень.

С. Т. Гончарук характеризує зміст адміністративної відповідальності як специфічної форми реагування держави в особі її компетентних органів на вчинення адміністративних проступків, згідно з якою особи, що скоїли ці проступки, повинні відповісти перед уповноваженими державними органами за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установлених законом формах і порядку.

Найбільш повною, на наш погляд, є дефініція, яку запропоновано В. К. Колпаковим, котру ми візьмемо за теоретичну основу і будемо базувати на ній викладання наступного матеріалу щодо змісту та особливостей інституту адміністративної відповідальності.

Отже, адміністративна відповідальність - це примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування правомочним суб'єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником.

Слід зазначити, що в теорії адміністративного права відсутня єдина думка щодо проблеми визначення підстав адміністративної відповідальності. Одні фахівці під підставами правової відповідальності розуміють наявність у діях особи складу правопорушення, інші підставами вважають протиправне діяння, вчинення адміністративного проступку - суспільно небезпечної, протиправної, винної дії або бездіяльності, що порушує норми відповідного закону.

Загальновизнаною є думка тих вчених-адміністративістів, які підставами адміністративної відповідальності визнають, як правило, адміністративне правопорушення (проступок).

Теорія адміністративного права виділяє наступні види підстав адміністративної відповідальності:

- фактичні (вчинення особою особливого виду правопорушення-адміністративного (тобто наявність ознак такого правопорушення);

- юридичні (наявність в діях особи юридичного складу правопорушення - суб'єкта, суб'єктивної сторони, об'єкта, об'єктивної сторони);

- процесуальні (наявність процесуальних норм, які забезпечують притягнення винної особи до адміністративної відповідальності).

Тобто можливість притягнення до адміністративної відповідальності виникає за наявності усіх трьох перелічених підстав, якщо хоча б одна з підстав є відсутньою, то притягнути до адміністративної відповідальності суб'єкта, який вчинив протиправне діяння неможливо.

Треба зазначити, що законодавець передбачає обставини, що виключають адміністративну відповідальність (ст. 17 КУпАП). Встановлюється, що особа, яка діяла в стані крайньої необхідності, необхідної оборони, а також в стані неосудності, не підлягає адміністративній відповідальності.

Стан крайньої необхідності (ст. 18 КУпАП) - це вчинення дій з ознаками адміністративного проступку для усунення небезпеки, яка загрожує державному або громадському порядку, власності, правам і свободам громадян, установленому порядку управління, якщо ця небезпека за даних обставин не могла бути усунута іншими засобами і якщо заподіяна шкода є менш значною, ніж відвернена шкода.

Стан необхідної оборони (ст. 19 КУпАП) - це вчинення дій з ознаками адміністративного проступку при захисті державного або громадського порядку, власності, прав і свобод громадян, установленого порядку управління від протиправного посягання шляхом заподіяння посягаючому шкоди, якщо при цьому не було допущено перевищення меж необхідної оборони. Перевищенням меж необхідної оборони закон визнає явну невідповідність захисту характерові і суспільній шкідливості посягання.

Стан неосудності (ст. 20 КУпАП) - це вчинення дій з ознаками адміністративного проступку особою, яка не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану.

У той самий час законодавець передбачає можливість звільнення від адміністративної відповідальності за таких підстав:

1) коли характер вчиненого проступку і особи правопорушника свідчить про доцільність застосування до нього заходів громадського впливу (ст. 21 КУпАП);

2) коли визнано малозначність проступку (ст. 22 КУпАП);

3) коли наявний дипломатичний імунітет від адміністративної юрисдикції (ст. 16 КУпАП).

У першому випадку особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, звільняється від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадської організації або трудового колективу. Про заходи громадського впливу, застосовані до осіб, які вчинили правопорушення, передбачені ст. 51 КУпАП (дрібне викрадення чужого майна), ч. 1 ст. 129 КУпАП (допуск до керування транспортними засобами або суднами водіїв чи судноводіїв, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції, або осіб, які не мають права керування транспортним засобом), ч. 1 та 2 ст. 130 КУпАП (керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції та повторне протягом року вчинення будь-якого із зазначеного правопорушення), ст. 156 КУпАП (порушення правил торгівлі пивом, алкогольними, слабоалкогольними напоями і тютюновими виробами), ст. 173 КУпАП (дрібне хуліганство), ст. 176 КУпАП (виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення), ст. 177 КУпАП (придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення), ст. 178 КУпАП (розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у заборонених місцях або поява у громадських місцях у п'яному вигляді), ст. 179 КУпАП (розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв на виробництві), ст. 180 КУпАП (доведення неповнолітнього до стану сп'яніння), власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган, або громадська організація повинні не пізніш як у десятиденний строк з дня одержання матеріалів повідомити орган (посадову особу), який надіслав матеріали.

У другому випадку, при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням (ст. 22 КУпАП).

Адміністративна відповідальність як інститут адміністративного права має такі особливості.

1. Адміністративна відповідальність має публічно-правовий характер, що дістає вияв у тому, що проступок за будь-яких умов, навіть коли він спрямований проти особи (фізичної чи юридичної), є порушенням правового порядку, охорона якого - мета і функція держави.

2. Це самостійний вид правової відповідальності, що настає за адміністративні проступки в різних сферах публічного адміністрування. Законодавство про адміністративну відповідальність охороняє митні, податкові, лісові, земельні, фінансові, водні, природоохоронні відносини, які регулюються нормами відповідних галузей права. Як зазначає Л. Коваль, норми адміністративної відповідальності немов "обслуговують" норми інших галузей своїм правоохоронним, заборонювальним, каральним впливом.

3. Вона є специфічною формою правового реагування з боку публічної адміністрації на певну категорію протиправних проявів і є наслідком винного суспільно шкідливого (антигромадського) діяння. В адміністративній відповідальності дістають вияв обидва аспекти правової відповідальності: позитивний та ретроспективний. Позитивним є обов'язок (правовий, соціальний) виконувати норми права, їх приписи, нести відповідальність за їх порушення. Ретроспективний аспект вказує на те, що є відповідальністю за вчинений проступок, тобто вчинене діяння.

4. Адміністративна відповідальність реалізовується як у судовому, так і в позасудовому порядку.

5. Вона є одним із видів адміністративного примусу у вигляді застосування встановлених законодавством адміністративних стягнень.

6. Реалізується в умовах неслужбової підлеглості.

7. Вона зобов'язує правопорушника дати відповідь перед повноважним органом публічної адміністрації щодо своїх неправомірних дій і понести за це стягнення з негативними для правопорушника наслідками (морального, матеріального або фізичного характеру).

8. Нормативною підставою адміністративної відповідальності, крім КУпАП, є інші законодавчі акти, зокрема Водний кодекс України від 6 червня 1995 р. (статті 110-111), Митний кодекс України від 11 липня 2002 р. (статті 319-406), закони України "Про засади запобігання і протидії корупції" від 7 квітня 2011 p., "Про рекламу" від 3 липня 1996 р. (зі змінами та доповненнями від 19 квітня 2011 p.), "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 р. (зі змінами та доповненнями від 23 вересня 2010 р.) тощо.

9. Правами щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності наділене широке коло суб'єктів владних повноважень, визначених у третьому розділі КУпАП (суди, міліція тощо).

10. Суб'єктами адміністративної відповідальності виступають як фізичні (осудна особа, яка на момент вчинення адміністративного проступку досягла 16-річного віку (ст. 12. КУпАП), так і юридичні особи.

11. Адміністративна відповідальність реалізується у відповідних процесуальних формах. Встановлено особливий порядок притягнення до відповідальності, який створює умови для оперативності і економічності застосування стягнень, дає необхідні гарантії здійснення права на захист. Також передбачає можливість притягнення особи до відповідальності без складання протоколу, стягнення штрафу на місці вчинення правопорушення (ч. 2 ст. 258 КУпАП).

12. Адміністративна відповідальність встановлюється не лише Верховною Радою України, а й іншими органами публічної адміністрації (наприклад органами місцевого самоврядування (ст. 5 КУпАП).

13. Засобом реалізації адміністративної відповідальності є адміністративні стягнення та заходи виховного впливу, передбачені ст. 24і КУпАП.

14. Метою адміністративного стягнення, в першу чергу, є покарання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, виховання її в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами, відновлення порушених суспільних відносин, відшкодування шкоди.

15. У разі повторюваності порушень більше одного разу протягом року передбачено застосування більш суворих адміністративних стягнень.

16. Більшість адміністративних порушень характеризується недодержанням загальнообов'язкових правил, коли діяння становить формальний склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків матеріального характеру.

17. Крім того, адміністративна відповідальність має: свій механізм запровадження адміністративних загальнообов'язкових правил (заборон); власний об'єкт правоохорони; власний метод правоохорони (адміністративний та адміністративно-судовий); свої матеріальні, процесуальні норми, систему адміністративних покарань; особливості нормативного врегулювання адміністративної відповідальності.

Суспільні відносини, що врегульовуються інститутом адміністративної відповідальності, різні за своїм обсягом та змістом. Вона реалізується як у матеріальних нормах (які передбачають конкретні права та обов'язки), так і в процесуальних.

Матеріальні норми визначають та закріплюють:

- завдання, мету адміністративної відповідальності та її роль у профілактиці адміністративних проступків;

- принципи адміністративної відповідальності та її головні функції;

- нормативні акти, якими адміністративна відповідальність передбачається, ступінь адміністративної протиправності, тобто які з адміністративних проступків є протиправними;

- загальні підстави адміністративної відповідальності; види адміністративної відповідальності та коло її суб'єктів;

- адміністративні стягнення - конкретні види адміністративного покарання;

- строки, протягом яких можна притягнути особу до адміністративної відповідальності;

- обставини, які виключають або звільняють від адміністративної відповідальності;

- конкретні склади адміністративних проступків.

На підставі матеріальних норм адміністративної відповідальності виникають відповідні адміністративно-правові відносини щодо притягнення винних до відповідальності.

Складовою частиною інституту адміністративної відповідальності е адміністративно-процесуальні норми, які врегульовують весь комплекс відносин, що складаються при провадженні у справах про адміністративні проступки. Якщо матеріальні норми встановлюють конкретні права та обов'язки, які охороняються державою, то процесуальні забезпечують процедуру реалізації адміністративних норм. Зокрема: головні завдання провадження; принципи провадження; процесуальне становище сторін у провадженні; підвідомчість розгляду та ведення справ; докази в провадженні; заходи процесуального примусу в провадженні; порядок, строки порушення справ; порядок і строки оскарження та опротестування рішень у справах; порядок перегляду рішень; порядок виконання рішень.

Матеріальні норми адміністративної відповідальності мають однакову структуру з нормами інших галузей права і, як правило, мають усі 3 елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію.

Слід враховувати, що поняття "норма права" (правова норма) і "стаття закону" не тотожні, бо правова норма - це теоретична конструкція норми, а стаття закону - це форма і спосіб фактичного викладу правової норми. Тому норма права може бути викладена у різних статтях закону або навіть у різних правових актах.

У гіпотезі визначаються умови застосування норми, тобто коли адміністративна відповідальність може настати. У диспозиції описуються конкретні правила поведінки особи, які охороняються державою і за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність. Санкція - це ті примусові заходи або несприятливі наслідки особистого, майнового або фізичного характеру, які публічна адміністрація може застосувати за порушення конкретного правила поведінки, яке визначене у диспозиції норми.

Залежно від того, як окремі елементи адміністративно-правової норми викладені у статтях закону (КУпАП), розрізняють прямий та бланкетний способи їх викладу.

За прямого способу викладу всі елементи адміністративно-правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) сформульовані в одній статті закону. Таке буває рідко. Наприклад, згідно з ч. 1 ст. 2113 КУпАП прийняття керівниками або іншими посадовими особами підприємств, установ, організацій, колективних сільськогосподарських підприємств і навчальних закладів на роботу (навчання) військовозобов'язаних І призовників, які не перебувають на військовому обліку за місцем проживання, тягне накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

У цьому випадку гіпотезою є умови неперебування на військовому обліку, диспозицією - заборона приймати на роботу (навчання) таких осіб, а санкцією - накладення адміністративного стягнення - штрафу.

За бланкетного способу викладу окремі елементи правової норми (як правило, гіпотеза і санкція) викладеш в статті одного, а Інші (як правило, диспозиція) - у статтях іншого нормативного акта. Наприклад, ч. 1 ст. 155 "Порушення правил торгівлі і надання послуг працівниками торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, громадянами, які займаються підприємницькою діяльністю" КУпАП самих цих правил не називає, а відсилає до тих нормативних актів, якими вони передбачені або де вони викладені. Перелічені 3 елементи має переважна більшість норм адміністративної відповідальності, але з цього правила є винятки, оскільки існують норми-дефініції (визначення), норми-принципи та інші, які мають специфічну конструкцію, яка виключає, як правило, санкцію або гіпотезу.

Адміністративно-правові норми про відповідальність, як і більшість інших норм цієї галузі права, недостатньо систематизовані. Деякі з них суперечать положенням Конституції та законам. Наприклад, наявність у КУпАП бланкетного викладу (посилання на окремі правила, які приймаються, місцевими радами) не відповідає положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, де зазначено, що діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України, які приймаються Верховною Радою України.

Як свого часу зазначали окремі фахівці-адміністративісти, непорозуміння, розпливчастість диспозицій будь-яких норм, які встановлюють адміністративну відповідальність - це прямий шлях до порушення законності, до суб'єктивізму та невизначеності при прийнятті рішень про притягнення осіб до адміністративної відповідальності.