Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 1. Поняття адміністративних стягнень

Проблематика адміністративних стягнень є однією з ключових у змісті інституту адміністративної відповідальності.

Аналіз адміністративних стягнень передбачає визначення загальних властивостей адміністративних стягнень, їх правової природи, характерних ознак, підстав, принципів застосування адміністративних стягнень, їх взаємодії та взаємозв'язку з іншими правовими інститутами та виділення найбільш суттєвих особливостей, що зумовлюють їх специфіку.

Суспільні відносини, на захист яких спрямоване застосування адміністративного стягнення, не обмежуються лише управлінськими відносинами. Коло цих відносин значно ширше, вони формуються як в управлінській сфері, так і поза її межами. Водночас захист цих відносин забезпечують органи, наділені владними повноваженнями.

1. Поняття адміністративних стягнень

Адміністративна відповідальність реалізується шляхом застосування до винних осіб адміністративних стягнень.

У теорії адміністративної відповідальності існує велика кількість точок зору щодо розуміння поняття "адміністративні стягнення".

Так, С. Т. Гончарук формулює визначення адміністративних стягнень як матеріалізований вияв адміністративної відповідальності, негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний проступок і повинна відповісти за свій протиправний вчинок та понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу1.

В. Б. Авер'янов розкриває поняття адміністративного стягнення як визначеної в законі міри покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального або фізичного характеру, яка застосовується щодо суб'єкта адміністративного проступку за його протиправне діяння.

Т. О. Коломоєць тлумачить поняття адміністративного стягнення як заходи примусу, що застосовуються уповноваженими державними органами, як правило, виконавчої влади, від імені держави до осіб, винних у вчиненні адміністративного правопорушення1.

Підсумовуючи вищевикладене, вважаємо найбільш повним поняття адміністративного стягнення, під яким розуміється матеріалізований вияв адміністративної відповідальності, негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний проступок, у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного характеру.

Загальною особливістю адміністративних стягнень є їх виховний, каральний та профілактичний характер. Вони застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків осіб.

Адміністративні стягнення, як правило, полягають у позбавленні або обмеженні певних прав, благ тощо. Цим досягається мета покарання порушника, запобігання вчиненню нових правопорушень. Проте покарання не є самоціллю, воно є необхідним засобом виховання правопорушника і запобігання правопорушенням. За вчинений проступок громадянин або позбавляється певного суб'єктивного права, або обмежується його правосуб'єктність, або на нього покладаються спеціальні "штрафні" обов'язки.

Система адміністративних стягнень включає в себе різні за характером і правовими наслідками санкції, що дозволяє використовувати їх диференційовано, з урахуванням суспільної небезпеки вчиненого проступку та особи правопорушника. Ці санкції співвіднесені між собою і розташовані залежно від наростання значимості стягнення - від найбільш легкого (попередження) до самого суворого - адміністративного арешту.

Перелік адміністративних стягнень, передбачених у ст. 24 КУпАП, не є вичерпним і закінченим. У разі потреби він може бути доповнений іншими видами стягнень, якщо це виправдано з погляду загальних принципів і цілей застосування адміністративної відповідальності2. При цьому можливість доповнення обмовляється двома умовами: по-перше, нові стягнення можуть бути введені тільки законодавчими актами України; по-друге, вони повинні бути установлені відповідно до принципів і положень КУпАП, оскільки останній інтегрував у собі всі найважливіші принципи нормотворчості в цій галузі.

Оскільки кожна стаття Особливої частини КУпАП містить чіткі вказівки на вид стягнення, яке підлягає застосуванню за вчинення передбаченого нею проступку, остільки орган, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, може призначити тільки те адміністративне стягнення, що визначено в цій статті. При цьому необхідно пам'ятати, що деякі з перерахованих у ст. 24 стягнень взагалі не можуть застосовуватися до зазначених, чітко визначених у законі категорій громадян і посадових осіб (зокрема статті 15,30-32 КУпАП).

Адміністративним стягненням присвячена глава 3 КУпАП "Адміністративні стягнення". Сутність і мета адміністративного стягнення зафіксовані в ст. 23 КУпАП, де зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності та застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових правопорушень.

Систему адміністративних стягнень закріплено у ст. 24 КУпАП, в якій їх перераховано з урахуванням порядку зростання суворості: попередження (ст. 26 КУпАП);

- штраф (ст. 27 КУпАП);

- оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом правопорушення (ст. 28 КУпАП);

- конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення (ст. 29 КУпАП);

- позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (ст. 30 КУпАП);

- виправні роботи (ст. 31 КУпАП);

- громадські роботи (ст. ЗО1 КУпАП);

- адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП).

До іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень може бути застосовано (крім передбачених у ст. 24 КУпАП) адміністративне видворення за межі України1.

Система адміністративних стягнень дозволяє виділити з їх переліку види адміністративних стягнень:

1. За порядком застосування адміністративні стягнення поділяються на такі, що:

- можуть застосовуватись як основні та як додаткові (оплатне вилучення та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення чи безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення);

- можуть застосовуватися лише як основні (всі інші види адміністративних стягнень).

2. За характером впливу на особу адміністративні стягнення поділяються на:

- особисті, які спрямовані на особу правопорушника (попередження, адміністративний арешт, громадські роботи);

- майнові, які спрямовані на майновий стан правопорушника (штраф, оплатне вилучення предмета, конфіскація предмета, виправні роботи);

- особисто-майнові (позбавлення спеціального права).

3. Залежно від суб'єкта застосування адміністративні стягнення поділяються на такі, що:

- застосовуються лише судами (оплатне вилучення предмета, конфіскація предмета, позбавлення спеціального права, виправні роботи, громадські роботи, адміністративний арешт);

- застосовуються іншими органами та посадовими особами (попередження, штраф, видворення за межі України).

Стягнення також можуть бути:

- разовими, одномоментними (конфіскація, попередження, штраф);

- тривалими, розтягнутими в часі (адміністративний арешт, позбавлення прав, виправні роботи, громадські роботи).

Кожне адміністративне стягнення містить правовідновний потенціал. Його застосуванням припиняється протиправне становище і відновлюються порушені проступком юридичні відносини.

Система адміністративних стягнень суворо формалізована: ними є тільки ті засоби примусового впливу, які визначив законодавець. Будь-які інші, навіть якщо вони схожі зі стягненням за метою, змістом, назвою, до таких не належать. Так, слід розрізняти такі стягнення, як адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП), оплатне вилучення предмета (ст. 28 КУпАП), конфіскація предмета (ст. 29 КУпАП), позбавлення спеціального права (ст. 30 КУпАП) від таких заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, як адміністративне затримання (ст. 261 КУпАП), вилучення речей і документів (ст. 265 КУпАП), тимчасове вилучення талона про проходження державного технічного огляду або ліцензійної картки на транспортний засіб (ст. 2653 КУпАП) відсторонення осіб від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції (ст. 266 КУпАП)1.

Крім стягнень, передбачених у статтях 24 та 24 і КУпАП, законодавець передбачив заходи виховного впливу, які застосовуються до неповнолітніх, які вчинили правопорушення у віці від 16 до 18 років. До них належать:

1) зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого;

2) попередження;

3) догана або сувора догана;

4) передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання.

Вважаємо за доцільне здійснити характеристику зазначених заходів впливу до неповнолітніх.

Так, зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого (п. 1 ч. 1 ст. 24 і КУпАП) є найменш суворою мірою адміністративного стягнення. Воно застосовується органом публічної адміністрації в тих випадках, коли він дійшов висновку, що неповнолітній усвідомив неправомірність своєї поведінки, суспільну шкідливість вчиненого діяння і покаявся в цьому.

Попередження (п. 2 ч. 1 ст. 24і КУпАП) - більш суворий захід виховного впливу, і полягає він в усному оголошенні органом публічної адміністрації офіційного, від імені держави, осуду неповнолітнього правопорушника і його поведінки, що дістало вияв у вчиненні адміністративного правопорушення, яке не становить великої суспільної небезпеки.

Догана або сувора догана (п. З ч. 1 ст. 24і КУпАП) - захід морально-психологічного впливу, який застосовується до неповнолітніх правопорушників у разі систематичного невиконання встановлених правил поведінки і вчинення правопорушень, що свідчать про формування антигромадської установки. Догана чи сувора догана вважаються більш жорсткими заходами стягнення, ніж попередження. Вони супроводжуються офіційним, від імені держави, суворим осудом неповнолітнього правопорушника і вчиненого ним діяння.

Передача неповнолітнього під нагляд педагогічному або трудовому колективу (п. 4 ч. 1 ст. 24і КУпАП) становить покладання органом публічної адміністрації на відповідний колектив за його (колективу) згодою обов'язку здійснювати виховний вплив на неповнолітнього і контролювати його поведінку.

Передача неповнолітнього під нагляд окремим громадянам (п. 4 ч. 1 ст. 24і КУпАП) полягає в покладанні на них обов'язків з виховання неповнолітнього і контролю за його поведінкою.

Передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, допускається лише за наявності даних про їх здатність забезпечити позитивний вплив на нього та постійний контроль за його поведінкою. Бажання і згода неповнолітнього при цьому не вимагаються.

Під особами, що заміняють батьків, розуміються при цьому усиновителі, опікуни та піклувальники1.

При передачі неповнолітнього під нагляд батькам, особам, що їх замінюють, педагогічному чи трудовому колективу орган публічної адміністрації не встановлює строків такого нагляду. Однак на практиці нагляд зазначеними особами здійснюється, як правило, не менше року.

Передача неповнолітнього під нагляд педагогічному або трудовому колективу являє собою покладання публічним органом на відповідний колектив з його (колективу) згоди обов'язку щодо здійснення виховного впливу на неповнолітнього і контролю за його поведінкою. Таким колективом може бути, наприклад, педагогічний колектив школи, у якій навчається неповнолітній, або трудовий колектив підприємства, де він працює. При цьому орган публічної влади (сьогодні це суд, суддя), що розглядає справу про правопорушення неповнолітнього, має бути упевненим у можливостях позитивного впливу такого колективу на неповнолітнього правопорушника, що передається колективу під нагляд.

Передача неповнолітнього під нагляд окремим громадянам визначається в покладанні на них обов'язків щодо виховання піднаглядного і контролю за його поведінкою. Вона застосовується тільки на прохання громадян, яким передається неповнолітній і які добре зарекомендували себе на педагогічній роботі чи в іншій сфері суспільно-корисної діяльності.

Неприпустима передача неповнолітнього батькові чи матері, позбавленим батьківських прав, а також батькам або іншим особам, що за рівнем культури і характером своєї поведінки не здатні позитивно впливати на нього2.

Зазначені заходи застосовуються в адміністративно-судовому порядку і спрямовані на забезпечення виховного впливу щодо неповнолітнього. На відміну від аналогічних примусових заходів виховного характеру, які передбачені в ст. 105 КК України:

1) адміністративні заходи впливу, передбачені ст. 24і КУпАП, не належать до заходів, що звільняють від покарання;

2) з перерахованих заходів лише попередження та передача під нагляд батьків чи осіб, які їх замінюють, аналогічні тим, що передбачені в кримінальному законодавстві;

3) при здійсненні адміністративного впливу на неповнолітнього застосовується лише один захід; у кримінально-правовій нормі до неповнолітнього може бути застосовано кілька примусових заходів виховного характеру;

4) в КУпАП не визначається тривалість і порядок проведення заходів виховного впливу; в ч. З ст. 105 КК України зазначається тривалість здійснення деяких заходів.

Заходи виховного впливу, що застосовуються до неповнолітніх, відрізняються від адміністративних стягнень:

1) адміністративні стягнення застосовуються майже до усіх фізичних осіб, які вчинили правопорушення, і до юридичних осіб, заходи виховного впливу застосовуються лише до неповнолітніх правопорушників;

2) на відміну від адміністративних стягнень, заходи виховного впливу, які застосовуються до неповнолітніх, мають виховний та запобіжний характер і не є штрафними санкціями;

3) на відміну від заходів виховного впливу, система адміністративних стягнень, яка передбачена ст. 24 КУпАП, подається в законодавстві з урахуванням зростання суворості, заходи виховного впливу характеризуються однаковою мірою суворості (пояснюється це тим, що вони мають виховне спрямування);

4) на відміну від адміністративних стягнень, питання виконання постанов про застосування заходів виховного впливу не врегульоване законодавством.

Тому слід розрізняти заходи, що мають тільки виправно-виховний вплив (штраф, виправні роботи), і заходи, які нарівні з виправно-виховним впливом створюють умови, що виключають можливість учинення нових правопорушень (конфіскація, позбавлення спеціальних прав, наданих громадянам).