Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Поняття та особливості адміністративного процесу в українській адміністративно-правовій теорії

Адміністративний процес є специфічним видом юридичного процесу, що, на відміну від Інших видів процесів (кримінального, цивільного), має складну структуру проваджень, які відрізняються один від одного за характером справ.

Сучасне розуміння адміністративного процесу базується на широкому розумінні даного явища, яке сформовано, як нами зазначалося вище, в радянській правовій доктрині. Разом із тим, сучасна правова дійсність виходить за межі наведених правових дефініцій, оскільки враховує появу нових інститутів та правових явищ.

Отже, адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Ознаками адміністративного процесу як виду юридичного процесу є:

- як і інші різновиди юридичного процесу, адміністративний процес має на меті виявлення та реалізацію матеріальних відносин;

- адміністративному процесу властиві аналогічні закономірності (як і іншим галузевим формам процесуального права), які зв'язують його з матеріально-правовою сферою;

- всі процесуальні механізми, властиві адміністративному процесу, є внутрішніми, спеціальними механізмами правової системи;

- як і інші різновиди процесуального права, адміністративний процес має структуру, подібну до будь-якого іншого галузевого різновиду права (однаковий набір елементів і зв'язок між елементами).

Вивчаючи зміст адміністративного процесу, неможливо не згадати про нові наукові пошуки щодо розуміння змісту адміністративного процесу.

Так, О. І. Миколенко у докторській дисертації (2011 р.) "Місце процедурного права в системі знань та в системі права України" висловлює позицію, що адміністративна процедура - це урегульована адміністративно-процедурними нормами послідовність дій суб'єктів нормотворчої правозастосовчої діяльності, структурованих відповідними процедурними відносинам, щодо прийняття нормативно-правових актів управління та вирішення адміністративних справ. В той самий час, адміністративний процес, на думку вченого, - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами послідовність дій суб'єктів правозастосовчої діяльності, спрямованих на вирішення адміністративної справи та структурованих відповідними процесуальними відносинами. Відповідно до викладеного вчений робить висновок, що адміністративна процедура є видом юридичної процедури, а адміністративний процес є видом адміністративної процедури.

В. М. Бевзенко у докторській дисертації (2010 р.) "Суб'єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України" висловлює думку про те, що адміністративний процес становить сукупність правовідносин, які виникають у зв'язку із захистом у спеціальному судовому порядку прав, свобод та законних інтересів приватних осіб від неправомірних дій (рішень) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також інших невладних за характером своєї діяльності суб'єктів у разі здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (суб'єктів владних повноважень). За змістом і суб'єктним складом процесуальних правовідносин адміністративний процес певною мірою подібний до інших існуючих процесуальних галузей національного права: цивільного процесу, господарського процесу. Однак принциповою відмінністю адміністративного процесу від зазначених видів процесу є його цільове призначення - забезпечення законності діяльності суб'єктів владних повноважень та гарантування вільного здійснення прав та свобод фізичних і юридичних осіб.

Дані позиції мають право на життя, але потребують більш глибокого наукового обґрунтування.

Продовжуючи розмову про стан та перспективу розвитку адміністративного процесу необхідно зазначити, що дане правове утворення має складну структуру. її можна розглядати як по вертикалі, так і по горизонталі.

Структуру адміністративного процесу по горизонталі можна представити так.

Адміністративний процес складається з проваджень. Треба визнати, що термін "адміністративне провадження" несе в собі різне смислове навантаження.

По-перше, це певні правовідносини, що охороняються названим провадженням та відрізняються предметною характеристикою і спорідненістю з відповідними матеріальними відносинами.

По-друге, під терміном "провадження" розуміють і відмінний від інших проваджень порядок розгляду юридичних справ.

По-третє, цей термін означає прийняття у справі рішення, яке відрізняється від рішення в іншому провадженні.

Відповідно до наведеного вибудовується структура того чи іншого процесуального інституту.

Провадження будь-якого процесу - це закріплена відповідним нормативно-правовим актом (Цивільним процесуальним кодексом, Кодексом адміністративного судочинства, Кодексом України про адміністративні правопорушення) сукупність специфічних правил, за якими у межах конкретного виду процесу розглядається та вирішується справа у певній судовій інстанції; це система процесуальних дій, об'єднаних кінцевою процесуальною метою (розгляд і вирішення справи)1.

Провадження - це головний елемент процесу, який становить системне утворення, комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, що: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою і взаємозв'язком із відповідними матеріальними правовідносинами; б) викликають необхідність встановлення, доказування, а також обґрунтування усіх обставин і фактичних даних відповідної юридичної Справи; в) обумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах.

Отже, адміністративне провадження - це послідовна діяльність публічної адміністрації, урегульована адміністративно-процесуальними нормами, щодо розгляду та вирішення тих чи інших однорідних груп адміністративних справ.

Адміністративні провадження різноманітні за своєю предметною характеристикою, саме тому не вщухають суперечки щодо їх класифікації.

Наприклад, Ю. М. Козловдо видів адміністративних проваджень відносить: а) провадження з питань організації апарату державного управління; б) провадження за заявами і пропозиціями громадян; в) провадження за скаргами; г) провадження у справах про застосування примусових заходів (дисциплінарних, матеріальних або адміністративних); г) провадження у справах, пов'язаних із застосуванням матеріальних норм трудового, фінансового, земельного права.

Ю. П. Битяк і В. В. Зуй виділяють такі види проваджень адміністративного процесу: 1) з розробки і прийняття нормативних актів; 2) з прийняття індивідуальних актів управління; 3) із застосування адміністративно-процесуальних заходів і заходів припинення; 4) у справах про адміністративні правопорушення; 5) із застосування дисциплінарних стягнень; 6) реєстраційно-дозвільне; 7) наглядово-контрольне; 8) у справах про звернення громадян; 10) у земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах; 11) у справах про відшкодування матеріальної шкоди та інші.

Л. В. Коваль ділить провадження адміністративного процесу залежно від сфери, на яку поширюється дія відповідних адміністративно-процесуальних норм, на дві групи. Перша - це група проваджень, які реалізують дії дозвільно-реєстраційного, контрольно-наглядового характеру; надають процедури дозволу земельних, податкових та інших справ; створюють процесуальний режим за рішенням справ про адміністративні правопорушення. Інша група проваджень - процедури, які спрямовані на реалізацію дій щодо виконавчо-розпорядчої діяльності в самих державних органах (діловодство, провадження стосовно прийняття індивідуальних актів управління, провадження із застосування дисциплінарних стягнень тощо).

Особливу позицію з цього питання посідає Д. М. Бахрах, який пропонує розглядати три частини адміністративного процесу: 1) процес адміністративної правотворчості; 2) оперативно-розпорядчий процес; 3) адміністративно-юрисдикційний процес. Кожна з цих трьох частин адміністративного процесу, на думку Д. М. Бахраха, складається з більш дрібних частин - проваджень. Так, в оперативно-розпорядчому процесі він виділяє такі провадження: а) з комплектування особового складу (заклик на військову службу, прийом до вузів та ін.); б) з приватизації державного і муніципального майна; в) заохочувальне; г) дозвільне та інші

В адміністративно-юрисдикційному процесі Д. М. Бахрах виділяє такі провадження: а) за скаргами і заявами громадян; б) у справах про адміністративні правопорушення; в) Із застосування адміністративних запобіжних заходів (примусового лікування та ін.); г) дисциплінарне.

Одну Із розгорнутих структур адміністративного процесу запропонував В. К. Колпаков, який класифікував провадження на три види: нормотворчі, установчі та правозастосовчі. Для нормотворчих найхарактернішим є провадження з видання нормативних актів управління.

Для установчих найхарактернішими, на думку В. К. Колпакова, є такі провадження: 1) провадження зі створення, реорганізації і ліквідації організаційних структур у сфері державного управління; 2) провадження з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом.

Правозастосовчі провадження є найбільшою групою адміністративних проваджень, до яких, на думку В. К. Колпакова, належать:

1) провадження із застосування заходів примусу в державному управлінні: а) дисциплінарне провадження; б) провадження у справах про адміністративні правопорушення; в) провадження із застосування заходів матеріального впливу;

2) провадження із застосування заходів заохочення і стимулювання в державному управлінні: а) провадження у справах про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента, грамотами і т. п.;

б) провадження у справах про привласнення почесних та інших звань;

в) провадження у справах про преміювання; г) провадження у справах про зняття стягнень і т. п.;

3) провадження з реалізації громадянами своїх прав і обов'язків: а) провадження щодо пропозицій, скарг, заяв громадян; 6) провадження з отримання громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т. п.; в) провадження з виконання громадянами військового обов'язку; г) провадження з виконання обов'язку громадянами мати паспорт; ґ) провадження з отримання громадянами житла; д) провадження з реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами і т.п.;

4) провадження з реалізації юридичними особами своїх прав і обов'язків: а) провадження з легалізації юридичних осіб; 6) провадження з виділення юридичним особам кредиту; в) провадження з оформлення і видачі юридичним особам ліцензій; г) провадження з виділення юридичним особам земельних ділянок;

5) провадження зі здійснення контролю і нагляду (контрольно-наглядове провадження) та інші.

Достатньо обґрунтованою є позиція В. Д. Сорокіна. Враховуючи положення чинного російського законодавства, він виділяє такі провадження: 1) провадження з пропозицій і заяв громадян та звернень організацій у сфері державного управління; 2) провадження щодо прийняття нормативних актів державного управління; 3) провадження з адміністративних скарг і спорів; 4) провадження у справах про заохочення; 5) провадження про адміністративні правопорушення; 6) провадження з дисциплінарних справ; 7) реєстраційне провадження; 8) ліцензійне провадження; 9) виконавче провадження.

Критерієм запропонованого варіанту класифікації адміністративних проваджень є характер індивідуально-конкретних справ, де під характером розуміються властивості, що притаманні відповідній категорії справ (наприклад, справи щодо розгляду скарг громадян органами виконавчої влади). Для всіх скарг, незалежно від їх змісту, в кожному конкретному випадку загальним є інформація про порушення права громадянина, при цьому не завжди відомо, чи це реальне порушення, чи таке, що тільки припускається. Ця інформація і породжує в результаті звернення громадянина певні правові наслідки.

Як бачимо, кожен вчений називає свою кількість проваджень та виділяє їх за своїми певними критеріями.

На нашу думку, сучасна система адміністративного процесу будується відповідно до змісту діяльності, яку виконує публічна адміністрація, й посадові та службові особи.

Таким чином, можливо вести мову про три види адміністративних проваджень в системі адміністративного процесу: адміністративно-процедурні; адміністративно-деліктні; адміністративно-судочинські. Причому кожний із зазначених видів проваджень має структурні підвиди.

Розглянемо їх зміст та особливості.