Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 4. Мета та завдання адміністративного процесу

З'ясування питання про мету і завдання адміністративного процесу дозволяє охарактеризувати адміністративний процес як відносно самостійне правове явище в цілому, з одного боку, і в якості складної структурованої конструкції - з Іншого, оскільки багатоплановість мети і завдань процесу являє собою один з факторів, що сприяють визначенню його структури.

Це питання знайшло своє відображення в юридичній літературі в основному в рамках досліджень, що існували в кримінальному та цивільному процесах.

В адміністративно-правовій літературі такого роду дослідження практично не проводилися, наявні з цього питання напрацювання носять фрагментарний характер, і єдності думок у цьому напрямі не досягнуто.

Примітно, що одні вчені-адміністративісти занадто звужують поняття мети адміністративного процесу, не враховуючи функціональних особливостей і складної структури останнього, інші ж пов'язують це поняття лише з конкретними умовами розгляду певних питань.

Так, на думку В. А. Лорії, адміністративний процес ведеться з метою застосування матеріальної норми права'. Однак доцільніше говорити про те, що мета адміністративного процесу досягається за допомогою застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права, в ході якого виникають, змінюються і припиняються як процесуальні, так і матеріально-правові відносини.

Болгарський вчений Ц. Цветанов вважає, що мета адміністративного процесу полягає у виданні та виконанні відповідних закону актів управління. Однак при цьому він не враховує багатоплановості функцій адміністративного процесу, особливостей суб'єктів його здійснення.

Є. В. Додін визначає мету адміністративного процесу як регулювання поведінки конкретних учасників управлінських відносин в конкретних умовах. По суті, така позиція співпадає з висловленою в кримінально-процесуальній літературі точкою зору про те, що метою кримінального процесу є мета провадження конкретної справи. Проте в рамках адміністративного процесу погодитися з цим не можна, оскільки в даному випадку може йтися про мету конкретного адміністративного провадження, але не про мету адміністративного процесу в цілому.

У ряді випадків поняття мети процесу ототожнюється з його завданням.

У зв'язку з цим доцільно визначити співвідношення даних понять, що, в свою чергу, дозволить більш повно розкрити сутність розглянутого питання. Причому робити це необхідно з урахуванням філософського осмислення зазначених категорій.

Зауважимо, що у філософській літературі категорія "мета" визначається неоднозначно. Наведемо деякі з цих визначень.

Мета визначається як категорія, що означає заздалегідь мислимий результат свідомої діяльності людини.

Спільним у наведених визначеннях мети є те, що, по-перше, мета є будь-який результат діяльності, по-друге, це результат, якого необхідно досягти, і, нарешті, по-третє, результат проявляється у відповідній формі певної моделі, тобто не є чимось невизначеним, ефемерним. Іншими словами, мета будь-якої діяльності обов'язково моделює майбутнє і передбачає тільки бажані результати. Дане положення повною мірою можна віднести і до процесуальної діяльності. Таким чином, мета будь-якої процесуальної діяльності, і адміністративного процесу в тому числі, полягає в моделюванні майбутнього належного результату.

Процес реалізації мети адміністративного процесу не зводиться лише до її визначення. Він включає в себе й іншу частину - утворення реальних передумов такої реалізації. Таким чином, процес реалізації мети не тільки ідеальний, але більшою мірою реальний. Реальність процесу обумовлена наявністю і вирішенням його конкретних завдань.

З урахуванням цієї обставини можна визначити завдання адміністративного процесу як поняття, що відображає необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу.

Адміністративний процес характеризується єдиною системою дій, здійснюваних в інтересах досягнення мети, цієї метою об'єднуються всі ланки процесу. При цьому вирішення завдання нерозривно пов'язане з її реальними умовами - явищами, які впливають на виникнення, розвиток та вирішення завдань. Найважливішими умовами завдань адміністративного процесу слід вважати їх спрямованість на досягнення мети, об'єктивну необхідність у процесуальному регулюванні, процесуальні засоби та методи. Формою вираження завдань виступають діяльність суб'єкта, його функції.

Таким чином, категорія "мета адміністративного процесу" ширше категорії "завдання адміністративного процесу".

Мета процесу зумовлює наявність комплексу певних завдань, вирішення яких дозволяє досягти наміченої мети. Щодо адміністративного процесу слід виділити:

1) стратегічну мету адміністративного процесу;

2) тактичну мету адміністративного процесу;

3) оперативну мету адміністративного процесу.

При такій класифікації слід брати до уваги не тільки тимчасову характеристику мети (перспективні, проміжні тощо). Дані категорії несуть підвищене смислове навантаження, включаючи в себе також і значимість результатів, на досягнення яких вони спрямовані.

До стратегічної мети адміністративного процесу слід віднести основну його мету - належне, засноване на суворому дотриманні законів регулювання діяльності суб'єктів зазначеного процесу в ході здійснення правотворчих, правозастосовчих і установчих функцій на всіх його рівнях.

Сукупність тактичних видів мети адміністративного процесу складають мету окремих проваджень, а також мету окремих стадій цих проваджень.

До оперативної мети адміністративного процесу належить мета етапів, стадій проваджень, а також мета окремих процесуальних дій.

Як і тактична мета, зазначена мета носить проміжний характер. Таким чином, мета процесуальних дій, етапів, стадій, окремих проваджень являє собою категорії підлеглого порядку щодо мети різновидів адміністративного процесу і, відповідно, до мети процесу в цілому.

Залежно від виду суб'єктів формування та реалізації мети адміністративного процесу можна виділити мету суб'єктів, що здійснюють процес, і мету суб'єктів - учасників процесу. Найчастіше ці види мети збігаються, але в ряді випадків вони протилежні. Прикладом можуть слугувати мета органу, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, і мета особи, яка притягається до відповідальності.

Визначаючи значення формування та реалізацію мети в адміністративному процесі, слід виділити ряд положень, які грають у цьому плані значну роль.

По-перше, мета виступає у ролі спонукального начала, своєрідного відправного пункту адміністративно-процесуальної діяльності. У зв'язку з цією обставиною її можна визначити як причину дії, так звану "причину мети".

По-друге, мета не тільки спонукає адміністративно-процесуальну діяльність, а й продовжує її стимулювати протягом усього ходу процесу.

По-третє, мета як внутрішній момент адміністративно-процесуальної діяльності отримує своє відображення у структурі адміністративного процесу.

По-четверте, мета значною мірою впливає на сам зміст адміністративно-процесуальної діяльності, і зберігається на всьому її шляху.

І, нарешті, по-п'яте, мета виконує направляючу функцію та регулює хід адміністративно-процесуальної діяльності до кінця, з нею співвідноситься комплекс процесуальних завдань, що в свою чергу дозволяє вносити певні корективи до останнього моменту.

Кожному з видів мети процесу відповідає однорівневий комплекс завдань, спрямованих на її досягнення. Тому можна говорити про завдання адміністративного процесу в цілому, завдання його проваджень, стадій, етапів і окремих процесуальних дій.

Таким чином, розглянуті категорії органічно вписуються в структуру адміністративного процесу, будучи найважливішим фактором функціонування останнього як стрункої системи.

Проблема розв'язання завдань адміністративного процесу тягне за собою необхідність наявності відповідного арсеналу процесуальних засобів, чіткої процесуальної регламентації окремих процесуальних дій, визначення їх спрямованості. Найважливішим наслідком необхідності розв'язання завдань процесу та досягнення його мети слід визнати формування та здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина.

Характеристику мети адміністративного процесу не можна визнати вичерпною без аналізу взаємозв'язку таких категорій, як "політика держави", "мета адміністративного процесу" і "мета формування і здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина".

Перш за все, слід зазначити, що політична сфера життя суспільства виникає переважно у зв'язку з реалізацією інтересів різних соціальних груп та виникаючих при цьому суперечностей, для врегулювання яких необхідне втручання державних інститутів публічної влади, здатних застосовувати з цією метою певні засоби примусу. Тому в сучасній політології політику в основному визначають як сферу цілеспрямованих відносин між соціальними групами з приводу використання інститутів публічної влади для реалізації їх суспільно значущих потреб. Таким чином, політика прямо чи опосередковано пов'язана з організацією та функціонуванням публічної влади, із засобами і методами діяльності держави. Звідси випливає важливий висновок про те, що поняття "політика" і "політика держави" співвідносяться в категоріях "загальне" і "особливе", тому що політика держави - це і є політика стосовно конкретно-історичних умов життя і організації суспільства.

У свою чергу, політика держави знаходить своє відображення в її функціях. Загальновідомо, що для сучасної правової держави основною функцією є охорона інтересів людини, захист її прав і свобод, забезпечення належних умов життя. Інші функції держави тією чи іншою мірою підпорядковані її реалізації. Серед них можна виділити, по-перше, створення демократичних умов для визначення та координації інтересів різних соціальних груп суспільства, по-друге, створення умов для розвитку виробництва, по-третє, сприяння розвитку освіти, науки, культури, по-четверте, охорону навколишнього природного середовища, по-п'яте, захист державного конституційного ладу, по-шосте, забезпечення законності та правопорядку.

У зв'язку з цим можна говорити про політику держави в різних сферах життя суспільства. Наприклад, щодо соціальної, культурної, економічної, екологічної, правової політики держави.

Таким чином, політика держави знаходить своє вираження у спрямованості регулювання різних суспільних відносин, що складаються в реальному житті суспільства.

Відображенню політики держави у сфері різнобічної діяльності численних публічних органів слугує цілеспрямованість адміністративного процесу. Іншими словами, досягнення мети адміністративного процесу певною мірою слугує досягненню мети політики держави.

У нерозривному зв'язку з метою адміністративного процесу а отже, з цілями державної політики знаходиться така категорія, як "мета формування і здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина".

Формування адміністративно-процесуального статусу громадянина переслідує таку мету:

- визнання громадянина як повноправного суб'єкта - учасника адміністративно-процесуальних правовідносин;

- наділення його при цьому конкретних комплексом процесуальних прав і обов'язків, а також можливістю нести певні процесуальні обов'язки;

- надання цьому комплексу прав і обов'язків офіційного характеру шляхом закріплення його в правових нормах.

При цьому формування адміністративно-процесуального статусу громадянина націлене на вироблення режиму "найбільшого сприяння" йому в його взаєминах з іншими суб'єктами адміністративного процесу.

Не можна не сказати і про тісний зв'язок процесу формування та реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина з регламентацією правового становища інших суб'єктів адміністративного процесу, які здійснюють процесуальні дії. Подібна регламентація має проходити з позицій пріоритету прав і законних інтересів громадянина.

Що ж стосується мети здійснення адміністративно-процесуального статусу громадянина, то свою реалізацію вони знаходять у забезпеченні реальної можливості безперешкодного використання наданих йому процесуальних прав і виконання обов'язків для реалізації діяльності в якості повноправного суб'єкта - учасника адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для його реалізації з боку інших суб'єктів процесу.

Таким чином, розглянуті категорії знаходяться в тісному зв'язку, причому цей зв'язок має зворотний (двосторонній) характер. У цілому ж розуміння співвідношення розглянутих вище категорій може слугувати своєрідною відправною точкою для вирішення багатьох проблем, що виникають як у науці адміністративного права, так і в практичній діяльності публічної адміністрації та інших суб'єктів адміністративного процесу.