Міжнародне право - Тимченко Л.Д. - 7.5. Міжнародно-правовий статус населення

Населення зазвичай визначається як сукупність індивідів, що проживають у певний час на території конкретної держави і підлягають її юрисдикції.

До складу населення будь-якої держави входять: громадяни цієї держави, іноземці й особи без громадянства (апатриди). Іноді виокремлюють і проміжну групу - особи, які мають подвійне громадянство (біпатриди), проте найчастіше ці особи входять до першої групи - громадян певної держави.

Правовий статус населення визначається насамперед нормами внутрішньодержавного права.

Водночас є чимало питань, пов'язаних з населенням, які здавна регулюються нормами звичаєвого і договірного міжнародного права. У міру розвитку політичних, соціально-економічних, культурних, науково-технічних зв'язків між державами зростає кількість питань, пов'язаних з населенням, щодо яких держави здійснюють взаємовигідну співпрацю. Сьогодні питання правового статусу населення й у внутрішньодержавному, й у міжнародному праві розв'язуються в контексті забезпечення прав і основних свобод людини.

Із незапам'ятних часів держави співпрацюють з питань громадянства і правового статусу іноземців. Пояснюється це зацікавленістю держав у захисті прав своїх громадян, які перебувають за кордоном. Разом з тим починаючи з давніх часів міжнародне співтовариство прагнуло також забезпечити правову захищеність іноземців. Цього вимагали насамперед міжнародні торговельно-економічні відносини, що постійно розвиваються.

7.5.1. Міжнародно-правові питання громадянства

Громадянство означає стійкий політико-правовий зв'язок фізичної особи з державою, що виражається в наявності взаємних прав і обов'язків.

Стійкість цього зв'язку характеризується так: по-перше, він з'являється у людини, як правило, з народженням і втрачається зі смертю, по-друге, на нього не впливає просторовий чинник, тобто цей зв'язок зберігається для людини і за межами її держави.

У державах з республіканською формою правління для позначення цього зв'язку особи з державою використовується термін

"громадянство". У монархічних державах може застосовуватися як термін "громадянство", так і "підданство".

В англо-американській правовій системі щодо громадян використовуються терміни citizen (громадянин), subject (підданий) і national (громадянин або підданий). Нині юридично ці поняття практично рівнозначні, хоча в період колоніалізму вони мали неоднакове правове значення.

Питання громадянства регулюються насамперед законодавством держав. Ці закони можуть бути писаними і неписаними. В Україні найважливішими законодавчими актами в цій сфері є Конституція і Закон "Про громадянство України" 1991 р. з подальшими змінами.

Деякі питання, пов'язані з інститутом громадянства, регулюються також нормами міжнародного права, наприклад, дипломатичний захист громадян своєю державою на території інших держав або надання своїм громадянам консульської допомоги і послуг під час їх перебування за кордоном. Держави також укладають дво- і багатосторонні угоди про ліквідацію колізій, що виникли або можуть виникнути при взаємодії законів про громадянство різних країн.

Кожна держава виробляє свої правила набуття громадянства. У більшості держав громадянство отримується в основному за народженням. При цьому держави для визначення громадянства дитини використовують або "право крові" (Jus sanguinis - національний принцип), або "право ґрунту" (jus soli - територіальній принцип).

Україна переважно застосовує "право крові". Це означає, що дитина, яка народилася від громадян України, матиме українське громадянство, незалежно від місця її народження.

Відповідно до "права ґрунту" громадянство дитини визначається місцем її народження і не залежить від громадянства батьків. Цей принцип поширений у Латинській Америці і США. Винятки з цього принципу можливі для осіб, що мають дипломатичний імунітет і привілеї. Конференція ООН з питань дипломатичних відносин та імунітетів прийняла в 1961 р. Факультативний протокол про отримання громадянства. Стаття П цієї угоди встановлює, що співробітники дипломатичного представництва, які не є громадянами держави перебування, і члени їх сімей, що живуть разом з ними, не отримують громадянства даної держави виключно в порядку застосування законів держави перебування.

В Україні, як і в інших державах, що застосовують в основному "право крові", в небагатьох випадках також використовується "право ґрунту". Так, дитина, що народилася в Україні, чиї батьки невідомі, є громадянином України.

Трапляються випадки, коли батьки дитини мають різне громадянство. У такому разі відповідно до ст. 14 Закону України "Про громадянство України" у разі народження дитини від осіб, одна з яких є громадянином України, а інша - ні, дитина отримує українське громадянство, якщо один з батьків, який є громадянином України, клопоче про це.

Дитина, батько або мати якої на момент її народження були в громадянстві України, а другий з батьків був особою без громадянства, отримує громадянство України за клопотанням батька - громадянина України.

Громадянство також може отримуватися і після народження (за клопотанням індивіда, за фактом укладення шлюбу або всиновлення). Такий спосіб отримання громадянства іменується натуралізацією.

Найчастіше натуралізація здійснюється за заявою особи без громадянства або іноземця. Процедура розгляду таких заяв і вимоги, що пред'являються до заявника у зв'язку з його наміром стати громадянином якоїсь держави, визначаються нормами внутрішньодержавного права. Наприклад, за українським законодавством ці вимоги зводяться до такого:

1) визнання і виконання Конституції і законів України;

2) неперебування в іноземному громадянстві;

3) безперервне мешкання на законних підставах на території України протягом останніх п'яти років;

4) отримання дозволу на імміграцію;

5) володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування;

в) наявність законних джерел існування. Громадянство України не надається особам:

1) які скоїли злочини проти людства і здійснювали геноцид або скоїли злочини проти держави чи проти особи;

2) засуджені до позбавлення волі до зняття судимості;

3) вчинили на території іншої держави діяння, яке визнається за законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

Подібні положення щодо натуралізації містяться в законодавстві й інших держав.

У разі укладення шлюбу з іноземцем процедура його натуралізації також визначається головним чином нормами внутрішньодержавного права. Проте в цьому випадку нерідко виникають колізії законів держав про натуралізацію заміжньої жінки, що може привести до того, що жінка позбавиться свого громадянства і не набуде громадянства чоловіка, тобто стане апатридом або матиме подвійне громадянство. Щоб уникнути подібних ситуацій, у рамках ООН у 1957 р. була прийнята Конвенція про громадянство одруженої жінки. V ній зафіксовано, що ні укладення, ні розірвання шлюбу між громадянином держави та іноземцем, ні зміна громадянства чоловіком під час шлюбу автоматично не матимуть жодних юридичних наслідків для дружини. Держави у своєму законодавстві зазвичай використовують спрощену процедуру отримання іноземкою громадянства чоловіка в порядку натуралізації.

Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства і яку всиновлюють громадяни певної держави або над яким встановлюються опіка або піклування з боку громадян такої держави, стає громадянином цієї держави.

Специфічними способами отримання громадянства є реінтеграція і дарування. Реінтеграція, або відновлення громадянства, означає, що особа, яка раніше була громадянином якоїсь держави, може відновити за своїм клопотанням громадянство цієї держави, як правило, за допомогою спрощеної процедури. Про це, зокрема, йдеться в ст. 10 Закону України "Про громадянство України".

Специфіка дарування полягає в тому, що, на відміну від натуралізації, яка здійснюється за ініціативою самої особи, ця процедура порушується відповідними державними органами. Найчастіше дарування громадянства має місце за особливі заслуги особи перед державою.

Окрім індивідуальних способів набуття громадянства, у міжнародній і національній практиці відомі також колективні способи: трансферт і оптація. Трансферт - це передання населення території, що переходить з-під суверенітету однієї держави під суверенітет іншої, відповідно з одного громадянства в інше. Трансферт здійснюється на основі міжнародного договору і в автоматичному режимі застосовується рідко. Зазвичай трансферт супроводжується можливістю вибору громадянства, тобто оптацією.

Оптація означає вибір громадянства. Право оптації надається, як правило, міжнародним договором, але можливий і односторонній порядок її надання. Оптація не завжди є способом отримання громадянства. Так, у конвенціях про подвійне громадянство особі, що є біпатридом, може бути надане право оптувати (вибрати) одне з двох громадянств і тим самим втратити інше.

Оптація передбачалася, наприклад, у мирних договорах 1947 р., відповідно до яких відбувалися територіальні зміни як наслідок Другої світової війни. В1951 р. між СРСР і Польщею був укладений договір про обмін ділянками території в районі Люблінського воєводства ПНР і Дрогобицькою (нині Львівською) областю УРСР. При цьому населенню було надано право оптації.

Припинення громадянства відбувається на підставах, передбачених у законодавстві держав. Так, громадянство України припиняється:

1) внаслідок виходу з громадянства України;

2) внаслідок втрати громадянства України;

3) на підставах, передбачених міжнародними договорами, ратифікованими Україною.

Вихід з українського громадянства здійснюється за клопотанням зацікавленої особи.

Втрачається громадянство України, якщо громадянин України добровільно отримав громадянство іншої держави (відповідно до ст. 4 Конституції в Україні існує єдине громадянство); внаслідок вступу громадянина України на службу до державних органів іншої держави без згоди на те державних органів України; якщо громадянство України отримано внаслідок надання явно помилкових або фальшивих документів; якщо громадянин України, перебуваючи за кордоном, не став без поважних причин на консульський облік протягом семи років. Схожі положення щодо втрати громадянства містяться і в законодавстві інших держав.

На відміну від СРСР, в Україні, як того вимагає міжнародне право, немає інституту позбавлення громадянства. В ч. 1 ст. 25 Конституції України проголошується: "Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство".

Подвійне громадянство (біпатризм) означає наявність в особи громадянства двох і більше держав. Біпатридом особа може стати як за своїм бажанням, так і внаслідок колізії національних законів про громадянство різних держав. Наприклад, жінка може вийти заміж за іноземця, держава котрого автоматично надає їй громадянство чоловіка (Бразилія має таке законодавство), при цьому зберігаючи власне громадянство. Дитина, чиї батьки мають громадянство країни, що визнає "право крові", при народженні на території держави, що застосовує "право ґрунту", також стає біпатридом.

Держави у своєму законодавстві визначають ставлення до подвійного громадянства, причому багато з них не визнають подвійного громадянства. Якщо фактично громадянин такої держави має друге громадянство, то ця правова обставина не береться до уваги. Вказана особа розглядатиметься цією державою тільки як власний громадянин. Це положення закріплено в Гаазькій конвенції, що регулює деякі питання, пов'язані з колізією законів про громадянство 1930 р.

Перебування особи в громадянстві двох держав має певні негативні сторони. Насамперед це стосується дипломатичного захисту такої особи і виконання нею військового обов'язку.

Сутність першої проблеми можна проілюструвати відомою справою Ноттебома. В1951 р. уряд Ліхтенштейну представив на розгляд Міжнародного Суду ООН справу проти Гватемали і зажадав від латиноамериканської держави реституції і компенсації для пана Ноттебома за дії Гватемали, які, на думку Ліхтенштейну, суперечили міжнародному праву. Гватемала у свою чергу заперечила, що Ноттебом може вважатися громадянином Ліхтенштейну, а отже, останній не може йому забезпечувати дипломатичний захист. Пан Ноттебом народився в Німеччині в 1881 р. і як німецький громадянин, у порядку натуралізації отримав ліхтенштейнське громадянство в 1939 р. Проте в період з 1905 по 1943 р. він постійно проживав у Гватемалі і займався там підприємницькою діяльністю. Під час Другої світової війни Ноттебом був депортований з Гватемали. Суд підкреслив, що Ліхтенштейн, як і будь-яка інша держава, правомочна встановлювати свої правила отримання громадянства, проте суть проблеми полягала в тому, що в конкретному випадку Гватемала повинна була визнати наявність ліхтенштейнського громадянства за Ноттебомом. Оскільки проблема вийшла на рівень надання дипломатичного захисту, то ця справа зі сфери внутрішньодержавного права потрапила у площину міжнародного права.

Суд зазначив, що відповідно до державної практики громадянство - це правовий зв'язок між особою і державою, яка надала громадянство, а також визнання того факту, що вказана особа має більш тісний зв'язок саме з цією державою, ніж з будь-якою іншою. На основі цього Суд вказав на вельми слабкий зв'язок між паном Ноттебомом і Ліхтенштейном і його сильний зв'язок з Гватемалою, де він прожив більше 30 років. На підставі відсутності "реального зв'язку" між Ноттебомом і Ліхтенштейном Суд не визнав за останнім права надавати дипломатичний захист пану Ноттебому. І хоча таке рішення Міжнародного Суду ООН піддавалося критиці з боку багатьох фахівців з міжнародного права, доктрина "реального зв'язку", або "ефективного громадянства", поширилася щодо надання дипломатичного захисту біпатридам. Суть її зводиться до того, що біпатрид може розраховувати на дипломатичний захист держави ефективного громадянства, тобто тієї, з якою у нього є реальні зв'язки. Найчастіше така держава визначається місцем постійного проживання особи.

Негативна сторона іншої проблеми біпатризму полягає в тому, що індивід чоловічої статі приблизно одночасно повинен служити в арміях держав, громадянином яких він є. Оскільки практично це неможливо, така особа може спочатку відслужити в армії однієї держави, проте потім інша держава може притягнути його за це до відповідальності або за ухилення від обов'язкової військової служби в цій державі, або за те й інше разом. Найбільш раціональний шлях вирішення як першої, так і другої проблеми - укладення відповідних міжнародних договорів.

У міжнародній практиці відомі два типи міжнародних угод з проблеми біпатризму. Перший вид міжнародних договорів спрямований на усунення колізій, пов'язаних з подвійним громадянством, насамперед це стосується дипломатичного захисту і служби в армії. До них можна зарахувати вже згадувану Гаазьку конвенцію 1930 р., Гаазький протокол про військові обов'язки у випадку подвійного громадянства 1930 р., Європейську конвенцію про скорочення випадків багатогромадянства та про військову повинність у випадках багатогромадянства 1963 р. і двосторонні договори з цього питання. Багато держав Західної Європи уклали угоди, що стосуються армійської служби осіб з подвійним громадянством.

Другий тип договорів щодо подвійного громадянства має на меті ліквідацію біпатризму. Комісія міжнародного права ООН підготувала проекти двох таких конвенцій: одна з них спрямована на скорочення випадків подвійного громадянства, а друга - на викорінення подвійного громадянства в майбутньому. Проте внаслідок істотних відмінностей у підходах держав до вирішення таких проблем роботи над проектами вказаних конвенцій були припинені.

У 1956-1958 рр. Радянський Союз уклав серію двосторонніх конвенцій про подвійне громадянство із соціалістичними державами. Основні положення цих конвенцій зводилися до того, що особам, які мали подвійне громадянство, надавався певний час для вибору одного з двох громадянств. Якщо особа не визначалася з вибором у встановлений термін, то вважалося, що вона має громадянство тільки тієї держави, на території якої постійне проживає. Болгарія, Польща, Румунія, Угорщина, Чехословаччина також укладали між собою аналогічні двосторонні конвенції.

Щоб уникнути появи подвійного громадянства у відповідних міжнародних конвенціях зазвичай фіксується правило, за яким сторони беруть на себе зобов'язання не надавати своє громадянство громадянам іншої сторони без офіційного дозволу компетентних органів цієї сторони.

Після розпаду СРСР проблема подвійного громадянства знов набула гострого характеру на пострадянському просторі. Як уже наголошувалося, Україна виходить з існування єдиного українського громадянства і невизнання подвійного громадянства. Водночас Конституція Росії встановлює, що громадянин РФ "може мати громадянство іноземної держави (подвійне громадянство) відповідно до федерального закону або міжнародного договору Російської Федерації" (ч. 1 ст. 62). В1993 р. Росія уклала з Туркменістаном Угоду про врегулювання питань подвійного громадянства. У ст. 1 цієї Угоди закріплено, що кожна зі сторін визнає за своїми громадянами право набути, не втрачаючи її громадянства, громадянство іншої сторони. За Угодою особа, що має громадянство обох сторін, у повному обсязі користується правами і свободами, а також несе обов'язки громадянина тієї сторони, на території якої вона постійно проживає (ст. 5). У цій Угоді проблеми проходження обов'язкової військової служби і дипломатичного захисту громадян, що мають одночасно громадянство обох сторін, розв'язуються на основі принципу "ефективного громадянства"1. У тому ж році РФ представила на нараді керівників держав СНД в Ашхабаді свій проект конвенції СНД про подвійне громадянство, який не отримав підтримки. Звичайно, подвійне громадянство може створювати певні правові колізії, однак не варто заперечувати, що об'єктивно частина громадян держав СНД прагнутиме набути подвійне громадянство або вже має таке. Тому до цієї проблеми слід ставитися більш зважено. З нею слід рахуватися і вирішувати цивілізованими, демократичними методами з урахуванням інтересів усіх зацікавлених сторін. І тут міжнародно-правові засоби вирішення проблеми подвійного громадянства є вельми ефективними. До питання подвійного громадянства сьогодні в Україні виявляється особливий інтерес, що пов'язано з нещодавніми подіями в Грузії (2008 р.) і з тим, що Російська Федерація надає своє громадянство жителям Автономної Республіки Крим, котрі вже мають українське громадянство. Існують побоювання про потенційну можливість виникнення конфлікту в Криму внаслідок захисту Росією інтересів своїх громадян, які проживають на півострові. Проте не слід драматизувати ситуацію: ще в 1955 р. Міжнародний Суд ООН, аналізуючи спірне питання про подвійне громадянство у зазначеній вище справі Ноттебома зауважив, що "коли дві держави надали своє громадянство одній і тій самій особі і коли ця ситуація вже не обмежується рамками внутрішньої юрисдикції однієї з цих держав, а виходить на міжнародний рівень, міжнародні арбітри або суди не вирішили б цієї суперечності, якби обмежилися тією позицією, що громадянство підпадає виключно під внутрішню юрисдикцію держави", і що для вирішення проблеми беруться до уваги різні чинники, наприклад такі, як звичайне місце проживання відповідної особи, центр її інтересів, сімейні зв'язки, її участь в суспільному житті та ін. (доктрина "ефективного громадянства").

Безгромадянство - це відсутність у особи громадянства будь-якої держави. Особи без громадянства іменуються апатридами. Таке правове становище може виникнути у випадках, коли особа вийшла або втратила одне громадянство і не набула іншого. Колізії національних законів про громадянство також можуть призвести до безгромадянства. Наприклад, відповідно до законодавства деяких держав жінка, одружуючись з іноземцем, втрачає своє громадянство, проте не завжди вона може відразу набути громадянство держави чоловіка; дитина народилася на території держави, що дотримується "права крові", від батьків, що мають громадянство держави - прихильниці "права ґрунту" і т. ін.

Права і обов'язки апатридів переважно регламентуються національним законодавством держав. Так, за Конституцією України особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами і мають такі самі обов'язки, як громадяни України, за винятком, встановленим Конституцією, законами або міжнародними договорами України (ст. 26). Іншими словами, легальним апатридам на території України у принципі надається національний режим. Незначні винятки з цього режиму можуть встановлюватися для осіб без громадянства в українському законодавстві й міжнародних договорах України. Зрозуміло, що апатриди не можуть користуватися деякими громадянськими і політичними правами держави перебування (активним і пасивним виборчим правом, нести службу в армії, посідати певні посади та ін.), вони також позбавлені можливості звертатися за дипломатичним захистом. Разом з тим міжнародне співтовариство йде шляхом максимально можливого зрівнювання у правах легальних апатридів з іноземцями, а дві ці групи осіб - з громадянами держав, де вони постійно проживають.

У міжнародних відносинах діють дві багатосторонні конвенції, присвячені проблемі безгромадянства: Конвенція про статус апатридів 1954 р., Конвенція про скорочення безгромадянства 1961 р., Європейська конвенція про громадянство 1997 р. та Конвенція Ради Європи про недопущення безгромадянства у зв'язку з правонаступництвом держав 2006 р. Перша з цих угод направлена на забезпечення з боку держав-учасниць такого правового становища апатридів, яке на їх території мають іноземні громадяни, якщо більш сприятливе прямо не передбачене в Конвенції.

Основні положення Конвенції 1961 р. зводяться до такого: особі, яка народилася на території держави, має надаватися громадянство цієї держави, якщо у протилежному випадку вона стає апатридом; припинення громадянства, спричинене змінами в особистому статусі, зумовлюється отриманням нового громадянства; позбавлення громадянства не повинне мати місця, якщо це призводить до безгромадянства.

Європейська конвенція про громадянство 1997 р. передбачає, що у випадках державонаступництва кожна відповідна держава-учасниця з метою запобігання безгромадянству дотримується у питаннях громадянства принципів верховенства права, норм захисту прав людини та принципів, згідно з якими а) кожна особа має право на громадянство; б) безгромадянства слід уникати; с) жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства; г) ні укладення, ні розірвання шлюбу між громадянином держави-учасниці та особою, яка має громадянство іншої держави, ні зміна громадянства одним із подружжя під час перебування у шлюбі не впливають автоматично на громадянство другого з подружжя. На базі цієї Конвенції, враховуючи, що правонаступництво держав може призводити до виникнення великої кількості осіб без безгромадянства, у 2006 р. була прийнята Конвенція Ради Європи про недопущення безгромадянства у зв'язку із правонаступництвом держав, у якій розроблені більш детальні правила, які повинні застосовуватися державами з метою попередження, або хоча б скорочення, наскільки це можливо, випадків безгромадянства у зв'язку із правонаступництвом держав. Україна підписала вказану Конвенцію 19 травня 2006 р.