Міжнародне право - Тимченко Л.Д. - 7.5.2. Правовий режим іноземців

Іноземці - це особи, що перебувають на території певної держави, не є її громадянами і мають громадянство іншої держави. Правовий режим іноземців визначається внутрішньодержавним правом з урахуванням міжнародних зобов'язань держави. Під терміном "правовий режим (статус, становище) іноземців" слід розуміти сукупність прав і обов'язків, які мають іноземні громадяни в певній державі відповідно до її законодавства і міжнародних зобов'язань. Сьогодні найпоширенішим щодо іноземців є національний режим і режим найбільшого сприяння. Відповідно до ст. 26 Конституції України іноземці й апатриди мають однаковий правовий статус і в цілому на них поширюється національний режим, суть якого полягає в урівнюванні у правах іноземців з громадянами держави, за винятком окремих прав. В Україні також діє Закон "Про правовий статус іноземців" 1993 р., у якому деталізуються положення ст. 26 Конституції України щодо прав і обов'язків іноземців на території України.

Режим найбільшого сприяння, який передбачається зазвичай у міжнародних договорах, означає, що держава надасть іноземним громадянам такі самі права, якими користуються або користуватимуться громадяни будь-якої третьої держави на її території. Положення про режим найбільшого сприяння, як правило, містяться в торгових договорах. Використовується такий режим для виключення дискримінації серед іноземців.

У деяких випадках до іноземців може застосовуватися спеціальний режим, тобто надання їм у якійсь сфері певних прав або накладання відповідних обов'язків. При цьому характер і обсяг таких прав і обов'язків зазвичай відрізняється від прав і обов'язків громадян держави. За такого режиму іноземці можуть мати більше прав, ніж громадяни, або бути обмеженими у правах порівняно з ними.

Проте в чистому вигляді жоден із зазначених режимів, як правило, не застосовується. Найчастіше в одній сфері іноземці мають національний режим, а в іншій (або інших) - спеціальний. Крім того, на режим іноземних громадян з конкретної держави впливає характер відносин між цією державою і державою перебування.

Нині більшість держав використовує дозвільний порядок в'їзду і виїзду як іноземців, так і своїх громадян. Хоча через укладені міжнародні угоди цей порядок може мати спрощений характер. Україна все ширше використовує практику укладення двосторонніх договорів про безвізовий в'їзд. Наприклад, 14 лютого 2002 р. була підписана Угода між Кабінетом Міністрів України і Урядом Азербайджанської Республіки про безвізові поїздки громадян.

Конкретні процедури в'їзду і виїзду іноземців встановлюються кожною державою у своєму законодавстві.

Так, ст. 25 Закону України "Про правовий статус іноземців" визначає, що іноземці та особи без громадянства можуть в'їжджати в Україну за дійсними паспортними документами. При цьому іноземці та особи без громадянства повинні одержати у встановленому порядку в'їзну візу, якщо інше не передбачене законодавством України.

В'їзд в Україну іноземцю та особі без громадянства не дозволяється:

- в інтересах забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку;

- якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні;

- якщо при порушенні клопотання про в'їзд в Україну подані про себе завідомо неправдиві відомості або підроблені документи;

- якщо паспортний документ, віза підроблені, зіпсовані чи не відповідають встановленому зразку або належать іншій особі;

- якщо у пункті пропуску через державний кордон України порушено правила перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконано законних вимог посадових осіб Державної прикордонної служби України, митних та інших органів, що здійснюють контроль на державному кордоні;

- якщо встановлено факти порушення законодавства України під час попереднього перебування в Україні.

Перша підстава, що не дозволяє іноземцю в'їхати до України, видається вельми розпливчастою, а тому потребує більшої конкретизації.

Іноземці та особи без громадянства виїжджають з України за дійсними паспортними документами.

Виїзд з України іноземцю та особі без громадянства не дозволяється, якщо:

- ведеться дізнання чи попереднє слідство щодо такої особи або кримінальна справа розглядається судом - до закінчення провадження у справі;

- його засуджено за вчинення злочину - до відбуття покарання або звільнення від покарання;

- його виїзд суперечить інтересам забезпечення безпеки України - до припинення обставин, що перешкоджають виїзду.

Виїзд з України іноземця та особи без громадянства може бути відкладено до виконання ним майнових зобов'язань перед фізичними та юридичними особами в Україні (ст. 26 Закону України "Про правовий статус іноземців").

Цей Закон також регламентує порядок транзитного проїзду іноземців через територію України (ст. 27 і 28).

Держави - члени ОБСЄ, у тому числі Україна, в Гельсінському Заключному акті (1975 р.) та в інших документах цієї організації взяли на себе зобов'язання спрощувати процедури в'їзду і виїзду як для своїх громадян, так і для іноземців, з метою розширення можливостей взаємних контактів людей з різних держав у професійній, науковій, культурній, особистій та інших сферах. Стаття 13 Загальної декларації прав людини встановлює:

1. Кожна людина має право вільно пересуватися і вибирати собі місце проживання в межах кожної держави.

2. Кожна людина має право покидати будь-яку країну, включаючи власну, і повертатися в свою країну".

Ці положення були однією з підстав утримання СРСР від голосування в 1948 р. по резолюції Генеральної Асамблеї ООН про ухвалення Загальної декларації прав людини. Оскільки один із символів тоталітарних режимів - це "залізна завіса", тобто гранично жорстке обмеження з надуманих приводів контактів представників СССР із зовнішнім світом. Демократичні держави зацікавлені як з політичної, так і з економічної позиції, в послідовному і неухильному виконанні ст. 13 Загальної декларації прав людини.

Опинившись на території іншої держави, іноземець потрапляє ніби у сферу подвійного правового регулювання. З одного боку, він як громадянин своєї держави повинен виконувати закони цієї держави, а з іншого - підкорятися законодавству держави перебування. Ситуація може ускладнитися, якщо закони двох держав, обов'язкові для виконання іноземцем, суперечать один одному. У такому разі має місце конкуруюча юрисдикція держав. Щоб уникнути подібних правових курйозів, у сучасному міжнародному праві спостерігається стійка тенденція поширювати права людини, зафіксовані в найважливіших міжнародних актах, на іноземців і осіб без громадянства. На практиці така тенденція проявляється в тому, що багато держав, у тому числі Україна, надають іноземцям національний режим.

Іноземець, перебуваючи на території будь-якої держави, має права, що надаються йому на основі норм внутрішньодержавного і міжнародного права. Водночас іноземець повинен виконувати і певні обов'язки, головний з яких полягає в дотриманні конституції і законодавства держави перебування. За невиконання обов'язків іноземець може притягуватися до цивільної, адміністративної і кримінальної відповідальності, якщо на нього не поширюються дипломатичні привілеї та імунітети.

Іноземець притягується до вказаних видів відповідальності на тих же підставах, що і громадяни держави, де він перебуває, якщо інше не передбачене в законодавстві і міжнародних договорах цієї держави. Щодо кримінальної юрисдикції, то іноземець, як правило, не несе відповідальності на території держави перебування за злочини, скоєні ним на території будь-якої іншої держави, якщо ці злочини не зачіпають законні інтереси держави перебування. У такому разі зацікавлена держава може просити іншу державу про видачу злочинця, що перебуває на її території. Видача зазвичай здійснюється на умовах двосторонніх або багатосторонніх договорів про надання правової допомоги у кримінальних справах. У міжнародному праві є звичаєві й договірні норми про невидачу власних громадян у руки правосуддя іншої держави. Виняток становлять воєнні злочинці: їх видають державі, на території якої вони скоювали такі злочини, або в руки міжнародних трибуналів відповідно до договірного або звичаєвого права.

У законодавстві багатьох держав передбачена така міра відповідальності іноземців, як видворення з країни. В Законі України "Про правовий статус іноземців" говориться, що іноземець та особа без громадянства, які вчинили злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнення можуть бути видворені за межі України. Рішення про це приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення. Видворення іноземця та особи без громадянства за межі України може супроводжуватися забороною подальшого в'їзду в Україну строком до п'яти років. Крім зазначених випадків, іноземець та особа без громадянства можуть бути видворені за межі України за рішенням органів внутрішніх справ, органів охорони державного кордону (стосовно осіб, які затримані у межах контрольованих прикордонних районів при спробі або після незаконного перетинання державного кордону в Україну) або Служби безпеки України, якщо дії іноземця та особи без громадянства грубо порушують законодавство про статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, або коли це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України. Іноземець та особа без громадянства зобов'язані покинути територію України у строк, зазначений у рішенні про видворення. У паспортних документах вказаних осіб негайно анулюється віза і вилучаються документи на право перебування в Україні. Іноземці та особи без громадянства, які підлягають видворенню, відшкодовують витрати, пов'язані з видворенням, у порядку, встановленому законом. Якщо зазначені особи не мають коштів для відшкодування витрат, пов'язаних з видворенням їх за межі України, видворення здійснюється за рахунок держави. Фізичні або юридичні особи, які запрошували чи приймали цих іноземців та осіб без громадянства, влаштовували їх незаконний в'їзд, проживання, працевлаштування, сприяли в ухиленні від виїзду після закінчення строку перебування, відшкодовують витрати, завдані державі видворенням зазначених іноземців та осіб без громадянства (ст. 32).

Як видно, використовуються вельми розпливчасті формулювання підстав для видворення іноземців з території України, що можуть тлумачитися державними службовцями надмірно широко. За положеннями ст. 32 рішення органів внутрішніх справ, органів охорони державного кордону або Служби безпеки України про видворення іноземця та особи без громадянства з України може бути оскаржено до суду. Оскарження зупиняє виконання рішення про видворення, крім випадків, коли необхідність негайного видворення зумовлена інтересами забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку.

Важливим інститутом у забезпеченні прав і законних інтересів іноземців є дипломатичний захист іноземних громадян державою їх громадянства. Дипломатичний захист іноземців передбачається як у договірному, так і в звичаєвому праві.

Поняття дипломатичний захист включає і безпосередньо заходи захисту своїх громадян в іншій державі, що здійснюються дипломатичними представництвами і консульськими установами, і отримання інформації від компетентних органів держави перебування про їх дії щодо громадян запитуючої держави, і вимоги припинити неправомірне переслідування своїх громадян, а також компенсувати їм моральну та матеріальну шкоду, заподіяну протиправними діями посадовців і державних органів країни перебування. При цьому слід пам'ятати, що дипломатичний захист повинен здійснюватися у межах норм законодавства держави перебування та її міжнародних зобов'язань. Мета дипломатичного захисту - забезпечення правового режиму іноземців щодо своїх громадян на території певної держави.

Якщо свій громадянин порушив законодавство держави перебування, дипломатичний захист зводиться до з'ясування істинних фактів правопорушення і забезпечення його необхідною правовою допомогою (підбір адвокатів, представлення його інтересів у суді та ін.). Ненадання державі, громадянин якої піддається кримінальному переслідуванню в іншій державі, можливості надати таку допомогу, е порушенням норм міжнародного права, що тягне міжнародну відповідальність, щоправда, не завжди достатньо ефективну, щоб запобігти таким порушенням. Наприклад, З квітня 1998 р. Парагвай ініціював проти Сполучених Штатів Америки справу в Міжнародному Суді ООН за фактом порушення Віденської конвенції про консульські зносини від 24 квітня 1963 р. У заяві Парагваю говориться, що в 1992 р. влада Вірджинії арештувала парагвайського громадянина А.Ф. Бреарда, який був звинувачений, а потім підданий суду за умисне вбивство і в 1993 р. засуджений до смерті. Стверджувалося, що Сполучені Штати перешкодили Парагваю здійснити консульські функції, передбачені ст. 5 і 36 Віденської конвенції" що забезпечують захист інтересів його громадян у Сполучених Штатах; що офіційні представники Парагваю були позбавлені можливості зноситися з паном Бреардом і надавати йому необхідну допомогу, внаслідок чого пан Бреард прийняв об'єктивно невиправдані рішення під час кримінально-процесуальних дій, які велися без перекладу, і що він не розумів принципових відмінностей між системами кримінального судочинства в Сполучених Штатах і в Парагваї. В рішенні про тимчасові заходи від 9 квітня 1998 р. Міжнародний Суд ООН закликав Сполучені Штати вжити всіх наявних заходів, щоб запобігти страті пана А.Ф. Бреарда до остаточного рішення Суду У справі. На жаль, США проігнорували таке рішення і стратили Анжела Франсиско Бреарда 14 квітня 1998 р. Голова Суду ООН Швебель, заявив про очевидне невиконання штатом Вірджинія зобов'язання щодо своєчасного надання доступу консулу Парагваю до справи щодо звинувачення громадянина цієї країни; тобто про наявність порушення договору. "Принесені вибачення і федеральні заходи в майбутньому даремні для обвинуваченого..." - зауважив Швебель.

На жаль, у процесі слідства у кримінальних справах щодо звинувачення громадян інших держав у вчиненні злочину на території України мають місце неодиничні випадки подібних порушень, що може потягти міжнародно-правову відповідальність держави.

Дипломатичний захист - інститут як міжнародного, так і внутрішньодержавного права. За міжнародним правом будь-яка держава має право, але не зобов'язана надавати дипломатичний захист своїм громадянам на території інших держав. Держави у своїх відносинах повинні поважати це право.

За внутрішньодержавним правом більшості держав надання дипломатичної допомоги своїм громадянам за кордоном - їх обов'язок. У Конституції України проголошується: "Україна гарантує турботу і захист своїм громадянам, що перебувають за її межами" (ст. 25). У такому разі громадяни мають право вимагати від своєї держави надання їм дипломатичного захисту при перебуванні в іншій державі, а держава громадянства зобов'язана надавати цей захист. Тому відповідь співробітників дипломатичних представництв і консульських установ України: "Треба було сидіти вдома і не їхати за кордон" на прохання українських громадян про надання їм дипломатичного захисту, є не тільки недоречною, а й протиправною.

Деякі держави надання дипломатичного захисту залишають на розсуд дипломатичних представництв і консульських установ. За таких обставин громадяни цих держав, перебуваючи за кордоном, мають право лише просити про надання їм дипломатичного захисту.