Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 21.3. Принципи міжнародного права навколишнього середовища

Загальні принципи права як одного з джерел міжнародного права згідно зі ст. 8 Статуту Міжнародного суду ООН застосовуються до всіх відносин, що регулюються міжнародним правом, у тому числі до відносин щодо охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів. їх дотримання є необхідним для забезпечення ефективності, дієвості міжнародно-правового регулювання у сфері охорони довкілля. За певних умов важливим і необхідним є й застосування спеціальних принципів інших галузей міжнародного права (наприклад, застосування принципів гуманітарного права розглядалось Міжнародним судом ООН у справі щодо законності погрози чи застосування ядерної зброї). Водночас у рамках міжнародного права навколишнього середовища виникли спеціальні принципи, які є основоположними для галузі, мають вищу юридичну силу відносно інших норм галузі.

У науковій літературі є різні думки щодо того, які норми МПНС варто вважати принципами. Окремі принципи практично не викликають суперечок і є загальновизнаними: принцип суверенного права держав розробляти свої природні ресурси та обов'язок не завдавати шкоди довкіллю інших держав, принцип превентивності, принцип співробітництва, принцип сталого розвитку, принцип "забруднювач платить", принцип попередження (перестороги). Щодо інших очевидним є факт того, що принципи сьогодні ще формуються, проте їх важливість є загальновизнаною, тому їх можна вважати принципами-ідеями (у зарубіжній літературі та міжнародній практиці їх інколи називають концепціями). Таких принципів виокремлюють чимало, відносячи їх, зокрема, до категорії нових принципів МПНС: відповідальності за транскордонну шкоду, міжгенераційної рівності, права людини на сприятливе довкілля, спільної, але диференційованої відповідальності. Потрібно зауважити, що всі вказані принципи мають втілення у міжнародних угодах, деклараціях, практиці держав та судових органів, зокрема Міжнародного суду ООН.

Принцип суверенного права держав розробляти свої природні ресурси є основним у сфері міжнародно-правового регулювання охорони довкілля. Він розвинувся ще у 50-х роках XX ст. на основі принципу суверенної рівності держав, в основі якого лежить поняття "суверенітету". Низка резолюцій ГА ООН, прийнятих у ці роки, визнавала суверенне право держав на свої природні ресурси178. Цей принцип був закріплений у принципі 21 Стокгольмської декларації, а через 20 років практично а тотожним формулювання м був уключений і до Декларації Ріо-де-Жанейро (принцип 2), за винятком доданих слів щодо політики у сфері розвитку. Він міститься й у низці міжнародних угод. Так, ст. З Конвенції про охорону біологічного різноманіття відтворює положення принципу 21 Стокгольмської декларації. Водночас під час її підписання Велика Британія зробила застереження, що положення ст. З потрібно розуміти як керівний принцип, що береться до уваги в цілях імплементації Конвенції. Іншими словами, Велика Британія не хотіла визнавати цю норму як таку, що діє за межами сфери дії Конвенції. Принцип суверенного права держав розробляти свої природні ресурси означає, що держави самостійно вирішують, відповідно до своєї політики у сфері охорони довкілля, всі питання щодо використання природних ресурсів, які знаходяться на їх території. На практиці визнання такого права забороняє встановлення будь-яких обмежень щодо використання національних природних ресурсів без згоди держави, на території якої вони знаходяться. Пряме застосування цього принципу залишається ефективним засобом протидії спробам встановити особливий режим чи надати особливий міжнародно-правовий статус окремим об'єктам довкілля. Прикладом можуть бути невдалі спроби закріпити положення про те, що біологічне різноманіття є спільною спадщиною людства у Конвенції про охорону біологічного різноманіття.

Водночас принцип суверенного права держав розробляти свої природні ресурси містить не лише право, а й особливий кореспондуючий йому обов'язок держав забезпечити, щоб діяльність, яка відбувається в рамках їх юрисдикції чи контролю, не завдавала шкоди довкіллю інших держав чи за межами дії національної юрисдикції (наприклад, Світовий океан). І принцип 21 Стокгольмської декларації, і принцип 2 Декларації Ріо-де-Жанейро закріплюють цей обов'язок у безпосередньому зв'язку з суверенним правом розробляти свої природні ресурси. Цей обов'язок був визнаний і Міжнародним судом ООН у справі Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons 1996p.

Принцип превентивності сьогодні застосовують практично до всіх відносин, що регулюються МПНС, і є яскравим прикладом міждисциплінарного підходу в міжнародно-правовому регулюванні охорони довкілля (адаптація власне наукових, екологічних, природоохоронних підходів). Він встановлює обов'язок держав вживати заходів, спрямованих передусім на запобігання забрудненню, а не його усунення чи подолання наслідків. Шкода, завдана довкіллю, часто має безповоротний характер, відновлення попереднього стану є неможливим (наприклад, зникнення видів). Окрім того, значне забруднення довкілля може мати довготривалі негативні наслідки як для довкілля, так і для здоров'я людини. Цим викликана необхідність запобігання забрудненню, а держави зобов'язані втілювати цей підхід до вирішення екологічних питань, у тому числі на національному рівні. Принцип превентивності втілений у низці міжнародно-правових механізмів та інститутів у сфері охорони довкілля. Так, необхідність проведення оцінки впливу на навколишнє середовище проектів економічної діяльності, яка може вплинути на довкілля, є сьогодні невід'ємною частиною низки міжнародних угод, предметом Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті 1991 р. Більше того, метою більшості угод у сфері охорони довкілля є відвернення забруднення довкілля чи завдання йому шкоди.

Принцип співробітництва як галузевий принцип МПНС випливає із загального принципу міжнародного права щодо співробітництва держав. Він закріплений і в Стокгольмській декларації (принцип 24), і Декларації Ріо (принцип 27), а також у низці міжнародних угод у сфері охорони довкілля (Конвенція з морського права (ст. 123 та ст. 197), Конвенція про охорону біологічного різноманіття (ст. 5), Конвенція про охорону озонового шару (ст. 2) тощо). Обов'язок держав співпрацювати у вирішенні екологічних проблем має і спеціальні для МПНС елементи (складові). Зокрема, держави зобов'язані своєчасно повідомляти (попереджати) інші держави про можливі загрози стану довкілля, наприклад, про промислові чи інші аварії. Це питання особливо гостро постало після Чорнобильської аварії (1986 р. була прийнята Конвенція про оперативне оповіщення про ядерні аварії). Принцип співробітництва був одним з центральних елементів у справах міжнародних судів та трибуналів, які стосувалися охорони довкілля: Gabcikovo-Nagymaros {Словаччина/Угорщина) (Міжнародний суд ООН), Lac Lanoux (арбітраж), МОХ (Міжнародний трибунал з морського права). Так, у справі МОХ Міжнародний трибунал з морського права вказав, що обов'язок співпрацювати є фундаментальним принципом у запобіганні забрудненню морського середовища відповідно до розділу XII Конвенції з морського права.

Принцип сталого розвитку відображає головну сучасну концепцію міжнародно-правової охорони довкілля. Введення терміна "сталий розвиток" значно розширило предмет МПНС, включивши питання соціально-економічного розвитку. Згідно зі звітом Комісії Брундтланд, сама концепція сталого розвитку має дві складові: поняття "потреб", особливо базових, основних потреб найбіднішого населення планети та поняття "обмеженої можливості навколишнього середовища задовольнити такі потреби". Як правова норма, закріплена у низці міжнародних угод, сталий розвиток має чотири елементи180:

1) необхідність (обов'язок) збереження довкілля в інтересах майбутніх поколінь (інколи це називають принципом міжгенераційної рівності, рівності між поколіннями);

2) обов'язок використання природних ресурсів у сталий спосіб (раціональне використання природних ресурсів);

3) рівність держав у використанні природних ресурсів (так званий принцип інтрагенераційної рівності, необхідність забезпечення рівного доступу держав до вигод від використання природних ресурсів);

4) обов'язок інтегрованого підходу до соціально-економічного розвитку (включення екологічних питань до процесу соціально-економічного планування).

Необхідність узгодження соціально-економічних потреб з потребою охорони довкілля розглядалась як центральна ланка концепції сталого розвитку Міжнародним судом ООН у справі Gabcikovo-Nagy maros (Словаччина/Угорщина), Як згадувалось, Суд вказує на сталий розвиток як концепцію (а не принцип), хоча і підтверджує існування міжнародних норм, які випливають з неї. Варто також зауважити, що в окремій думці в рішенні у цій справі суддя Вірамантрі обґрунтовує, що сталий розвиток є принципом міжнародного права з його нормативною (юридичною) силою. Немає змісту називати угоди, які прямо чи непрямо закріплюють принцип сталого розвитку, адже він міститься у переважній більшості (особливо прийнятих після 1992 р.). Як зазначалось, сталий розвиток став головним предметом останньої міжнародної конференції з питань охорони довкілля - Всесвітнього саміту зі сталого розвитку 2002 р. Однак значне зосередження уваги міжнародного співтовариства на питанні сталого розвитку в останні роки має і негативні наслідки для міжнародно-правової охорони довкілля, адже розвиток завжди розглядається як пріоритетний стосовно охорони довкілля. Це змінює природу МПНС, вносить надмірну економізацію (регулювання економічних питань) у сферу охорони довкілля.

Один з елементів принципу сталого розвитку заслуговує окремої уваги - необхідність урахування потреб майбутніх поколінь. Концепція захисту інтересів майбутніх поколінь є невід'ємною частиною міжнародного права і закріплена в положеннях численних міжнародних угод у сфері охорони довкілля, прийнятих задовго до введення терміна "сталий розвиток" (Конвенція про регулювання китобійного промислу 1946 р., Преамбула, Конвенція про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 р., Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення 1973 р., Преамбула тощо). Принцип 1 Стокгольмської декларації 1972 р. наголошує на обов'язку людини зберігати і покращувати довкілля на благо нинішнього та майбутніх поколінь. У своєму консультативному рішенні щодо законності погрози чи використання ядерної зброї (1996) ООН вказала, що довкілля - це не абстрактна категорія, натомість означає середовище існування, якість життя та саме здоров'я людини, включаючи ненароджені покоління. Власне обов'язок зберегти довкілля в інтересах майбутніх поколінь є основним завданням міжнародного права навколишнього середовища.

Цей підхід знайшов своє вираження і в закріпленні права людини на сприятливе довкілля, носієм якого є як нинішнє, так і прийдешні покоління. Так, ст. 1 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, 1998 р. визнає, що метою закріплення інших екологічних прав є сприяння захисту права кожної людини нинішнього та прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я і добробуту. Право на сприятливе довкілля визнається деякими дослідниками як окремий принцип МПНС. Воно є в основі інституту екологічних прав людини, що сформувався у міжнародному праві як міжгалузевий. До інших екологічних прав людини відносять право на доступ до екологічної інформації, право брати участь у процесі прийняття рішень державними органами з екологічних питань та право на доступ до правосуддя для захисту екологічних інтересів. Такі права інколи класифікують як процесу-1 альні, особливо в працях науковців з ЄС.

Обов'язок урахування потреб майбутніх поколінь знайшов також своє відображення в Концепції міжгенераційної рівності, рівності між поколіннями. Деякі науковці розглядають це як новітній принцип міжнародного права навколишнього середовища, який полягає утому, що прийдешні покоління мають право на такий стан довкілля, яким користується нинішнє покоління, а останні, своєю чергою, несуть обов'язок його охороняти в їхніх інтересах. Новий елемент, що вносить такий підхід, полягає у можливості та необхідності захисту цих інтересів сьогодні. Так, на цьому принципі базується відоме рішення Верховного суду Філіппін у справі Oposa v. Factor (1993), в якому суд посилається на принцип міжгенераційної рівності як підставу легітимності представлення інтересів майбутніх поколінь у суді.

Принцип "забруднювач платить" є невід'ємною складовою міжнародно-правової охорони довкілля, особливо на регіональному рівні (наприклад, в Європі). Він вимагає, щоб видатки, пов'язані із забрудненням, ніс забруднювач (попередження, контроль та подолання забруднення). Таким чином, цей принцип регулює головно економічні відносини, пов'язані а охороною довкілля. Уперше цей принцип був запропонований і сформульований Організацією з економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) у 1972 р. Цей принцип безпосередньо закріплений в установчих договорах ЄС та програмах співтовариства з охорони довкілля (ст. 174.2 та ст. 175.5 Договору про заснування Європейського Співтовариства) і вторинному законодавстві ЄС. Низка міжнародних угод посилаються чи закріплюють цей принцип (наприклад, Конвенція щодо співробітництва по охороні та сталому розвитку ріки Дунай 1994 р. (ст. 2.4)" Конвенція про охорону і використання транскордонних водотоків і міжнародних озер 1992 р. (ст. 2.5). Формулювання принципу "забруднювач платить" у принципі 16 Декларації Ріо відображає розбіжності між державами, особливо щодо сфери застосування принципу у відносинах між державами (на противагу національному рівню).

Принцип попередження (перестороги) є порівняно новим принципом МПНС, який сформувався лише в 80-х роках XX ст. Загальновідомим формулюванням цього принципу є принцип 15 Декларації Ріо: якщо існує ймовірність значної або незворотної шкоди довкіллю, відсутність наукової впевненості не може бути використана як підстава для відкладання чи невжиття заходів із запобігання забрудненню. Іншими словами, якщо відсутня наукова впевненість щодо можливості негативного впливу на довкілля внаслідок певної господарської діяльності, така діяльність не допускається. Цей принцип є наслідком і спробою вирішення однієї із основних проблем у сфері охорони довкілля - відсутності достатніх знань про можливі наслідки діяльності людини. Яскравим прикладом є використання генетично модифікованих організмів (ГМО) та їх вплив на здоров'я людини.

Сьогодні немає єдиної думки серед науковців щодо можливих негативних наслідків вживання продуктів харчування, що містять ГМО, на здоров'я людини. Протокол про біобезпеку 2000 р. до Конвенції про охорону біологічного різноманіття 1992 р. власне регулює питання, пов'язані із використанням та транскордонним переміщенням ГМО. В основі Протоколу - принцип попередження (ст. 1, ст. 10, ст. 11), який також закріплений у низці міжнародних угод у сфері охорони довкілля.