Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 1. Основи місцевого самоврядування в Україні

§ 1. Основи місцевого самоврядування в Україні

Основи місцевого самоврядування—об'єктивно сформовані в суспільстві економічні, соціальні, фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис, на якому будується система місцевого самоврядування. Це ті об'єкти реальної дійсності, на яких базується діяльність владних органів, ті ресурси, що вони мають у своєму розпорядженні. Вони різноманітні за природою, об'єктним складом, що дає змогу їх класифікувати.

Б. А. Руснак виокремлює такі основи місцевого самоврядування: конституційно-правові, матеріальна, фінансова, соціальна, територіальна158. Більш поширена позиція, за якою виділяють правову, територіальну і матеріально-фінансову основа органів публічної влади.

Насамперед вони та їх посадові особи мають діяти тільки на основі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами. Тобто правова основа становить сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі організації й функціонування органів публічної влади, закріплюють елементи їх організації і діяльності. її складовими можна визначити:

1- Українське законодавство — Конституція України, закони "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р., "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" 1997 р., "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад" 2002 р., "Про органи самоорганізації населення" 2001 р., "Про службу в органах місцевого самоврядування" 2001 р., "Про столицю України — місто-герой Київ" 1999 р., "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"

1991 р., "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами І масової інформації". Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України 1993 р., Хартія українських міст 1997 р. Загальних зборів Асоціації міст України. Компетенція органів місцевого самоврядування деталізується у галузевих законах.

2. Міжнародно-правові акти—Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 р., прийнята Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування. Європейська декларація прав міст

1992 р., прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (СІДАЕ) Ради Європи, Європейська хартія міст 1992 р., Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) 1994 р., ухвалена Комітетом Міністрів;

3. Локальні нормативно-правові акти—статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим визначається згаданими актами з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь ("Про столицю України — місто-герой Київ" 1999 р.).

У зв'язку з комплексністю й багато аспектністю відносин, що виникають у процесі організації й функціонування органів місцевого самоврядування, норми, спрямовані на їх врегулювання, є різноманітними І за галузевою належністю можуть бути віднесені до конституційних, адміністративних, фінансових, цивільних, трудових, муніципальних тощо. За роллю в механізмі реалізації функцій та повноважень органів публічної влади ці норми поділяються на матеріальні та процесуальні. Матеріальні норми закріплюють призначення і міру можливої й необхідної поведінки органів публічної влади, їх структурних підрозділів І та посадових і службових осіб у владних правовідносинах. Процесуальні норми визначають юридичну процедуру, порядок і умови реалізації передбачених матеріальними нормами функцій і повноважень, надаючи цій процедурі правової І частково організаційної форми.

У процесі деталізації правового регулювання організації роботи органів публічної влади відбувається подальша диференціація правових норм за системно-структурною ознакою; формуються блоки правових норм, що регулюють організацію роботи керівництва, посадових, службових осіб, допоміжного персоналу відповідних органів. З ускладненням юридичних процедур виокремлюються блоки норм, що регулюють окремі провадження та стадії прийняття владних рішень.

При визначенні правової основи організації й діяльності конкретного органу влади слід враховувати період дії правового акта, оскільки акти, що втратили юридичну силу, мають цінність при характеристиці еволюції правової основи органу публічної влади. Крім того, правову основу можуть становити норми як правових актів в цілому (наприклад, статутних законів "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні". "Про статус депутатів місцевих рад" та ін.), так і норми, що містяться в окремих статтях, чи окремі положення правових актів (наприклад, положення галузевих законів "Про основи містобудування", "Про транспорт", "Про зайнятість населення" встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування в сферах суспільного життя).

Однією з основ місцевого самоврядування є територіальна основа, закріплення якої має важливе значення, оскільки місцеве самоврядування характеризується насамперед визначеними просторовими І графічними факторами і може здійснюватися територіальною громадою в межах адміністративних кордонів населених пунктів. Під "територією" тут розуміють сукупність частин соціального, природно-ресурсного та інших потенціалів країни, що просторово збігаються, стосовно яких з боку органів державної влади і з боку органів місцевого самоврядування можна здійснювати відповідні регулятивні дії159.

Територіальною основою місцевого самоврядування є визначені адміністративно-територіальні одиниці—село, селище, місто, району місті, район, область. При добровільному об'єднанні за рішенням місцевого референдуму кількох територіальних громад сусідніх сіл, що мають спільний адміністративний центр, в єдину територіальну громаду, територіальну основу відповідних органів місцевого самоврядування може становити загальна територія об'єднаних сіл.

Територіальна основа діяльності органів місцевої влади включає ряд ознак, які дають кількісну та якісну характеристику того географічного простору, на який поширюється влада зазначених органів. До них належать географічні розміри і масштаби підвладної території, місце, де знаходяться органи влади, топографію, умови для певного виду економічної діяльності, наявність природних ресурсів, доступ до транспортних вузлів та комунікацій та ін. Ці аспекти мають суттєве значення для з'ясування потенційних і реальних можливостей держави і місцевого самоврядування, визначення місця й ролі певних місцевостей серед аналогічних територіальних одиниць.

Адміністративно-територіальними одиницями України є 24 області, одна адміністративно-територіальна автономія (Автономна Республіка Крим), два міста зі спеціальним статусом (Київ і Севастополь), 612 районів (з них у містах —121), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міський район, а також 28 839 сільських населених пунктів, об'єднаних у 10 190 сільських округів ("сільрад"). У середньому на область припадає 24,1 тисячі км? сільськогосподарських земель, 19 районів, шість міст обласного підпорядкування, 1 207 населених пунктів160.

Стаття 132 Конституції України передбачає, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Юрисдикція України, дія її нормативно-правових актів розповсюджується на всіх осіб, що перебувають на її території, за винятком тих, що мають дипломатичний, консульський імунітет чи Іншим чином виведені за межі юрисдикції держави перебування. Водночас на громадян України влада української держави розповсюджується незалежно від місця їх перебування (діє принцип екстериторіальності). Згідно зі ст. 25 Конституції. Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами.

Конституція до матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад (ст. 142).

Головне місце серед елементів структури матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування займає комунальна власність. Вона закріплена Законом України "Про власність" 1991 р., Конституцією України 1996 р.. де визначено комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання у сільську громаду їх жителів), селища, міста, району в місті. Від Імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності можуть здійснювати відповідні органи місцевого самоврядування.

Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада. Об'єкти права комунальної власності громадського користування, які мають важливе значення для забезпечення життєдіяльності села, селища, міста, задоволення потреб громади та для збереження історико-культурних об'єктів визначаються нею як об'єкти виключного права комунальної власності. До них можуть бути віднесені:

♦ землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набережні, парки, сквери, бульвару кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади і місцевого самоврядування;

• землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та Історико-культурного призначення;

• річки, водойми та їх береги; природні ландшафти та заповідники; кладовища; пам'ятки історії та архітектури; інші об'єкти, визначені статутом територіальної громади161.

Територіальні громади можуть мати спільну власність (сумісну або часткову) — об'єкти, що задовольняють спільні потреби громад, об'єкти права комунальної власності, кошти місцевих і бюджетів, які за рішенням двох чи кількох громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єднуються на договірних засадах для виконання спільних проектів, для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечення надання необхідних громадських послуг. За законом територіальна громада — власник комунального майна, може здійснювати з об'єктами комунальної власності господарські операції, передавати їх у постійне або тимчасове користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підприємств та акціонерних товариств, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або передаються у користування та оренду тощо.

Органи місцевого самоврядування з метою забезпечення умов для надання громадських послуг на належному рівні можуть продавати, купувати, резервувати земельні ділянки, здавати їх в оренду, використовувати як заставу, передавати їх як внески до статутних фондів (капіталів) акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та Інших підприємств і організацій.

Виконавчі органи місцевого самоврядування у встановленому законом порядку створюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, установи та заклади, визначають цілі їх діяльності та організаційні форми; затверджують статути створюваних ними підприємств, організацій та установ. Відповідно до закону вони регулюють ціни та тарифи на продукцію і послуги створених підприємств, взаємовідносини цих підприємств Із відповідним бюджетом; встановлюють порядок використання прибутку, контролю за ефективністю використання належного підприємствам майна, веденням фінансово-господарської діяльності, призначають та звільняють керівників таких підприємств, заслуховують звіти про їх діяльність; делегують своїх представників до спостережних рад господарських товариств, частка капіталу яких належить органам місцевого самоврядування.

Управління об'єктами права комунальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування або інші уповноважені ними юридичні та фізичні особи. Право комунальної власності громади відповідно до Конституції України захищається законом на рівних умовах з правами власності Інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди громади або рішення ради чи уповноваженого нею органу, крім випадків, визначених законом.

Фінансові ресурси територіальної громади включають: а) кошти місцевого бюджету; б) позабюджетні кошти місцевого самоврядування; в) кошти комунальних підприємств162; г) кошти, що мобілізуються на фінансовому ринку163.

Місцеві бюджети розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм.

Місцевий бюджет має дохідну та видаткову частини. Доходи місцевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування і формуються за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), закріплених доходів (закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі), коштів з державного бюджету, які передаються з метою фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, а також коштів, необхідних для фінансування витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів виконавчої влади.

Держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. При цьому мінімальні розміри місцевих бюджетів мають визначатися на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

Фінансова підтримка місцевого самоврядуванню з боку держави здійснюється також через міжбюджетні трансферти — кошти, які передаються з одного бюджету до іншого. їх поширеними формами є дотації або субвенції.

Дотації — це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються державою на безоплатній та безповоротній основі. Субвенції—це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у

Місцеве самоврядування; теоретико-історичний і порівняльно-правовий аналіз

розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів громад. Органи самоврядування, на відміну від органів державної влади, можуть мати позабюджетні цільові (у т, ч. валютні) кошти, які знаходяться на спеціальних рахунках у банках, порядок їх формування визначено спеціальними положеннями, затвердженими радою. Вони формуються за рахунок: а) добровільних внесків і пожертвувань фізичних і юридичних осіб; б) прибутків від місцевих позик, лотерей, від реалізації конфіскованого майна тощо; в) штрафів за адміністративні правопорушення, підвідомчі адміністративним комісіям виконкомів.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Розмір і спрямування видатків, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби громад визначаються видатковою частиною місцевих бюджетів, що включає видатки поточного бюджету (на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань) і видатки бюджету розвитку (на реалізацію програм соціально-економічного розвитку території, пов'язаних з інвестиційною та інноваційною діяльністю, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням).