Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 1. Поняття місцевого самоврядування

Загальні засади місцевого самоврядування в Україні визначаються Конституцією України, чинним Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі — Закон), іншими законами про місцеве самоврядування, система яких перебуває у стадії свого становлення, та такими, як про це зазначається в Законі, не повинні суперечити його положенням (ст. 24). Крім цього, відповідно до ст. 9 Конституції України, частиною національного законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську хартію місцевого самоврядування (далі — Хартія), згода на обов'язковість якої надана Верховною Радою України через Закон України від 15 липня 1997р. "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування ".

§ 1. Поняття місцевого самоврядування

Держава, якщо вона демократична, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Принцип місцевого самоврядування, зазначається у Хартії, повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в її конституції (ст. 2). В нашій країні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України).

Що ж являє собою місцеве самоврядування, як його слід розуміти й визначати?

У кожній державі, залежно від особливостей її політико-територіального й адміністративно-територіального устрою, форми правління та політичного режиму, історичних, національних, географічних та інших особливостей, місцеве самоврядування має специфічну правову форму та назву.

Так, Велика Британія уславилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад (комун) та крупніших спільнот, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. З середини XIX століття місцеве управління такого роду за ініціативою пруського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися "місцевим самоврядуванням"'. В інших країнах для передачі змісту цього важливого соціально-політичного явища використовуються й інші терміни. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи використовується поняття "муніципальне управління", в Японії — "місцева автономія", у Франції — "територіальна децентралізація" і т. ін.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування, передусім, доцільно провести порівняльний аналіз тих його визначень, які наводяться в Конституції України, Законі та Хартії.

Місцеве самоврядування, зазначається в Основному Законі України, "є правом територіальної громади — жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ч. 1 ст. 140).

Конституційне визначення місцевого самоврядування отримало свій розвиток у Законі, який визначає його як "гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ч. 1 ст. 2).

Ці відмінності в законодавчому визначенні місцевого самоврядування виникли, безумовно, під впливом Хартії, яка визначає місцеве самоврядування як "право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (ч. 1 ст. 3).

Тут слід зазначити, що ст. З Хартії наведена нами в її офіційному перекладі з англійської мови, здійсненого МЗС України. Проте на сьогодні існують інші, неофіційні переклади Хартії, в яких мають місце суттєві розбіжності з офіційним перекладом. Це стосується, передусім, назв суб'єктів місцевого самоврядування (замість "органів місцевого самоврядування" — "місцевих властей"), а також тих питань, які є предметом місцевого самоврядування (замість "суттєвої частки державних справ" — "суттєвої частки громадських або публічних справ") та ін.

Нам видається, що наведене в офіційному перекладі ст. З Хартії визначення місцевого самоврядування ґрунтується на державницькій концепції місцевого самоврядування, проте, у спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування висловлюються й інші точки зору. У зв'язку з цим наведемо текст частини першої статті 3 Хартії в її англомовному виразі:

" Concept of local self -government

1. Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial shave of public affairs under their own responsibility and in the interest of local population".

Які ж висновки можна зробити на основі порівняльного аналізу наведених вище визначень місцевого самоврядування?

Передусім звертає на себе увагу та обставина, що як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування Конституція України та Закон називають територіальні громади, тоді як Хартія — органи місцевого самоврядування.

Цей висновок прямо випливає з порівняльного аналізу змісту ч. З ст. 140 Конституції України ("Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування...) зі змістом ч. 2 ст. З Хартії ("Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загально-виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом").

Немає жодного сумніву, що за своєю природою місцеве самоврядування має бути дієвою формою поєднання демократії безпосередньої та демократії представницької. Проте, форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад (місцеві референдуми, дорадчі опитування, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо), при всій їх демократичності та важливості, не відзначаються, на жаль, постійністю й оперативністю, а головне — відповідальністю, яку мають нести та й несуть органи та посадові особи місцевого самоврядування. Тому саме на них покладається законом основний тягар по здійсненню місцевого самоврядування, що визнається прихильниками громадської концепції місцевого самоврядування.

Що стосується визначення Конституцією України саме територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування і основного носія функцій і повноважень останнього, то такий підхід має глибокі історичні корені. На цьому акцентують увагу прихильники громадської концепції місцевого самоврядування, проте водночас не зовсім послідовно запроваджуючи ці положення на практиці.

Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визначень місцевого самоврядування, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення. Що це означає?

Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необхідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне й можливе власними силами відповідних територіальних громад і створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наявність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення місцевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність і бажання самих територіальних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядування, його посадових осіб самостійно та відповідально вирішувати питання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.

На жаль, в Україні ще не повною мірою створені зазначені умови для ефективного здійснення місцевого самоврядування. Звідси, наприклад, й проблеми оптимізації територіальних громад, а також проблема більш послідовного розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та державних органів тощо.

Що означає, наприклад, термін "гарантоване державою право", який вживається в Законі при визначенні місцевого самоврядування? Цей термін означає, що на якій би позиції не стояв той, хто вивчає муніципальне право, як би не розглядалися ним повноваження територіальних громад (природні чи позитивні), вони, ці повноваження, мають бути гарантовані, тобто захищені державою від їх порушення, в тому числі й заходами державного примусу. Права місцевого самоврядування, зазначається у ст. 145 Конституції України, захищаються в судовому порядку. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Правовий статус місцевого самоврядування визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону (ст. 21, ч. 1 ст. 24 Закону).

Інша, проблема пов'язана з природою та межами предмета місцевого самоврядування. Конституція України та Хартія по-різному, як бачимо, підходять до визначення природи цього предмета (державні, публічні, питання місцевого значення), при цьому обидва правові акти не дають вичерпного переліку цих питань.

Якщо послідовно стояти на позиції державницької концепції місцевого самоврядування та Хартії, то визначення переліку цих питань не є проблемою, оскільки будь-яке з них може бути віднесене до компетенції місцевого самоврядування, якщо в цьому є практична необхідність в його децентралізації. Якщо ж дотримуватися громадської концепції місцевого самоврядування, тоді виникає проблема виділення та кодифікації так званих природних прав територіальних громад, які держава лише визнає та гарантує. Проте відокремити ці питання від тих, які є сферою інтересів держави, майже неможливо. Тому слід погодитися з установленою в юридичній літературі думкою про те, що вся складність проблематики місцевого самоврядування корениться в "двоединости местных дел". Вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких далеко не байдужа держава...

Важливою проблемою муніципального права є та обставина, що в наведених визначеннях місцевого самоврядування як гарантованого державою права, реальної здатності, спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення йдеться лише про потенційні можливості цього важливого суспільно-політичного інституту, тоді як місцеве самоврядування, рівно як і державне управління, — це процес, різновид корисної суспільної діяльності. Ось чому при визначенні місцевого самоврядування слід застосовувати так званий "діяльнісний" підхід, тобто поєднувати елементи статики та динаміки.

Слід зазначити, що у новітній вітчизняній літературі проблема більш повного й досконалого визначення місцевого самоврядування починає турбувати багатьох авторів. Місцеве самоврядування, на думку Т, С. Смирнової, — "це проголошене Конституцією України, гарантоване державою право територіальної громади безпосередньо або через уповноважені нею органи відокремлено від державних органів, незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах законів і власної матеріальної та фінансової основи, під свою відповідальність і в інтересах населення". Проте і в цьому визначенні, як бачимо, елементи статики є превалюючими.

На думку Ю. В. Делія, місцеве самоврядування є "волевиявленням територіальних громад, їх органів і посадових осіб, з метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України", що заслуговує на увагу.

У цьому зв'язку близьким до ідеалу були визначення місцевого самоврядування, що наводилися у працях науковців минулих століть. Самоврядування, на думку П. М. Подлігайлова, — це такий порядок управління, за якого все населення певної територіальної одиниці через посередництво своїх вільно обраних представників, безпосередньо завідує виключно всіма місцевими справами, починаючи від абсолютно самостійного й незалежного визначення предметів і розмірів оподаткування, витрачання на власний розсуд грошових сум на задоволення всіляких місцевих потреб, охорони громадської особистої та майнової безпеки і закінчуючи задоволенням самих дрібних місцевих громадських потреб.

Динамічний управлінський момент присутній і у визначеннях місцевого самоврядування, oо наводяться іншими яктопями. Самоврядування, вважає, наприклад, А. Ященко, — це форма здійснення державних функцій тією чи іншою мірою незалежними від держави особами та установами. Воно є там, де місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними від місцевого населення.

Такої ж точки зору дотримувався і відомий німецький учений Г. Єллінек, який визначав місцеве самоврядування як "державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, — управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб".

Управлінський підхід до визначення місцевого самоврядування має місце і в сучасній науковій літературі. Місцеве самоврядування являє собою багатогранну діяльність місцевого співтовариства по вирішенню тих завдань, які стоять перед ним, на основі принципів самоорганізації, самофінансування, самовідповідальності з метою поліпшення життя населення3.

Отже, визначення місцевого самоврядування, на наш погляд, могло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування в Україні — гарантоване державою право та реальна діяльність територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст — які безпосередньо і через органи місцевого самоврядування самостійно вирішують питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, далеко ще не вичерпує до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Ось чому постає нагальна необхідність ґрунтовно дослідити ще його основні принципи.