Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Розділ XI. Правовий статус органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим

Відповідно до ст. 134 Конституції України, Автономна Республіка Крим (далі — АРК) є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її ведення1. Аналогічне положення міститься у ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим (далі — Конституція АРК), прийнятої Верховною Радою Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. і затвердженої Законом України від 23 грудня 1998 р. "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим"2. Отже, на території Автономної Республіки Крим цілком діє Конституція України і закони України, у тому числі й регламентуючі функціонування інституту місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування, органи й посадові особи місцевого самоврядування в АРК формуються і функціонують відповідно до Конституції України і Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні3. Проте на практиці в ряді населених пунктів АРК застосування загальної для всієї України системи місцевого самоврядування викликає певні труднощі як наслідок старих помилок в локальній адміністративно-територіальній політиці, обумовлені особливим статусом деяких територіальних одиниць. Це, насамперед, стосується міста Севастополя, що має особливий адміністративно-територіальний склад. Відповідно до ст. 140 Конституції України і статей 2, 5 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", основою місцевого самоврядування, його первинним суб'єктом є територіальна громада, що "прив'язана" до певної адміністративно-територіальної одиниці. Проте "прив'язати" територіальні громади в межах міста Севастополя до певних населених пунктів практично неможливо, оскільки тоді виникне необхідність виділення в окремі територіальні громади жителів сіл і селищ, що входять у місто Севастополь. У цьому разі доведеться виділяти територіальну громаду міста Севастополя в місті Севастополі.

Крім того, слід ураховувати, що до складу Балаклавського району міста Севастополя входить місто Інкерман. Якщо виділити в окрему територіальну громаду жителів цього міста, то необхідно буде окремо створювати територіальну громаду з інших жителів Балаклавського району, що призведе до створення двох територіальних громад, які функціонують практично на одній території. Таким чином, створення територіальних громад на території міста Севастополя на рівні сіл, селищ та інших населених пунктів, що входять у його склад, призведе до створення щонайменше 37 відповідних місцевих рад, яким, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України, мають бути надані повноваження щодо встановлення місцевих податків і зборів на своїй території, прийняття місцевого бюджету, рішення земельних питань, керування комунальною власністю тощо. У результаті такого підходу на території міста Севастополя, де мешкають понад 400 тисяч чоловік, діятимуть 37 "варіантів" місцевих податків.

Тому уявляється за необхідне врахувати цю ситуацію або в новій редакції закону України про місцеве самоврядування шляхом введення в закон поняття міської агломерації і визначення її статусу, або шляхом прийняття окремого закону про організацію місцевого самоврядування в місті Севастополі з виділенням загальної міської територіальної громади і делегуванням Севастопольській міській раді всіх зазначених вище повноважень.

Конституція АРК щодо місцевого самоврядування не містить положень, які дублюють відповідні положення Конституції України. У розділі IV "Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим" Конституції АРК міститься всього лише одна глава 9 "Здійснення місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим" (статті 42—47), в якій регламентовані тільки особливості здійснення місцевого самоврядування на території республіки.

У ст. 42 глави 9 Конституції АРК установлюються правові основи місцевого самоврядування в республіці. Закріплюється, що місцеве самоврядування в АРК здійснюється відповідно до Конституції України і законів України. Відповідно до Конституції України законами України Автономній Республіці Крим можуть делегуватися повноваження із забезпечення збалансованого соціально-економічного й культурного розвитку Автономної Республіки Крим, реалізації програм соціально-економічного, культурного й іншого розвитку автономної республіки.

Конституція АРК тісно пов'язує і співвідносить здійснення місцевого самоврядування із забезпеченням дотримання прав і свобод громадян в Автономній Республіці Крим. У ч. 1 ст. 43 Конституції АРК закріплюється, що відповідно до Конституції України Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень бере участь у забезпеченні прав і свобод громадян на території республіки Крим. Проте, незважаючи на місце розміщення даної статті в розділі IV Конституції АРК, представницький орган АРК здійснює забезпечення прав і свобод громадян на території республіки не тільки у сфері реалізації ними права на місцеве самоврядування. У ч. 2 ст. 43 Конституції АРК містяться положення, що зазначають розширювальне тлумачення таких прав і свобод громадян. Вони закріплюють, що в разі порушення органами місцевого самоврядування, сільськими, селищними, міськими головами, головами місцевих державних адміністрацій прав і свобод громадян, передбачених Конституцією України і законами України, і не приведення за вимогою Верховної Ради АРК своїх актів у відповідність до Конституції України і законів України Верховна Рада АРК має право звернутися:

- до Президента України — про звільнення від посад голів місцевих державних адміністрацій у порядку, передбаченому Конституцією України;

- у Верховну Раду України — про призначення позачергових виборів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови відповідно до законодавства України.

Окрема стаття Конституції АРК присвячена питанню делегування органам місцевого самоврядування республіки функцій і повноважень органів виконавчої влади як центральних, так і республіканських, а також повноважень представницьких органів АРК. Відповідно до Конституції України, законами України, Європейською хартією про місцеве самоврядування, Конституцією АРК, нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК органам місцевого самоврядування може делегуватися виконання окремих повноважень з передачею фінансів і майна для забезпечення виконання зазначених повноважень (ст. 44 Конституції АРК).

Відповідно до Конституції України, Рада міністрів АРК контролює виконання органами місцевого самоврядування повноважень, делегованих їм законом України, а також повноважень, делегованих нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК.

Дія актів органів місцевого самоврядування в АРК з питань виконання делегованих їм повноважень у разі їх суперечності Конституції України і законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правовим актам АРК може зупинятися відповідно:

— Верховною Радою АРК (акти представницьких органів);

— Радою міністрів АРК (акти виконавчих органів) з одночасним зверненням в суд (ст. 44 Конституції АРК).

У Конституції АРК вельми докладно врегульовані різноманітні аспекти взаємодії органів місцевого самоврядування з органами влади, а також з установами й організаціями АРК. Цьому присвячені статті 45—47 Конституції АРК.

Метою взаємодії органів влади АРК з органами місцевого самоврядування в республіці, що здійснюється відповідно до Конституції України, є забезпечення збалансованого соціально-економічного, культурного й іншого розвитку регіону. Така взаємодія здійснюється на основі узгоджених рішень або угод між Верховної Радою АРК і органами місцевого самоврядування, в яких можуть визначатися порядок і умови реалізації спільних програм і проектів, спільного рішення інших питань, віднесених до компетенції АРК і місцевого самоврядування (ст. 45 Конституції АРК).

Спільні програми соціально-економічного, культурного й іншого розвитку, а також спільні проекти фінансуються за рахунок коштів, що притягуються з бюджету АРК і місцевих бюджетів. Притягнення коштів, передача майна для реалізації зазначених спільних програм і проектів здійснюються на основі рішень Верховної Ради АРК, а також відповідної місцевої ради або на основі угод між ними.

Спільні програми і проекти можуть фінансуватися також за рахунок коштів цільового фонду із забезпечення збалансованого соціально-економічного й іншого розвитку АРК, що формується з коштів, переданих з Державного бюджету України, республіканського бюджету АРК, коштів місцевих бюджетів та інших коштів у порядку, визначеному законами України і нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК у межах її компетенції.

З метою збалансованого соціально-економічного і культурного розвитку регіону Верховна Рада АРК взаємодіє з асоціаціями органів місцевого самоврядування в АРК та іншими добровільними об'єднаннями органів місцевого самоврядування. Такі асоціації можуть вносити на розгляд Верховної Ради АРК рекомендації і пропозиції у встановленому законом порядку.

Порядок взаємодії Верховної Ради АРК з асоціаціями органів місцевого самоврядування в АРК та іншими добровільними об'єднаннями органів місцевого самоврядування визначається на взаємопогоджувальній основі.

З метою активізації співробітництва між зазначеними суб'єктами Верховна Рада АРК 17 листопада 1999 р. прийняла Постанову "Про Положення про порядок взаємодії з Асоціацією органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим і делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень Автономної Республіки Крим, що затвердила відповідне Положення, в якому знайшли своє закріплення основні напрями, порядок і організаційно-правові форми такої взаємодії.

Якщо у ст. 45 Конституції АРК визначаються правові підстави, суб'єкти, організаційні й організаційно-правові форми (спільні програми, спільні проекти, спільне рішення питань) взаємодії органів влади АРК і органів місцевого самоврядування республіки, то ст. 46 Конституції АРК регламентує об'єктний склад такої взаємодії шляхом закріплення його основних форм і напрямів.

Так, Верховна Рада АРК і органи місцевого самоврядування на взаємопогоджувальній основі й у порядку, зумовленому Конституцією АРК і законодавством України, можуть об'єднувати фінансові та матеріальні засоби, майно, координувати діяльність органів і служб, установ і організацій для підготовки й реалізації спільних програм і проектів, спільного вирішення інших питань, віднесених до їхньої компетенції, у тому числі у таких сферах:

освіти, охорони здоров'я, землевпорядження, архітектури і містобудування, охорони навколишнього природного середовища, організації та координації зовнішньоекономічної діяльності, використання природних копалин, транспорту, будівництва і ремонту доріг, водопостачання, зв'язку, забезпечення паливними й іншими енергоресурсами, будівництва і реконструкції промислових об'єктів, об'єктів комунального і соціально-культурного призначення, організації контролю за якістю і безпекою будівельних і ремонтних робіт, організації санітарно-епідемічного контролю, охорони і використання пам'ятників історії та культури, природних заповідників, організації туристичної і курортно-рекреаційної діяльності, архівної справи, організації та забезпечення діяльності бібліотек, музеїв, театрів та з інших питань;

здійснення програм підготовки кадрів, підготовки й реалізації програм зайнятості населення і використання трудових ресурсів, програм допомоги і сприяння малозабезпеченим сім'ям і громадянам, пенсіонерам та інвалідам, багатодітним сім'ям, здійснення молодіжних програм, у тому числі з питань бездоглядності неповнолітніх, програм у сфері науки та культури, а також фізкультури і спорту, програм з попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій, а також підготовки й реалізації інших програм і проектів.

Порядок взаємодії органів влади, установ, організацій АРК і органів місцевого самоврядування визначається угодами або узгодженими рішеннями Верховної Ради АРК і місцевих рад.

У сфері спільної діяльності зазначених суб'єктів може здійснюватися узгоджена кадрова політика.

Виходячи з того, що основні повноваження органів місцевого самоврядування АРК закріплені в Законі України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", нормотворча діяльність Верховної Ради АРК у зазначеній сфері в основному зосереджена на регламентації контрольної діяльності за реалізацією органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень АРК.

Відповідно до статей 44 і 45 Конституції АРК, Верховна Рада АРК 26 квітня 2000 р. прийняла Постанову "Про порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень Автономної Республіки Крим"1, якою затверджене Положення про порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень АРК.

Положення визначає порядок здійснення контролю за реалізацією органами місцевого самоврядування таких делегованих повноважень. Відповідно до Положення, Верховна Рада АРК не рідше одного разу на рік заслуховує звіти й інформації Ради міністрів АРК про виконання делегованих виконавчих повноважень у цілому по республіці та не рідше одного разу на квартал — звіти й інформації Ради міністрів АРК про виконання делегованих повноважень по окремих сферах або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, звіти й інформації міністерств і республіканських комітетів АРК про виконання делегованих повноважень з питань, що входять в їхню компетенцію, із запрошенням на засідання Верховної Ради АРК представників органів місцевого самоврядування.

Положенням установлено, що копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих їм повноважень АРК, у триденний термін з дня їх прийняття направляються органу, що здійснює контроль за їх виконанням. На вимогу такого органу виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, а також районні державні адміністрації повинні надавати інформацію про виконання окремих делегованих повноважень.

Постійні комісії Верховної Ради АРК, Рада міністрів АРК розробляють і підтверджують щоквартальні плани здійснення контролю. Секретаріат Верховної Ради АРК сприяє здійсненню взаємодії і зв'язків Верховної Ради АРК з територіальними громадами, органами й посадовими особами місцевого самоврядування, виконанню делегованих їм повноважень. У разі розгляду Верховною Радою АРК, Радою міністрів АРК питань, що торкаються інтересів місцевого самоврядування, вони повинні не пізніше як за 10 днів сповістити про це відповідні органи й посадові особи місцевого самоврядування. Контроль за виконанням делегованих повноважень має здійснюватися лише на підставі, у межах і формах, передбачених Конституцією України, Конституцією АРК, нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК.

Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень АРК здійснюється Верховною Радою АРК, Радою міністрів АРК шляхом аналізу актів виконавчих органів місцевого самоврядування, подання виконавчими органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, вивчення діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування із здійснення делегованих їм повноважень.

У Положенні вельми детально і докладно регламентована контрольна діяльність постійних комісій Верховної Ради АРК, що ґрунтується на їхній профільній компетенції, закріпленої правовими актами представницького органу республіки. Більш того, виходячи із закріпленого переліку підконтрольних постійним комісіям Верховної Ради АРК сфер соціального життя, з`ясовуються можливі повноваження, що можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування республіки. Постійні комісії Верховної Ради АРК з питань, віднесених до їхньої компетенції, заслуховують на своїх засіданнях інформації відповідних міністерств і республіканських комітетів АРК про виконання на місцях делегованих виконавчих повноважень, із запрошенням на засідання представників органів місцевого самоврядування.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з місцевого самоврядування і державного устрою здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими, районними, районними в місті радами делегованих повноважень з дотримання прав і свобод людини і громадянина. У разі порушення органами місцевого самоврядування, сільськими, селищними, міськими головами прав і свобод громадян, передбачених Конституцією України і законами України, і не приведення за вимогою Верховної Ради АРК своїх актів у відповідність до Конституції України і законів України, Верховна Рада АРК має право звернутися у Верховну Раду України з пропозицією про призначення позачергових виборів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови відповідно до законодавства України.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з промисловості, транспорту, зв'язку і паливно-енергетичного комплексу здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими, районними радами делегованих повноважень з питань керування підприємствами, установами й організаціями, що належать АРК і передані для керування органам місцевого самоврядування, а також з реалізації заходів і програм АРК зі створення й експлуатації загальнореспубліканських транспортної та енергетичної систем, систем водопостачання, зв'язку й інформації.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з екології і надзвичайних ситуацій здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими та районними радами делегованих повноважень з реалізації заходів і програм АРК для забезпечення екологічної безпеки населення й охорони навколишнього природного середовища.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з рекреаційного і санаторно-курортного комплексів здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими і районними радами делегованих повноважень з реалізації заходів і програм АРК для організації санаторно-курортного лікування, відпочинку і туризму в республіці.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з економічної, бюджетно-фінансової і податкової політики здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими, районними радами делегованих повноважень з бюджетних питань.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з культури, міжнаціональних відносин і проблем депортованих громадян здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими, районними радами делегованих повноважень з питань культури, охорони і використання пам'ятників історії і культури.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з соціальних питань і охорони здоров'я контролює здійснення сільськими, селищними, міськими, районними радами делегованих повноважень з питань забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, організації і розвитку охорони здоров'я, санаторно-курортного лікування в Автономній Республіці Крим.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з науки, освіти, справ молоді і спорту здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими і районними радами делегованих повноважень з реалізації програм для організації і розвитку освіти, науки і культури, фізкультури і спорту.

Постійна комісія Верховної Ради АРК з раціонального природокористування і земельних питань здійснює контроль за виконанням сільськими, селищними, міськими і районними радами делегованих повноважень з реалізації заходів і програм АРК для землевпорядження, раціонального використання земель і природних ресурсів.

Постійні комісії Верховної Ради АРК здійснюють контроль за виконанням міськими головами, головами районних, районних у місті рад делегованих повноважень з кадрових питань.

За рішенням Верховної Ради АРК делегування повноважень окремим органам місцевого самоврядування в АРК у разі їх невиконання або неналежного виконання може бути зупинене або припинене.