Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Розділ XIII. Муніципальні асоціації в Україні

Утворення муніципальних асоціацій (спілок), які включають у себе на добровільній основі органи місцевого самоврядування України різних рівнів, — це вияв їхньої загальної правосуб'єктності й переконливе свідчення їхнього потужного інтеграційного потенціалу, що є характерною рисою як самих територіальних громад, так і органів місцевого самоврядування, які вони формують.

Утворення муніципальних спілок в Україні має свою історію. Ще 1905 р. учасники коаліційного з'їзду земських і міських громадських діячів, що відбувся у Харкові, направили російському імператорові послання, в якому, відстоюючи розвиток і підтримку місцевого самоврядування, виступали за необхідність співробітництва міських управ. Ще за два роки до цієї події професор А. К. Погорелко, який обирався главою Харківської міської управи з 1900 по 1912 p., визначив, що метою співробітництва міських управ є "...розроблення найбільш сприятливих умов спільного життя, прагнення зробити це життя прекрасним, змістовним, більш культурним".

Утворення об'єднань на базі місцевого самоврядування вже в той час було предметом конфлікту з центральною владою. Земства і думи неодноразово клопотали перед центральною владою про проведення об'єднуючого з'їзду, але дозволу на це так і не одержали. Проте, незважаючи на це, з 70-х років XIX сторіччя такі збори відбувалися нелегально. їх ініціаторами виступали Харківська, Чернігівська, Херсонська, Одеська і Київська губернії. На цих зборах розглядалися законопроекти про народне

представництво, питання про права людини і громадянина, національностей, децентралізацію управління, утворення муніципальних банків тощо. По суті, муніципальні спілки, навіть нелегального характеру, вже тоді були прогресивними інституціями, що виступали за подальшу демократизацію товариства з допомогою розвитку й удосконалювання місцевого самоврядування.

У законодавстві про місцеві Ради депутатів трудящих і Ради народних депутатів радянського періоду утворення муніципальних спілок не було передбачено. Це пояснювалося не тільки небажанням центральної влади мати конкурентів на місцях, а й тим, що місцеві Ради в той період були органами державної влади на місцях, по суті, виступаючи її придатками.

Перше згадування про муніципальні асоціації з'явилося в законодавстві незалежної України про місцеве самоврядування. Але у ст. 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р. термін "муніципальні асоціації (спілки)" не використовувався, у ньому був його синонім — "асоціація органів місцевого самоврядування".

Відсутність поняття асоціації органів місцевого самоврядування у профільному законодавстві дозволяла скористатися аналогією закону і на підставі ч. 1 ст. З Закону України "Про підприємства в Україні" від 27 березня 1991 р.2, що регламентує види об'єднань підприємств, давала змогу виділити основні типологічні характеристики такої асоціації, як добровільне об'єднання, створене з метою постійної координації спільної діяльності його суб'єктів.

Логічний аналіз політико-правових основ інтеграційних процесів у системі органів місцевого самоврядування України в контексті створення муніципальних спілок (асоціацій органів місцевого самоврядування) давав змогу виділити цілу низку чинників, що мали потребу в науковому й нормативно-правовому обґрунтуванні. До таких, насамперед, можна було б віднести те, що положення ч. 5 ст. 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 p., яке закріплювало право органів місцевого самоврядування на об'єднання в асоціації, інші форми добровільних об'єднань з метою більш ефективного здійснення своїх прав і обов'язків, носило в основному декларативний характер через відсутність положень правового і процесуального характеру, що конкретизують. Стаття 3 згаданого Закону, закріплюючи основні принципи місцевого самоврядування, відносила до них принцип взаємодії органів місцевого самоврядування з трудовими колективами, громадськими організаціями й рухами, тобто з різними асоціаціями громадян, але не закріплювала таку взаємодію між органами місцевого самоврядування, що діють у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Це обмежувало можливість реалізації інших основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у цьому законі, наприклад, принципів з'єднання місцевих (локальних, субрегіональних, регіональних) і державних інтересів і оптимальної децентралізації (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі), а також принципу реального управління територією (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі і з іншими органами місцевого самоврядування, розташованими в межах даної та інших адміністративно-територіальних одиниць, по горизонталі). Крім того, не була передбачена чинним законодавством України організація муніципальних спілок (асоціацій), що мають метою міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування.

Становлення і розвиток в Україні системи місцевого самоврядування узгоджується з принципом поділу влади в правовій державі і відповідає класичному тлумаченню самоврядування, суть якого визначається природним правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках законів і власних матеріально-фінансових можливостей. Проте, закріплюючи юридично принцип місцевого самоврядування як загальний, законодавство України в той самий час не містило приватного, інституціонального принципу самоврядування, який передбачав можливість органів місцевого самоврядування, розташованих на різних територіях (у межах держави і за її межами), контактувати і співробітничати між собою, що в умовах правової держави при реалізації основного принципу діяльності управлінських структур "дозволено тільки те, що закріплено в законі" щодо таких контактів фактично означало їх заборону.

Проте слід зазначити, що організуючі імпульси з боку політичного керівництва держави з широкого кола проблем, які торкаються інтересів місцевого самоврядування, зокрема таких, як питання підвищення економічної самостійності міст і регіонів, перенесення акценту реформування економіки на регіонально-локальний рівень, реалізації на території України економіко-правових експериментів з вираженою децентралізованою орієнтацією і легалізацією можливостей становлення локально-регіональних ринкових структур (утворення територій з особливим статусом), оперативно помічались органами місцевого самоврядування різних рівнів і змусили їх об'єднуватися у спілки (асоціації) в явочному порядку. В основі такого об'єднання лежала єдина мотивація — бажання активізувати проведення реформ з метою виходу з кризи і прагнення знайти велику економічну самостійність у цьому процесі. При тому, слід зазначити, що будь-яка протидія цим інтересам з боку центральної влади тільки посилювала інтеграційні процеси в системі місцевого самоврядування.

Першими нормативно-правовими актами, спрямованими на утворення асоціацій органів місцевого самоврядування, що містили потужний потенціал і мали економічну спрямованість, були укази глави Української держави. Указ Президента України від 26 листопада 1993 р. "Про делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій і Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності" і Указ Президента України від 21 лютого 1994 р. "Про додаткові заходи з делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності"2 передбачали заходи щодо підвищення економічної самостійності регіонів і управлінської автономії регіональних структур. Тут же їм були делеговані такі права, як взяття участі державних адміністрацій у підготовці міжнародних договорів України з питань використання загальнодержавної власності, квотування експорту товарів, видачі ліцензій на вивіз продукції, набуття статусу гаранта захисту іноземних інвестицій, права укладати і узгоджувати з Міністерством економіки і Міністерством зовнішніх економічних зв'язків України договори з питань прикордонного співробітництва щодо обміну продукцією, яка виготовляється на територіях областей, що свідчило про набуття регіональною владою певної "частки" міжнародної правосуб'єктності.

Відсутність належного досвіду у вирішенні зазначених завдань, бажання використовувати надані повноваження в повному обсязі і відповідно до законодавства України послугувалися достатньою мотивацією для утворення міжрегіональної асоціації місцевої влади, що беруть участь у такому експерименті, з метою однакового тлумачення і реалізації повноважень, установлення співробітництва цих регіонів як між собою, так і з іншими регіонами України й зарубіжними державами.

Указ Президента України від 12 березня 1994 р. "Про зміцнення економічних основ самоврядування міст України"1 не передбачав достатніх повноважень на адресу міської влади для участі в інтеграційних процесах усередині держави і за рубежем у рамках системи місцевого самоврядування, але закладав солідну економічну основу для таких процесів. Перехід у комунальну власність міст таких галузей ведення міського господарства, як житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування, торгівля і громадське харчування, міський транспорт, соціальне забезпечення, змусив міські влади займатися цими проблемами безпосередньо, зумовивши внутрішню мотивацію до об'єднання, з метою вивчення наявного досвіду господарської діяльності, а також процесів становлення інноваційного муніципального менеджменту в цих галузях у країні і за рубежем.

Це, з одного боку, активізувало двосторонні міжміські зв'язки на національному і на міжнародному рівнях, а з іншого — породило доцентрові структуроутворюючі імпульси для організації координуючих ланок, роль яких з успіхом могли виконати національні асоціації міст, а також міжнародні спілки органів місцевого самоврядування (так звані спілки місцевої влади) як організатори й учасники такого співробітництва.

Значний інтеграційний потенціал у галузі створення муніципальних асоціацій національного і міжнародного рівнів містив комплекс указів Президента України про розвиток економічного співробітництва областей України із суміжними прикордонними областями Російської Федерації. Перший такий Указ від

березня 1994 р. "Про заходи для розвитку економічного співробітництва областей України із суміжними прикордонними областями Російської Федерації"1 надав право обласним державним адміністраціям Донецької, Луганської, Сумської, Харківської і Чернігівської областей республіки брати участь у встановленні режиму в прикордонній смузі з урахуванням місцевих особливостей і здійснення в межах установлених квот експортно-імпортних операцій для потреб областей на пільгових умовах, обумовлених Кабінетом Міністрів України. Подібна компетенція виходила за рамки повноважень, установлених чинним законодавством для органів місцевого самоврядування у сфері ведення зовнішньоекономічної діяльності з приводу організації прикордонної і прибережної торгівлі (ст. 41 Закону України від

березня 1992 p.). Крім згаданих повноважень цим областям України було делеговане право, при участі відповідних міністерств республіки, погоджувати з керівництвом областей Росії квоти на безкоштовне підготування спеціалістів у навчальних закладах прикордонних областей. Таке право також виходило за межі власне економічних відносин, виступаючи, скоріше, формою соціально-культурного співробітництва на міжнародному рівні.

Таким чином, утворювалася система міжнародних відносин на локальному і регіональному рівнях, у процесі становлення і реалізації якої виявлялися тенденції об'єктивного характеру, спрямовані на інтеграцію взаємних інтересів суб'єктів співробітництва шляхом утворення координаційних структур у вигляді асоціацій органів місцевого самоврядування прикордонних областей України (національний рівень) або міжнародної асоціації місцевої влади прикордонних областей України і Росії.

Важливою складовою частиною цього Указу є рекомендація Національному банку України сприяти, за участю державних адміністрацій зазначених областей, утворенню спільних кредитно-фінансових установ різних форм власності з метою фінансування програм міжобласного співробітництва, включаючи інвестування і кредитування суб'єктів підприємництва. Це положення відповідало нормам Закону України від 17 грудня 1993 р. "Про державну програму заохочення іноземних інвестицій в Україні" у частині ролі регіонів республіки в заохоченні іноземних інвестицій і Закону України від 19 березня 1996 р. "Про режим іноземного інвестування", що прийшов йому на зміну. Ці заходи мали стати складовою частиною розроблених у регіонах власних програм заохочення іноземних інвестицій, виходячи зі специфіки відповідних регіонів. Подібні документи локально-регіональної правотворчості свідчили про наміри місцевих влад брати участь у міжнародному поділі праці, спеціалізації і кооперації виробництва, а також про їхнє активне бажання брати участь у міжнародних інтеграційних процесах.

Фактична діяльність асоціацій органів місцевого самоврядування, їхня активна участь у реалізації програми економічних реформ привели законодавця до необхідності юридизації сформованих реалій, по-перше, шляхом легалізації утворення таких асоціацій, а по-друге, правової регламентації основних напрямів їхньої діяльності і порядку їх утворення. Так, у ч. 1 ст. 15 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні"3 вже було закріплене право органів місцевого самоврядування на об'єднання в асоціації й інші форми добровільних об'єднань з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад. Тут же було встановлено, що такі форми добровільних об'єднань підлягають реєстрації, відповідно до законодавства, в органах Міністерства юстиції України. Отже, була закріплена правосуб'єктність органів місцевого самоврядування України у сфері утворення внутрішньодержавних форм їх добровільного об'єднання.

У ч. 2 ст. 15 Закону України від 21 травня 1997 р. закріплюється міжнародна правосуб'єктність органів місцевого самоврядування України та їхніх асоціацій — цим суб'єктам у законодавчому порядку надане право на входження у відповідні міжнародні асоціації, інші добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування.

Зазначені вище положення Закону України від 21 травня 1997р. цілком відповідають положенням Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року — найважливішого документа, що містить міжнародні стандарти становлення і функціонування місцевого самоврядування, який було прийнято Радою Європи і ратифіковано у даний час 38 державами-членами цієї організації, у тому числі й Україною. Ратифікована Україною 15 липня 1997 р. Європейська хартія місцевого самоврядування, на підставі ст. 9 Конституції України, ставши частиною національного законодавства України, має правову силу закону.

Європейська хартія передбачає право органів місцевого самоврядування на об'єднання у ст. 10 Хартії, що іменується "Право місцевих органів самоврядування на об'єднання". Слід зазначити, що таке право на об'єднання в цьому документі трактується в трьох аспектах, кожен з яких прямо пов'язаний з можливістю утворення муніципальних спілок як національного характеру, так і з міжнародною орієнтацією:

держави, що підписали і ратифікували Хартію, визнають право органів місцевого самоврядування в процесі здійснення своїх повноважень співробітничати і в межах, встановлених національним законом, об'єднуватися з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що мають загальний інтерес;

у кожній державі має бути визнане право органів місцевого самоврядування входити в об'єднання для захисту і просування загальних інтересів і в міжнародне об'єднання органів місцевого самоврядування;

органам місцевого самоврядування надається право на умовах, що можуть бути встановлені законом, співробітничати з подібними органами інших держав (на основі двосторонніх, багатосторонніх контактів і контактів з національними об'єднаннями (асоціаціями) місцевої влади. — Авт.).

Надання органам місцевого самоврядування України права на утворення об'єднань як усередині країни, так і участь останніх у спілках, що носять міжнародний характер, стає реальною правовою базою їх внутрішньодержавного і міжнародного співробітництва.

Слід зазначити, що своє право на інтеграцію із зарубіжними муніципальними асоціаціями органи місцевого самоврядування можуть реалізовувати як самостійно, так і через державні органи в процесі практичної реалізації ними основних напрямів зовнішньої політики України. Останнє може бути здійснено, наприклад, у рамках структур єдиної Європи шляхом вступу в міжнародні неурядові організації місцевої влади (далі: МНУ О місцевої влади), що функціонують під егідою Європейської Спілки і Ради Європи. Входження органів місцевого самоврядування України в ці структури послугується елементом активізації в процесі розроблення і становлення комунальної і регіональної політики держави. Ці процеси вперше дістали прискорення у зв'язку з підписанням Україною в червні 1994 р. Угоди з ЄЕС про співробітництво і партнерство1. Вступ України в листопаді 1995 р. у члени Ради Європи дав новий імпульс.

У процесі утворення муніципальних асоціацій органам місцевого самоврядування України може надати допомогу досвід утворення подібних інтеграційних структур у країнах Співдружності Незалежних Держав. Найбільш активно відбуваються процеси утворення асоціацій місцевої влади в Російській Федерації. Дозвіл на їх появу вперше було отримано і законодавчо закріплено у Федеративному Договорі 1992 р. — Договорі про розмежування предметів ведення і повноважень між Федеральними органами державної влади й органами влади країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, автономної області, автономних округів у складі Російської Федерації2. У цьому документі вперше зазначеним адміністративно-територіальним одиницям надавалася самостійність у міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язках. Потім право на утворення асоціацій органів місцевого самоврядування було закріплено у Федеральному Законі Російської Федерації від 12 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації"3.

У даний час на території Росії діє ряд регіональних асоціацій (спілок) місцевої влади — Асоціація міст центральної Росії, Спілка міст Північного заходу Росії, Асоціація міст "Велика Волга", Асоціація "Чорнозем'є", Асоціація міст Північного Кавказу, Далекосхідна асоціація економічної взаємодії, Міжнародна асоціація "Сибірська угода" та ін., що мають переважно регіональну спрямованість, але прагнуть вийти і на міжнародний рівень шляхом інтеграції в МНУ О місцевої влади або самостійно, але вже в ролі останніх.

Тенденція підвищеного інтересу, що намітилася, самих регіонів держав СНД і Балтії до встановлення багатопланового співробітництва виявилася спочатку самостійними зустрічами місцевої влади. Наприклад, у травні 1992 р. у м. Суми шість областей України і Росії підписали договір про різнобічне співробітництво, а в 1993—1994 pp. це співробітництво було закріплено на загальнодержавному рівні.

Участь окремих органів місцевого самоврядування України або їхніх асоціацій у діяльності інтеграційних структур такого роду закладає якісно нові основи взаємовідносин народів і держав СНД. Досить перспективними в рамках багатосторонніх відносин з державами Чорноморсько-Балтійської зони уявляється співробітництво органів місцевого самоврядування і місцевого управління республіки з аналогічними партнерами й асоціаціями місцевої влади, утворених у рамках Ради держав Балтійського моря — нового регіонального об'єднання держав Балтійського моря, утвореного в березні 1992 р. у Копенгагені (Данія).

Процеси утворення муніципальних спілок (асоціацій), в яких активну участь дозволено брати органам місцевого самоврядування України, можуть відбуватися в рамках ООН та інших універсальних міжнародних організацій. Профільними щодо цього можуть бути МНУ О місцевої влади, які мають загальносвітовий статус і діють під егідою ООН та її органів (ЮНЕСКО, ЕКОСОР та ін.) — Всесвітня федерація об'єднаних міст (ВФОМ) і Міжнародна спілка місцевої влади (МСМВ).

У своїй діяльності такі МНУ О сприяють не тільки становленню місцевого самоврядування, ай утворенню асоціацій місцевої влади (регіонального, субрегіонального і, в кінцевому підсумку, національного рівнів) для більш інтенсивного й оптимального, з урахуванням локальних інтересів, вирішення місцевих проблем функціонування територіальних громад і поселень.

З цих позицій особливий інтерес становлять собою положення прийнятої у вересні 1985 р. у рамках МСМВ Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, що регламентує в ряді своїх статей процеси утворення і функціонування асоціацій місцевої влади різного рівня1. У ній зафіксовані основні чинники в юридизації правового статусу спілок (асоціацій) місцевої влади національного й регіонального характеру, що дістали згодом закріплення в національному законодавстві про місцеве самоврядування більшості демократичних держав і в міжнародній практиці міждержавних організацій і МНУО місцевої влади, а також при взаємовідносинах між ними. До вказаних чинників належать такі:

1) місцеві влади мають право при здійсненні своїх повноважень і в межах своєї компетенції об'єднуватися в спілки (асоціації) у рамках держави для вирішення загальних завдань. Таким чином, на наш погляд, тут міститься пряма вказівка на легальну можливість утворення асоціацій національного, регіонального і субрегіонального рівнів;

2) держава має визнавати право місцевих влад на утворення таких спілок (асоціацій) і сприяти подібній діяльності;

3) держава повинна визнавати право місцевих влад на входження їх в індивідуальному і колективному (асоційованому) порядку в МНУО місцевої влади;

4) місцеві влади конкретної держави крім права брати участь у діяльності МНУО місцевої влади на умовах, визначених внутрішнім законодавством, мають право співробітничати з аналогічними органами й національними спілками інших держав (статті 9,10 Декларації).

Таким чином, на міжнародній арені спілки (асоціації) місцевої влади виступають як представники інтересів органів місцевого самоврядування своєї країни (національний рівень), регіону конкретної держави або її частини (регіональний, субрегіональний рівні). Одночасно кожна з муніципальних спілок також являє собою конкретну, реальну організаційно-правову структуру, що має право вступати у відносини з органами своєї та інших держав з питань ординарного функціонування органів місцевого самоврядування або, в разі змін у їхньому правовому статусі, — на державному, регіональному і місцевому рівнях, з якою державні органи зобов'язані рахуватися, поклавши в основу взаємовідносин принципи легальності національної і міжнародної інтеграційної діяльності органів місцевого самоврядування і поділи повноважень або договірно-правові відносини при виникненні і вирішенні спірних питань і проблем (державні інтереси, місцеві інтереси, інтереси, що "пересікаються", і такі, що конкурують).

Незважаючи на досить високий потенціал міжнародного співробітництва муніципальних спілок, у даний час для України особливо актуальним є утворення муніципальних асоціацій, що мають основні інтереси всередині країни, і наступне прилучення їх до міжнародної діяльності.

Варто враховувати, що процеси утворення національних муніципальних спілок з метою реалізації стратегічних інтересів особистості й держави співвідносні інституціонально з утворенням МНУО місцевої влади, які мають значну частку міжнародної орієнтації, дії яких, насамперед, спрямовані на становлення і розвиток самої системи місцевого самоврядування і системи міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування.

На етапі становлення незалежності України виявилися достатньо міцні доцентрові процеси інтеграційного характеру серед місцевих Рад народних депутатів, які поки що не претендували на вихід своєї діяльності за межі держави і набуття певної міжнародної правосуб'єктності. Така регіональна інтеграція на внутрішньодержавному рівні була спричинена об'єктивними процесами економічного порядку і привела до утворення асоціацій органів місцевого самоврядування за географічною ознакою і однорідністю економічних проблем, що постали перед місцевими Радами в період становлення державності України. За таким принципом з'явилися Асоціація шахтарських міст Донбасу, Асоціація придністровських міст України, Асоціація сприяння діяльності місцевим Радам і об'єктам індустрії Південного сходу України та ін.

Особливий інтерес викликає виявлення тенденції утворення об'єднань місцевої влади, що претендують на статус загальнонаціональних асоціацій. Так, у 1990 р. було створено Асоціацію демократичних Рад народних депутатів України і демократичних блоків у Радах (АДРУ). її основною метою було створення незалежної, неурядової громадянської організації, що об'єднує Ради обласного, районного, міського рівнів і демократичні блоки в Радах різних регіонів України, депутатів і керівників місцевого самоврядування, громадян України, колективи організацій незалежно від їхніх політичних переконань і поглядів, а також тих, хто підтримує ідею місцевого самоврядування як одну з головних завдань утворення громадянського суспільства в Україні і зміцнення її державності1. У червні 1992 р. з ініціативи учасників міжрегіональної наради керівників міських

Рад народних депутатів, що проходила в Дніпропетровську, було створено Асоціацію Рад народних депутатів міст України базового рівня, а 1993 р. — Асоціацію районних у містах Рад. їх створення було викликано об'єктивними причинами і мало метою вирішення актуальних проблем самоврядування в умовах відсутності в країні єдиних підходів до становлення комунальної і регіональної політики, вирішення економічних проблем. У грудні 1996 р. було створено Асоціацію сільських, селищних і міських рад України, серед основних завдань якої значилися такі:

сприяння співробітництву і взаємодії представницьких органів територіальних громад міст, селищ міського типу і сіл для вирішення питань місцевого значення;

захист прав та інтересів територіальних громад;

вирішення проблем соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій;

налагодження взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади;

вивчення і поширення практичного досвіду місцевого самоврядування в Україні й за рубежем1.

У міру розвитку демократичних процесів в Україні спостерігалися трансформація ролі та зростання значення асоціацій органів місцевого самоврядування. Так, по-перше, були уточнені й змінені найменування спілок, в яких більш чітко виявилася їхня муніципальна спрямованість. Асоціацію Рад народних депутатів міст України базового рівня було перейменовано на Асоціацію міст України (АМУ), а Асоціацію демократичних Рад народних депутатів України і демократичних блоків в Радах — на Асоціацію демократичного розвитку і самоврядування України (АДРУ). По-друге, намітилися тенденції до значного розширення складу учасників таких спілок. Якщо на початковому етапі в АДРУ входило близько 20 членів, то в даний час вона нараховує понад 80 учасників. У 1992 р. дійсними членами Асоціації міст України були вісім міських Рад, на початку 1995 р. членами Асоціації були 44 міста, до середини 1997 р. їх нараховувалося вже 1712, а на початок 2000 р. — 264 міста, в яких мешкає близько 73 відсотків міського населення країни3.

Становить інтерес правовий статус муніципальних спілок України. Насамперед його визначає положення ч. З ст. 15 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якого асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування. Отже, муніципальні асоціації за своєю природою є корпоративними (громадськими), добровільними організаціями, що не мають повноважень органів місцевого самоврядування.

Слід пам'ятати, що процес конституювання і легалізації муніципальних асоціацій, який виявляється в прийнятті і реєстрації їхніх статутних документів, здійснюється двома шляхами. За першим — вони легалізуються в порядку, передбаченому Законом України від 16 червня 1992 р. "Про об'єднання громадян" (з наступними змінами і доповненнями)1. Так, наприклад, Асоціація демократичного розвитку і самоврядування України прийняла свій новий статут 13 січня 1994 р. і перереєструвала його 28 березня 1994 р. як статут об'єднання громадян у Державній адміністрації Московського району м. Києва2. Другий шлях, що передбачав створення асоціації органів місцевого самоврядування на підставі ст. 1 Закону України від 26 березня 1992 р., не мав реєстраційної перспективи, тому що в цьому разі механізм державної реєстрації муніципальних спілок в Україні був відсутній. Тому новий статут Асоціації міст України, що був прийнятий 27 січня 1995 р.3 на Загальних зборах Асоціації на підставі ст. 1 Закону України від 26 березня 1992 р., не міг бути легалізований. Так само і з такими самими наслідками було прийнято статут Асоціації районних у містах Рад.

Звісно ж, можна було б зареєструвати ці муніципальні асоціації на підставі ст. 14 Закону України "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 p., який передбачає легалізацію об'єднання громадян шляхом повідомлення про утворення, але, по-перше, відповідно до ст. 1 цього Закону його дія не поширюється на органи місцевого самоврядування, а, по-друге, об'єднання громадян, що виникло в результаті повідомлення про утворення, не набувало статусу юридичної особи.

Водночас, виходячи з деяких статутних завдань, з метою вирішення яких створені муніципальні асоціації, а саме

а) захист прав і інтересів своїх членів у республіканських і регіональних органах державної влади і управління; координація і взаємодія з державними

органами влади і управління, іншими рівнями місцевого самоврядування України, громадськими об'єднаннями України для реалізації програм

перетворення нашої країни на державу з ефективною соціально орієнтованою економікою; вивчення і поширення передового досвіду ефективного

впровадження в життя самоврядування в містах, підвищення їхнього добробуту; співробітництво з міжнародними організаціями з питань місцевого

самоврядування (п. 2.1 Статуту Асоціації міст України);

б) сприяння Верховній Раді України, іншим центральним органам і органам місцевого самоврядування в розвитку системи місцевого самоврядування в

Україні, яка б відповідала Європейській хартії місцевого самоврядування; налагодження прямих зв'язків між органами місцевого самоврядування

України; координація нормотворчої діяльності членів Асоціації; захист інтересів місцевого самоврядування; поширення вітчизняного і використання

зарубіжного досвіду місцевого самоврядування шляхом підтримки зв'язків і співробітництва з відповідними міжнародними, вітчизняними та

іноземними організаціями й органами влади і самоврядування (п. 1.3.8 Статуту Асоціації демократичного розвитку і самоврядування України), —

можна було дійти висновку, що ці спілки мали потребу у статусі юридичної особи. Більш того, за своїми завданнями вони претендували на всеукраїнський статус, оскільки прагнули до поширення своєї дії на територію більшості адміністративно-територіальних одиниць України і, отже, мали проходити легалізацію в Міністерстві юстиції України як громадське об'єднання громадян (ст. 14 Закону України від 16 червня 1992 p.).

Тому якщо за правовим статусом АДРУ визначалась як громадська організація громадян, то правовий статус Асоціації міст України й Асоціації районних у містах Рад залишався неясним через відсутність легітимно-процесуальної реєстрації муніципальних асоціацій, що позбавляло їх права діяти від свого імені, одержувати права й обов'язки і, в остаточному підсумку, загальної правоздатності (не кажучи вже про елементи міжнародної правосуб'єктності).

Тому посилання на ст. 4 Закону України від 26 березня 1992 p., в якій зазначено, що органи місцевого самоврядування мають при дотриманні умов, передбачених законодавством України, права юридичної особи, уявлялися в даному разі необґрунтованими з двох позицій:

а) формальної — статус юридичної особи відповідно до цього Закону не поширювався на асоціації органів місцевого самоврядування;

б) легітимної — відповідно до загальних статутних положень Цивільного кодексу України правоздатність юридичної особи

виникає з моменту затвердження її статуту чи положення або з моменту її державної реєстрації.

Ці правові положення не могли бути застосовані до муніципальних асоціацій (див. ч. 5 ст. 1 Закону України від 26 березня 1992 p.). Таким чином, наявною була прогалина в праві, що мала потребу в доповненні.

Аналогічне положення склалося і з Асоціацією місцевої і регіональної влади України, що будувала свою діяльність переважно у сфері міжнародних міжмуніципальних і міжрегіональних зв'язків. На фоні інтенсифікації міжнародної активності правове положення цієї муніципальної спілки також виявилося неясним. З одного боку, її статут не було зареєстровано в органах державної реєстрації, з іншого — самий факт такої реєстрації, навіть якби він відбувся, не породив би в муніципальній спілці правосуб'єктності юридичної особи. Тому на Загальних зборах Асоціації, які відбулися в лютому 1996 p., було прийняте рішення про її перейменування в Асоціацію представників місцевої і регіональної влади України, що давало змогу легалізувати цю інституцію як всеукраїнську громадську організацію.

Прийняття 1997 р. Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не змінило сформованого положення. За винятком ст. 15, окремих положень статей 26 і 43 даного Закону, що містять законодавчий дозвіл на утворення муніципальних асоціацій, а також закріплюють цілі й порядок утворення таких об'єднань, необхідність їх реєстрації, інші аспекти діяльності таких асоціацій, зокрема основні принципи їх створення, організаційно-правові форми і майново-організаційні питання їхньої діяльності, на законодавчому рівні врегулювання не знайшли.

Уявляється, що для усунення таких колізій в законодавстві необхідно на законодавчому рівні закріпити право органів місцевого самоврядування на утворення муніципальних спілок, закріпивши за ними відповідний статус локальних, регіональних і національних асоціацій місцевої влади з правом утворення юридичної особи. Саме на це спрямований проект Закону України "Про асоціації, інші добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування", який розроблений робочою групою Асоціації міст України та громад. Крім загальних положень проект Закону містить норми щодо порядку створення та припинення діяльності асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, регулює їх права та обов'язки, фінансові та матеріальні основи діяльності, визначає організаційну структуру таких об'єднань, організаційні та правові гарантії їх діяльності, закріплює повноваження відносно координації діяльності добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

На жаль, у проекті відсутня детальна регламентація права асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування виступати від імені своїх членів на міжнародній арені з метою налагодження співробітництва з національними асоціаціями місцевої влади інших країн і МНУО місцевої влади. А це, вважаємо, сприяло б активізації участі органів місцевого самоврядування України в міжнародному співро