Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Розділ XIV. Міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування України

Зацікавленість органів місцевого самоврядування України в міжнародних зв'язках і української держави у сприйнятті міжнародних стандартів місцевого самоврядування може бути виявлена і зафіксована у формі мотивації. Така мотивація може бути структурована і складається з трьох рівнів-завдань, що реалізуються в рамках організаційно-правових форм діяльності органів місцевого самоврядування, передбачених Конституцією і законодавством України про місцеве самоврядування і вирішуваних проблем, що відрізняються за типологією.

До першого, найбільш загального рівня належить зав-дання-мотив — вивчення, освоєння і впровадження власне стандартів становлення, розвитку і функціонування самої системи місцевого самоврядування. Це завдання стоїть на порядку денному на рівні держави (при її позитивному протекціонізмі локальної демократії) і на рівні самого місцевого самоврядування, в існуванні якого зацікавлені територіальні спільноти.

Друге завдання-мотив охоплює обмін досвідом у веденні місцевого господарства і управління локально-регіональними процесами функціонування людських поселень між органами місцевого самоврядування держав, що визнають міжнародні стандарти локальної демократії. У процесі її реалізації органи місцевого самоврядування вирішують як загальнодержавне завдання (реалізація соціально-економічної функції держави на локальному рівні), так і функціонально-галузеві проблеми діяльності місцевого самоврядування, реалізованого в інтересах території і територіальної громади.

Третє завдання-мотив полягає у становленні й розвитку різнопланового і багаторівневого співробітництва органів місцевого самоврядування, суспільних формувань громадян, підприємницьких структур, жителів відповідних адміністративно-територіальних одиниць із зарубіжними партнерами і виявляється шляхом різноманітних зв'язків. В їх впровадженні на практиці, у контексті загальнодержавних завдань з реалізації стратегічних напрямів зовнішньої політики держави щодо становлення гуманітарного й інших видів співробітництва, вирішальну роль відіграють міжособистісні зв'язки, що стимулюють і роблять більш осмисленими у змістовному плані так звані муніципальні права особистості.

Законодавчі положення, що легалізують міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування України, знайшли своє закріплення у ст. 15 "Форми добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. Тут міститься дозвіл органам місцевого самоврядування на об'єднання в асоціації всередині країни і входження в індивідуальному порядку або в рамках відповідної національної асоціації в міжнародні асоціації й інші добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування.

У радянський період і до прийняття зазначеного Закону України таке право в місцевих радах України було відсутнім, і вони вступали в міжнародне співробітництво в явочному порядку.

Аналогічні положення, але в більш розгорнутому вигляді, містяться у ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. З них випливає, що право на міжнародне співробітництво має бути неодмінно визнано державою як основне і надано органам місцевого самоврядування через закріплення в національному законодавстві. Зазначаються стратегічні цілі такого співробітництва — реалізація своїх повноважень і вирішення завдань, що становлять загальний інтерес, а також захист і просування загальних інтересів органів місцевого самоврядування. Називаються основні суб'єкти такого співробітництва — міжнародні неурядові організації місцевої влади й органи місцевого самоврядування інших (зарубіжних) держав.

Перші міжнародні контакти жителів населених пунктів різних країн виникли в 1940 р. між містами Фінляндії і Швеції. Центральне місце в них посідали питання надання допомоги фінським комунам з боку шведських сусідів у поліпшенні дитячої охорони здоров'я, культурний обмін.

У період другої світової війни таке співробітництво прийняло характер поріднення міст. Радянський Сталинград і англійський Ковентрі, зруйнований варварськими бомбардуваннями фашистської авіації, скріпили свою спілку в 1942 р. У квітні 1944 р. міська Рада канадського міста Ванкувера від імені його жителів, скорених мужністю захисників і визволителів Одеси, оголосила її спорідненим містом і побажала її жителям якнайшвидшого відновлення рідного міста в ім'я дружби і миру між народами.

Початком створення міжнародної неурядової організації споріднених міст (МНУО) стало поріднення французького міста Діжона з англійським містом Харрогетом у 1953 р. Ініціатором виступила організація Світова асоціація двомовності, що існувала тоді у Франції, утворена в 1951 р. у Парижі групою колишніх учасників Французького опору й організацією "Близнюки", яка складалася з представників міст з англо-французьким населенням. Основною метою цієї організації, що увійшла в історію під назвою Асоціація "Двомовний світ", було зміцнення і розвиток дружніх зв'язків між містами Франції і Великобританії. Проте у процесі діяльності "Двомовного світу" в її організаторів виникла ідея дати двостороннім зв'язкам міст двох країн широку міжнародну основу. З цією метою у Франції було організовано Раду Всесвітнього об'єднання міст, уповноважений якої, найстарший член Національної асамблеї Франції, мер міста Діжона канонік Фелікс Кир у заяві газеті "Ле Бьєн пюблік" так визначив цілі й завдання поріднення міст: "Мета... працювати над створенням клімату світу. Моя думка така, що з війною треба покінчити... Поріднення міст повинно мати на меті розпочати зустрічі між містами різних країн, що зможуть усвідомити, що і ті й інші мають таке саме прагнення і ті самі інтереси, тобто розвиток і процвітання в мирній атмосфері".

Міжнародний рух споріднених міст одержав своє організаційне і міжнародно-правове оформлення в 1957 р. у місті Екс-ле-

Бен (Франція), де відбувся організаційний конгрес Всесвітньої федерації споріднених міст. У даний час ця організація іменується Всесвітня федерація об'єднаних і споріднених міст (ВФОМ) — World Federation of United and Twinned Towns (UTO) — і представляє інтереси місцевих і регіональних органів самоврядування понад 80 держав світу.

Цілями федерації є:

1) спонукання населення міст до вільної і відповідальної участі в муніципальній діяльності;

2) залучення жителів міст до спільної діяльності в різних сферах — у розвитку взаєморозуміння між народами, у захисті природи і навколишнього середовища, у прагненні до роззброювання і миру.

В останні роки цілі Федерації трансформувалися і розширилися через зміни політичного клімату на міжнародній арені. Сьогодні вони охоплюють:

3) сприяння у вирішенні збройних конфліктів регіонального характеру, у спільному пошуку вирішень основних проблем, що постали перед містами (боротьба за поліпшення умов життя, робота із соціально неблагополучними прошарками населення);

4) розвиток дискусій про активізацію локальної автономії і демократії в містах;

5) розвиток технічного і соціально-економічного співробітництва між містами;

6) активізацію співробітництва з іншими членами МНУО і національними муніципальними спілками.

Ці цілі Федерація досягає конкретною роботою, що включає організацію і проведення різних конференцій, семінарів, зустрічей, мітингів; відкриття центрів і установ, що спеціалізуються на муніципальних проблемах; проведення акцій за мир і використання всіх засобів масової інформації для цих цілей; поширення інформації про цілі і практичну діяльність Федерації, національних асоціацій місцевої влади і про досвід, накопичений різними містами; розвиток співробітництва з національними і міжнародними неурядовими організаціями, що мають аналогічні завдання.

Міські ради і муніципальні асоціації України беруть активну участь у діяльності та заходах Федерації. Понад 50 міст республіки мають споріднені зв'язки з понад 160 територіальними одиницями зарубіжних держав (Одеська міська рада має 26 споріднених міст, Харківська — близько 20, Дніпропетровська — понад 15. Столиця України місто-герой Київ підтримує зв'язки з понад 70 зарубіжними містами). Індивідуальними членами Федерації є Київ, Донецьк, Запоріжжя, Одеса, Харків. Інші міста республіки представлені у ВФОМ через Асоціацію представників місцевої і регіональної влади України.

Однією з найбільших МНУО місцевої влади є Міжнародна Спілка місцевої влади (МСМВ) — (International Union of Local Authorities), яка була створена в 1913 p. і в даний час об'єднує у своїх рядах національні асоціації місцевої влади, міста, регіони, відомства і наукові установи понад 90 країн світу. МСМВ нарівні з ВФОМ має консультативний статус першої категорії при ООН, ЮНЕСКО та інших міжнародних міжурядових організацій (ММУО). Як МНУО із загальносвітовим статусом МСМВ додержується постулату про те, що місцева влада є наріжним каменем демократії, і тому намагається зміцнити і підсилити значення місцевого самоврядування, сприяти співробітництву і взаємним обмінам між місцевими общинами в різних країнах світу.

Основні цілі Спілки:

підйом рівня місцевих влад і їхніх служб;

зміцнення добробуту громадян шляхом більш ефективного місцевого управління і самоврядування;

залучення громадян у справи місцевого самоврядування;

розширення міжнародного обміну інформацією й особистих контактів між членами Спілки;

захист інтересів місцевої влади через ММУО.

Діяльність спілки здійснюється переважно на основі різних міжнародних програм співробітництва, що мають тривалий характер і включають проведення:

Всесвітніх конгресів членів Спілки;

регіональних семінарів з підготування муніципальних службовців і вирішення конкретних проблем локального і регіонального розвитку і менеджменту;

конференцій з метою вивчення конкретних проблем розвитку локальної демократії і місцевого господарства в конкретній країні.

З цих та інших питань локального й регіонального розвитку з МСМВ співробітничає Асоціація міст України, Асоціація представників місцевої і регіональної влади України, міські ради Одеси, Львова, Харкова, Миколаєва, міська адміністрація Києва.

Налагоджується співробітництво органів місцевого самоврядування з МНУО місцевої влади регіонального характеру: Радою Європейських комун і регіонів (штаб-квартира розташована в Парижі (Франція), що об'єднує понад ЗО тисяч місцевих і регіональних влад континенту, міжнародною програмою "Євро-місто — XXI" ("Наукові основи й міжнародний досвід програми активізації потенціалу місцевого самоврядування"), що об'єднує влади понад 100 міст ряду держав СНД і Європейської Спілки (штаб-квартира розташована в Санкт-Петербурзі (Росія), міжнародною асоціацією "Інтелектуальне забезпечення самоврядування" (штаб-квартира розташована у Вільнюсі (Литва), що об'єднує понад ЗО міст із 10 держав Європи.

Міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування і муніципальних асоціацій України здійснюються на правовій основі шляхом підписання угод (договорів) про співробітництво (поріднення, партнерство, дружбу і взаємодопомогу, спільну діяльність та ін.), в яких закріплюються основні цілі й організаційно-правові форми такої взаємодії. Незважаючи на те, що такі угоди укладаються між суб'єктами різних держав, вони не є угодами міжнародного характеру, а мають чинність актів локального регулювання.

Для забезпечення споріднених та інших зарубіжних зв'язків у виконавчих органах місцевих рад утворюються спеціальні організаційні структури — відділи (управління) зарубіжних (зовнішніх, зовнішньоекономічних) зв'язків, що ведуть практичну роботу з організації і планування міжнародного співробітництва, а також з розроблення і реалізації його організаційно-правових форм.

Організаційно-правові форми міжнародного співробітництва — це засоби його реалізації і види, розроблені й застосовані виконавчими комітетами місцевих рад, міськими, районними й обласними державними адміністраціями з метою реалізації багатопланового міжнародного співробітництва між місцевою владою і жителями, насамперед, однойменних (аналогічних) територіальних одиниць зарубіжних держав і між іншими суб'єктами, але на локально-регіональному рівні з обов'язковою участю органів самоврядування (ініціювання, пряма участь, координація діяльності, пошук і добір партнера та ін.), що мають правове закріплення в договорах (угодах) про співробітництво.

Форми співробітництва органів місцевого самоврядування України з зарубіжними партнерами виробляються в процесі становлення і розвитку міжнародних контактів місцевих рад, їхніх виконавчих органів з органами місцевого самоврядування й іншими суб'єктами зарубіжних держав. Отримавши своє закріплення в угодах про встановлення співробітництва, у додаткових протоколах до них, вони стають організаційно-правовими формами такого співробітництва, утворюючи систему якісно нових відносин місцевої влади, громадян, громадських формувань, юридичних осіб, суб'єктів, що хазяюють, різних форм власності різних країн світу, що, реалізуючись на локальному і регіональному рівнях — рівнях місцевого самоврядування, істотно доповнюють двосторонні міждержавні відносини, надають їм більш прагматичний і динамічний характер, формують новий тип людської цивілізації — "світове співтовариство правових держав".

Організаційно-правові форми міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування України носять різноманітний і багатоплановий характер і у своїй сукупності створюють систему міжнародних відносин на локальному і регіональному рівнях. У цій системі залежно від різних ознак, які можна класифікувати, виділяють різноманітні організаційно-правові форми міжнародного співробітництва:

залежно від кількості реалізованих у рамках одного заходу організаційно-правових форм розрізняють комплексні (понад дві організаційно-правові форми, наприклад проведення Днів (Тижнів) споріднених міст (Донецьк, Київ, Львів, Одеса) та цільові (реалізується конкретна форма (вид співробітництва, наприклад спортивні змагання між молоддю міст-партнерів Одеса—Йокогама (Японія), Київ—Мюнхен (ФРН) та ін.);

від реалізації у певних сферах громадського життя — форми гуманітарного (в тому числі культурного), економічного, науково-технічного, політичного співробітництва;

залежно від суб'єктів, що беруть участь у реалізації організаційно-правових форм співробітництва, розрізняють форми співробітництва на рівні місцевої влади, громадських формувань (політичні партії, масові рухи, добровільні товариства, земляцтва, фонди, асоціації та інші об'єднання людей, що не мають метою одержання прибутку), навчальних закладів, суб'єктів (підприємства, організації, установи різних форм власності), що хазяюють, окремих громадян. Останнім часом усе частіше партнерами органів місцевого самоврядування України виступають урядові організації зарубіжних держав (наприклад, Агентство міжнародного розвитку США та ін.), ММУО (економічні, фінансові, гуманітарні тощо), МНУО, транснаціональні корпорації, значні промислові фірми зарубіжних держав та ін.;

за тимчасовою характеристикою розрізняють організаційно-правові форми довгострокові (реалізація договору про співробітництво споріднених міст, розрахованого на невизначений термін), середньострокові (реалізація міжнародної програми співробітництва навчальних закладів, розрахованої на реальні терміни до 3—5 років) та короткострокові (наприклад, укладення однократної міжнародної угоди купівлі-продажу майна, однократне проведення міжнародної презентації або виставки тощо).

Таким чином, можна констатувати, що міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування регулюються внутрішньодержавним (національним) законодавством, міжнародним публічним правом, а також міжнародним приватним правом (у разі, коли органи місцевого самоврядування вступають у цивільно-правові відносини, "ускладнені" іноземним елементом)1.