Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 4. Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади

Прийнята в рамках РЄ Хартія місцевого самоврядування є першим комплексним документом, що відбив і закріпив міжнародні стандарти становлення і функціонування місцевого самоврядування на територіях конкретних держав. Але ще 1980 р. держави-члени РЄ підписали Європейську (рамкову) конвенцію про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади, що врегулювала основні аспекти міжнародного прикордонного співробітництва між суміжними територіями держав-членів цієї організації. Вона стала, по суті, першим профільним міжнародним документом макрорегіонального характеру, який містить міжнародні стандарти у сфері міжнародного співробітництва місцевої влади, що має вихід на рішення локальних питань розвитку територій.

В основі цієї діяльності, яка привела в результаті до формування прикордонних регіонів, лежала етнічна, або мовна близькість, або однорідність населення, що мешкає на суміжних територіях держав, високий рівень міжособистісних контактів, близькість елементів соціальної психології, культури. Ці процеси набули настільки навального характеру і привели до таких позитивних результатів (починаючи з середини 60-х років до початку 70-х років XIX ст. у результаті локальної інтеграції на прикордонних територіях Франції, Швейцарії, ФРН, Бельгії і Скандинавських держав було створено понад 20 регіонів, які досягли за своєю інфраструктурою рівня прикордонних), що державами-членами РЄ в травні 1980 р. у Мадриді було підписано договір "Про Європейську типову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади", який потім було трансформовано у багатосторонню конвенцію про принципи такого співробітництва.

Таким чином, ще до вироблення спільних підходів до місцевої демократії держави-члени РЄ з ініціативи своїх органів місцевого самоврядування вже розробили і прийняли міжнародні стандарти з питань їх прикордонного співробітництва, що є одним з найбільш інтенсивних і розвинутих видів їхнього міжнародного співробітництва й одночасно найважливішим правом за Європейською хартією місцевого самоврядування.

Конвенція складається з Преамбули, 12 статей і Додатку. Виходячи з того, що вони становлять значний прагматичний інтерес в аспекті їх сприйняття національним законодавством України, проаналізуємо їх докладніше. У Преамбулі Конвенції зазначено, що її прийняття відповідає не тільки основній меті РЄ — "досягнення більш тісної єдності між її членами і сприяння співробітництву між ними, що реалізується, зокрема, і шляхом укладення угод в адміністративній сфері", а й відповідає прагненню РЄ "забезпечити участь територіальних общин або органів влади Європи в досягненні цієї мети".

Тут же закріплені основні об'єкти прикордонного співробітництва, що становлять, безсумнівно, загальний взаємний інтерес для суміжних територій — регіональний, міський і сільський розвиток, охорона навколишнього середовища, удосконалювання інфраструктур і обслуговування населення, а також взаємодія у випадках стихійного лиха.

Важливе значення має констатація факту, що таке міжнародне співробітництво, базуючись на наявному досвіді, дозволяє його учасникам ефективніше виконувати свої завдання і може сприяти розквіту й розвитку прикордонних регіонів", їх "економічному і соціальному прогресу й солідарності, що об'єднує європейські народи".

В обов'язок сторін (держав), що беруть участь у Конвенції, входить сприяння поглибленню транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади, що перебувають під їхньою юрисдикцією і юрисдикцією держави-партнера (ст. 1), причому таке співробітництво може бути не тільки двостороннім, а й багатостороннім. Сторони беруть на себе також: зобов'язання з дотримання конституційних положень кожної з них і сприяння укладенню угод і домовленостей, що можуть бути необхідні для цього.

Практичне значення має ст. 2 Конвенції, в якій тлумачаться основні терміни, уживані в документі. Так, за змістом даної Конвенції, транскордонне співробітництво означає "будь-які спільні дії, спрямовані на посилення і розвиток добросусідських відносин між територіальними общинами або органами влади, що перебувають під юрисдикцією двох або декількох договірних сторін, і укладення з цією метою необхідних угод або домовленостей". Там само зазначена основна умова реалізації такого співробітництва — воно здійснюється в межах компетенції територіальних общин або органів влади, визначеної внутрішнім законодавством, причому рамки й характер такої компетенції Конвенція не змінює.

Для цілей даної Конвенції термін "територіальні общини або органи влади" означає общини, органи влади або організації, що здійснюють свої функції в межах місцевості або регіону і визнаються як такі внутрішнім законодавством кожної держави. Стаття закріплює право кожної держави під час підписання Конвенції або через подальше повідомлення Генерального секретаря РЄ визначити общини, органи влади або організації, а також діяльність і форми, якими вона має намір обмежити сферу застосування цієї Конвенції або виключити з неї.

Принципове значення мають положення ст. З Конвенції з переважно бланкетним характером: визначається, що держави-учасниці розвиватимуть прикордонне співробітництво через заохочення ініціативи територіальних общин і органів влади, яка базується на основних розроблених у рамках РЄ принципах співробітництва між місцевою владою; таке співробітництво, що носить дво- або багатосторонній характер, може здійснюватися як на базі особистих домовленостей, так і з урахуванням типових міждержавних дво- і багатосторонніх угод, розроблених у рамках РЄ, з метою сприяння співробітництву територіальних общин і органів влади; досягнуті домовленості та укладені угоди можуть базуватися, зокрема, на типових угодах, а також на угодах, статутах і договорах про основні принципи співробітництва, що містяться в Додатку до цієї Конвенції, шляхом їх відповідного пристосування до конкретної ситуації кожної із сторін.

Зазначені типові угоди, а також угоди, статути й договори про основні принципи співробітництва призначені тільки для керівництва в цій діяльності, тому вони не мають обов'язкового характеру. Разом з тим, ці документи в репрезентативному аспекті відзначаються типологічними, стандартизованими властивостями і немовби закріплюють можливі, бажані, допустимі на міжнародній арені шляхи й організаційно-правові форми реалізації міжнародного співробітництва місцевої влади. З позицій розвитку міжнародного співробітництва ці угоди несуть значні потенційні можливості із становлення, розширення та активізації співробітництва місцевої влади.

До типових міждержавних угод з прикордонного співробітництва Конвенція відносить документи, укладені з такого кола питань:

про розвиток прикордонного співробітництва;

про транскордонні регіональні зв'язки;

про транскордонні локальні (місцеві) зв'язки;

про прикордонне співробітництво на контрактній основі між місцевими органами влади;

про органи прикордонного співробітництва між місцевими органами влади.

До основних питань співробітництва між місцевими органами влади, які розроблені в рамках РЄ і за якими можна укладати міждержавні угоди й договори і вносити відповідні положення в статути (національне законодавство локального рівня. — Авт.), належать:

утворення груп зв'язку між місцевими органами влади;

координація управління на локальному рівні прикордонними державними справами;

утворення прикордонних асоціацій, що займаються питаннями приватноправового характеру;

постачання товарів або надання послуг між прикордонними місцевими общинами (за типом "приватне право");

постачання товарів або надання послуг між прикордонними місцевими общинами (за типом "публічне право");

утворення органів прикордонного міжобщинного співробітництва.

У п. 2 ст. З Конвенції містяться положення процесуального характеру, спрямовані на реалізацію її механізму кожною з дер-жав-учасниць. Серед них: право кожної 3 них в угодах про прикордонне співробітництво, що укладаються, визначати рамки, форми і межі, в яких можуть здійснювати таке співробітництво територіальні общини і місцеві влади, а також право визначати общини або органи, що беруть участь у цьому співробітництві. Спеціально закріплюється положення про те, що сторони за спільним бажанням можуть здійснювати й інші, не зазначені в Конвенції, форми прикордонного співробітництва (п. З ст. 3).

Важливе значення мають положення пунктів 4 і 5 ст. З Конвенції, в яких сказано, що всі договори і домовленості укладаються з дотриманням вимог внутрішнього законодавства кожної із сторін з питань повноважень у сфері міжнародних відносин і з дотриманням правил контролю або нагляду, що регулюють діяльність територіальних общин і місцевої влади. З цією метою кожна сторона, що бере участь, має під час підписання Конвенції або через подальше повідомлення Генерального секретаря РЄ визначити органи влади, що, відповідно до внутрішнього законодавства, уповноважені здійснювати такий контроль або нагляд.

Учасники Конвенції беруть на себе зобов'язання з усунення труднощів і перешкод юридичного, адміністративного або технічного характеру, що можуть стати перешкодою для розвитку і нормального здійснення прикордонного співробітництва, і з координації своєї діяльності з іншими учасниками при виникненні таких перешкод (ст. 4). Якщо прикордонне співробітництво розвивається і здійснюється відповідно до вимог конвенції, сторони можуть розглянути питання про доцільність надання територіальним общинам або органам влади, що беруть участь у ньому, таких самих можливостей, як і для співробітництва на національному рівні (ст. 5) (тобто розширити сферу його дії, коло суб'єктів і об'єктів тощо. — Авт.).

Особливе значення надається інформаційному забезпеченню прикордонного співробітництва. Кожна із сторін, на прохання контрагента, має надати йому якнайповнішу інформацію з метою сприяння у виконанні його зобов'язань за цією Конвенцією. Крім того, вона має піклуватися про те, щоб територіальні общини або органи влади, що беруть участь у прикордонному співробітництві, були проінформовані про засоби діяльності відповідно до цієї Конвенції (статті б і 7). Учасники передають Генеральному секретареві РЄ відповідну інформацію стосовно всіх угод і домовленостей, досягнутих у рамках цієї Конвенції. На його ж ім'я має передаватися будь-яка пропозиція, що вноситься одним або кількома учасниками з метою доповнення чи розширення цієї Конвенції або типових угод. Така пропозиція вноситься потім Генеральним секретарем РЄ на розгляд Комітету Міністрів РЄ (у даний час — Ради Міністрів РЄ), що приймає по ній рішення (ст. 8).

Незважаючи на те, що Конвенція 1980 р. відкрита для підписання тільки державами-членами через ратифікацію, прийняття або затвердження (ст. 9), вона носить відкритий характер, оскільки до неї, за запрошенням Комітету Міністрів РЄ, прийнятому одностайно в процесі голосування, може приєднатися будь-яка держава, що не є членом РЄ. Проте в цьому разі необхідна ратифікація цього документа, з подальшою чітко вираженою згодою про приєднання до нього, через передачу Генеральному секретареві РЄ документа про приєднання. По сплину трьох місяців після дати його передачі Конвенція вступає в дію для держави, що приєдналася (ст. 10). Передбачається можливість денонсації Конвенції шляхом офіційного письмового повідомлення про це Генерального секретаря РЄ (ст. 11).

Приєднання України до Європейської конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади 1980 p., здійснене за запрошенням Ради Міністрів РЄ, ще до її вступу в РЄ, завдяки Постанові Верховної Ради України від 14 липня 1993 р. стало не тільки визнанням потенційних можливостей України в цій сфері як значної європейської держави, що обрала демократичні орієнтири розвитку, і вираженням бажання республіки брати участь в європейських інтеграційних процесах, що стрімко набирають силу і трансформуються в домінантну тенденцію регіональної і глобальної міжнародної політики, а й своєрідним першим запрошенням до родини європейських народів.

Приєднання України до Конвенції 1980 р. оформило процеси становлення прикордонного співробітництва регіонів України з регіонами суміжних держав (Карпатський єврорегіон) і послугувало правовою базою для активізації такого співробітництва надалі (єврорегіони "Буг", "Нижній Дунай", "Верхній Прут" та ін.).

Розглянуті документи, що містять міжнародні норми із становлення, розвитку і функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав, становлення і реалізації різнопланового та різнорівневого міжнародного співробітництва місцевої влади, носять однозначно миропози-тивний характер. Прийняття міжнародно-правових документів з питань, врегульованих переважно нормами національного законодавства, є відбитком якісно інших, гуманістичних закономірностей розвитку світового співтовариства і міжнародного права, закріпленням нових прогресивних принципів і норм взаємовідносин держав у взаємопов'язаному і взаємозалежному світі. Можна стверджувати, що підписання або приєднання до таких документів і реалізація їхніх положень державними органами України та її органами місцевого самоврядування стало каталізатором процесів із становлення в нашій державі цивілізованої системи місцевої демократії.