Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - § 1. Поняття та система гарантій місцевого самоврядування

§ 1. Поняття та система гарантій місцевого самоврядування

Поняття гарантій місцевого самоврядування. Становлення і розвиток системи місцевого самоврядування, ефективність здійснення його завдань і функцій, формування дієздатних територіальних громад, підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої демократії у житті суспільства залежать від того, наскільки повно забезпечені та захищені права місцевого самоврядування. Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самоврядування є система гарантій цих прав. Гарантованість місцевого самоврядування досягається багатьма умовами, у тому числі і нормативно-обов'язковими настановами, тобто ступенем визнання й закріплення в законодавстві, хоча й не обмежується ними.

У літературі питання щодо визначення гарантій місцевого самоврядування є дискусійним. Так, Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарєв пов'язують гарантії місцевого самоврядування з утворенням та існуванням правових, організаційних і матеріально-фінансових умов для діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування1. Колектив авторів одного з навчальних посібників з муніципального права під гарантіями місцевого самоврядування розуміє умови й засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав місцевого самоврядування. Фактично на аналогічних позиціях знаходяться вітчизняні вчені В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, на думку яких, гарантії — це економічні, політичні, правові та інші умови й засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист. М. І. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, з допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування. О. Ф. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування — це конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень4. Російські вчені А. О. Безуглов та С. О. Солдатов визначають конституційно-правові гарантії як систему конституційно-правових норм, які забезпечують реалізацію основних положень або принципів організації та діяльності місцевого самоврядування5.

Отже, бачимо, що єдності думок на проблему стосовно поняття гарантій місцевого самоврядування як у вітчизняній, так і зарубіжній науці немає. Значною мірою це зумовлено тим, що, по-перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати вирішеним остаточно, оскільки дана категорія опинилася в динаміці, перебуваючи під впливом різних суспільних чинників. По-друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об'єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування, можуть призвести до неправильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичною, економічною, соціальною, духовною та ін.).

У літературі існує ще розбіжність стосовно питання про об'єкт гарантій місцевого самоврядування, тобто з приводу того, що має гарантуватися. Так, у літературних джерелах вживаються терміни "гарантіїмісцевого самоврядування", "гарантіїзахисту місцевого самоврядування", "гарантії здійснення місцевого самоврядування", "гарантії організації та здійснення місцевого самоврядування", "гарантії прав місцевого самоврядування" тощо. Тобто об'єктом називають або "місцеве самоврядування" у цілому, або його "захист", "організацію", діяльність", "права" тощо.

Кожна з позицій є по-своєму правильною. Так, не може бути гарантій місцевого самоврядування без гарантування влади, яка його здійснює. Визнання місцевого самоврядування та муніципальної влади, природно, передбачає створення певного організаційного механізму, покликаного здійснювати певну діяльність щодо вирішення питань місцевого значення. У свою чергу, поза діяльності існування цього механізму позбавлено сенсу. Звідси має бути гарантованою як організація, так і сама діяльність. Для здійснення цієї діяльності за місцевим самоврядуванням визнаються певні права і свободи, які також потребують для своєї оптимальної реалізації наявності відповідних умов набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту.

У той самий час, акцентування якогось одного об'єкта звужує важливе ролеве (функціональне) призначення гарантій — оптимальне вирішення питань місцевого значення. Тому, на наш погляд, найбільш вдалим є термін "гарантії місцевого самоврядування". Він набагато ширший за інші вживані в літературі поняття. Адже до числа гарантій місцевого самоврядування належить і правова база місцевого самоврядування, і наявність системи муніципальних прав і свобод та повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також обов'язків органів і посадових осіб державної влади у галузі місцевого самоврядування тощо. Крім того, до гарантії місцевого самоврядування варто відносити і реальні дії держави в особі його органів і посадових осіб, що створюють необхідну обстановку для успішної діяльності місцевого самоврядування.

Більш того, звертає на себе увагу й те, що кожна з цитованих нами наукових позицій щодо гарантій місцевого самоврядування зміщує акценти лише на тому чи іншому моменті у розумінні місцевого самоврядування: гарантії місцевого самоврядування як влади, або як права, принципу тощо. Але, як відомо, місцеве самоврядування — складне й багатоманітне соціально-політичне явище, ніж це може видатися при формальному аналізі як юридичної доктрини, так і норм міжнародно-правових актів в галузі місцевого самоврядування та норм Конституції і законів України, що визначають основні, однак не всі, а найбільш загальні принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола нього традиційно виникали і продовжують виникати дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його природу та сутність.

Очевидно, що за таких умов місцеве самоврядування та система його гарантій не можуть не бути підданими теоретичному осмисленню за різними напрямами дослідницького пошуку. До таких напрямів належать оцінки місцевого самоврядування:

як принципу організації та здійснення влади на місцях, форми самоорганізації та самодіяльності громадян1;

як складової частини організації управління суспільством;

як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

як децентралізованої форми управління;

як принципу організації та здійснення публічної влади та детермінованого цим принципом права місцевого населення, громадян — мешканців відповідної території (територіальних громад) незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення;

як основи конституційного ладу, права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення та форми народовладдя;

як волевиявлення територіальних громад через вибори, референдуми та в інші форми або через утворювані ними органи тощо.

Кожний напрям у дослідженні місцевого самоврядування наголошує на одному аспекті феномена локальної демократії та є по-своєму правильним. Одночасно, лише комплексне розуміння місцевого самоврядування в сукупності всіх його проявів та соціально-політичних впливів у суспільстві дозволить оптимально усвідомити його сутність, зміст і форму.

Думається, що й при визначенні гарантій місцевого самоврядування доцільно виходити з такого "плюралістичного" розуміння місцевого самоврядування. Тому, визначаючи гарантії місцевого самоврядування, варто водночас вести мову і про гарантії публічної влади в разі розуміння місцевого самоврядування як муніципальної влади, і про гарантії конституційного ладу, у випадку розуміння місцевого самоврядування як його неодмінного інституту, і про гарантії прав і свобод людини й громадянина за умови відповідного розуміння місцевого самоврядування тощо.

Звертає на себе увагу й той факт, що в літературі дуже часто під гарантіями розуміють певні "умови", однак, при цьому вказується на їх "закріплення" муніципальним правом4. З цим не можна погодитися принаймні тому, що більшість економічних, політичних, духовних та інших суспільних відносин, які впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування, не можуть бути юридично регламентовані нормами права взагалі та нормами муніципального права зокрема. Адже хіба такі категорії, як, наприклад, фактичний стан екології, рівень життя людей, ступінь розвитку загальної та правової культур, політична обстановка в країні, протистояння гілок влади, поведінка опозиційних сил, авторитет лідерів як на рівні держави (Президента України), так і на рівні місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови) суттєво не впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування? Безумовно, впливають. Між тим усі ці чинники залишаються за межами правового регулювання1.

Перед тим, як охарактеризувати гарантії місцевого самоврядування, звернемося до словника. Слово "гарантія" (фр. garantic — забезпечити) означає запоруку, забезпечення. Таким чином, гарантія - це насамперед явище, що забезпечує досягнення визначеного результату. Саме забезпечення якихось відносин, процесу є основною цільовою ознакою поняття "гарантія". Ця ознака дозволяє відрізнити дане правове явище від інших, таких як суб'єктивне право, юридичний обов'язок, юридична відповідальність, виділити його в самостійну категорію, бо якщо правове явище не забезпечує досягнення мети, закладеної в ньому самому, воно не може вважатися гарантією. Причому як самостійне явище, безвідносно до визначеного об'єкта, гарантія існувати не може, тому що процес забезпечення завжди припускає наявність об'єкта. Мета гарантій місцевого самоврядування — сприяння безперешкодному й ефективному вирішенню питань місцевого значення як органами й посадовими особами місцевого самоврядування, так і, передусім, територіальною громадою безпосередньо.

Реалізація закладеної в гарантіях мети припускає наявність дій, без яких неможливе досягнення позитивного результату.

Гарантії місцевого самоврядування визначаються також поводженням, діяльністю відповідних суб'єктів. Тому при визначенні гарантій місцевого самоврядування необхідно виходити з того, що вони мають переважно своїм предметом діяльність відповідних суб'єктів. До суб'єктів, що забезпечують реалізацію повноважень місцевого самоврядування, належать перераховані в Конституції і в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" органи, підприємства, установи, організації, їхні посадові особи, а також людина і громадянин. їхня діяльність і є процесуальною ознакою поняття "гарантії місцевого самоврядування".

Однак визначення гарантій лише з процесуальної точки зору збіднює зміст цього поняття. Адже, діяльність сама по собі не може гарантувати здійснення повноважень місцевого самоврядування. Необхідною передумовою їхнього здійснення слугують норми права, в яких закріплюються основні гарантії діяльності місцевого самоврядування і які встановлюють обов'язок відповідних суб'єктів відносно місцевого самоврядування.

Гарантії місцевого самоврядування лише зумовлюють процес використання різних правових засобів для забезпечення безперешкодної й ефективної участі місцевого самоврядування в рішенні питань місцевого значення. Крім норм права до числа цих засобів відносять акти застосування права (рішення, розпорядження, накази, постанови), в яких персоніфікуються активні дії суб'єктів, зобов'язаних сприяти місцевому самоврядуванню в здійсненні його повноважень.

При визначенні гарантій місцевого самоврядування варто враховувати також істотну роль таких своєрідних засобів забезпечення діяльності місцевого самоврядування, як місцеві звичаї, традиції. Про можливість появи нових правил муніципальної діяльності у вигляді звичаїв і традицій поряд з нормами права слід завжди пам'ятати, як про одну з особливостей розвитку місцевого самоврядування.

Адже деякі види гарантій місцевого самоврядування не були закріплені в нормах права і носили характер звичаїв, що виникли у процесі муніципальної діяльності, що передусім стосується інформаційного забезпечення діяльності місцевого самоврядування, процесуальних гарантій здійснення повноважень і деяких інших. З часом, після накопичення і узагальнення муніципального досвіду, деякі з цих гарантій були санкціоновані державою через закріплення в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" і в низці інших нормативних актів. Проте на їхній базі виникають нові, такі що гарантують здійснення повноважень місцевого самоврядування, звичаї, що є основною тенденцією відносно звичаїв і правових норм в регулюванні діяльності місцевого самоврядування в Україні. Тому матеріальною ознакою поняття гарантій місцевого самоврядування є те, що вони виявляються в необхідній обстановці і закріплені в нормах права, втілюються в актах застосування права, у місцевих звичаях і традиціях.

Обов'язковою передумовою існування гарантій слугують правові акти, що визначають умови, за яких місцеве самоврядування набуває конкретного права і несе обов'язок. Найважливіший соціально-юридичний зміст правових відносин полягає ще в тому, що вони припускають подальшу конкретизацію прав і обов'язків залежно від юридичних фактів.

Таким чином, наявність подій, з якими норми права зв'язують настання юридично значущих наслідків указує на термін дії гарантій. Функціонування механізму гарантій починається після настання юридичних фактів, що визначають умови надання повноважень органам і посадовим особам місцевого самоврядування, і закінчується з припиненням їхніх повноважень, закінченням тих чи інших подій досягненням мети, закладеної в нормі права. Деякі гарантії носять постійний і наскрізний характер, розповсюджуються на всі аспекти муніципального життя з моменту визнання місцевого самоврядування як явища, наприклад, судовий захист прав місцевого самоврядування, державна підтримка локальної демократії тощо. Інші гарантії носять разовий характер (гарантії ad hoc) або "включаються" у процес здійснення місцевого самоврядування на певних етапах, наприклад участь офіційних (у тому числі зарубіжних) спостерігачів на муніципальних виборах. Отже, дія гарантій у часі є ще однією з ознак поняття гарантій місцевого самоврядування.

Виходячи зі сказаного, поняття гарантій місцевого самоврядування має такі характерні ознаки:

— наявність конкретної мети (об'єктної визначеності) — гарантії забезпечують механізм визнання, набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту муніципальних прав і свобод, а також реальну здатність територіальних громад безпосередньо або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

— мають певні визначені у законодавстві параметри (дія у часі, просторі та за колом суб'єктів) — гарантії можуть діяти постійно з моменту визнання місцевого самоврядування на всіх етапах муніципального будівництва або можуть носити періодичний чи разовий характер; їх гарантуючий вплив може поширюватися на всю територію держави або обмежуватися певним локальним середовищем; деякі з них є гарантами всіх учасників муніципально-правових відносин, деякі — лише окремих суб'єктів;

— мають матеріалізований характер (конкретне середовище реалізації та нормативну оформленість) — гарантії містяться в необхідній для реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування політико-правовій і соціально-економічній обстановці, виходять із загальних принципів права, а також закріплюються у національному законодавстві, міжнародно-правових документах, локальних нормативно-правових актах, відображаються у місцевих звичаях і традиціях;

— наявність процесуальної визначеності (мають динамічний характер) — гарантії обумовлюються переважно реальною діяльністю територіальних громад, жителів-членів цих громад, а також органів, підприємств, установ, організацій і їхніх посадових осіб щодо вирішення питань місцевого значення;

— носять каузальний характер (мають певну мотивацію, наявність попередніх підстав встановлення) — гарантії значною мірою функціонують уже після настання юридичних фактів, з якими пов'язується визнання системи муніципальних прав і свобод й набуття їх певними суб'єктами, а також накладання відповідних юридичних обов'язків для досягнення визначеного, заздалегідь передбаченого результату.

Єдність даних ознак характеризує гарантії місцевого самоврядування, що являють собою зумовлену діяльністю територіальних громад і місцевих жителів, а також органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб систему взаємозалежних засобів, з допомогою яких забезпечується безперешкодне й ефективне здійснення муніципальних прав і свобод, а також виконання юридичних обов'язків щодо місцевого самоврядування.

Таким чином, гарантії місцевого самоврядування — це необхідне для набуття, володіння, користування та розпорядження муніципальними правами й свободами політико-правове і соціально-економічне оточення і спеціальний механізм, які разом забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування. Конституцією України визнається місцеве самоврядування, закріплюються його основи, а також встановлюються фундаментальні принципи його організації і діяльності. Принципи, як відомо, — це об'єктивна закономірність, характерна для будь-якого суспільно-політичного явища, сформульована у вигляді конкретної ідеї чи правила. Оскільки більшість принципів є водночас правовими нормами ("нормами-принципами"), ними варто неухильно керуватися не тільки в теорії, а й у повсякденній практиці, отже, їх можна розглядати і як загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування.

По суті ці гарантії є складовою системи гарантій усього конституційного ладу, логічним продовженням цих гарантій, виступаючи гарантіями місцевого самоврядування як фундаментального інституту конституційного ладу. Адже, наприклад, Європейською хартією про місцеве самоврядування встановлюється, що місцеве самоврядування складає одну з основ будь-якого демократичного ладу. Принцип місцевого самоврядування — проголошується у ст. 2 цього документа — має бути визнаним у внутрішньому законодавстві і, по можливості, в конституції держави.

Конституція України, визначаючи українську державу як демократичну, правову та соціальну, фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки її демократизму, які знаходять свій вияв передусім у принципах суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі (багатоманітні), етнічній багатонаціональності і політичній єдності українського народу, визнанні та гарантуванні місцевого самоврядування тощо та водночас встановлює й систему гарантій реалізації цих фундаментальних принципів конституційного ладу.

У свою чергу, виходячи з загальновизнаних принципів організації та діяльності локальної демократії місцеве самоврядування як вияв влади Українського народу складає одну з фундаментальних основ конституційного ладу України та органічно вимагає створення та/або дотримання умов свого гарантування з боку всіх інших інститутів конституційного ладу. Так, Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну, правову та фінансову незалежність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування не може (не повинно) розглядатися як структурний і функціональний елемент системи державної влади. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає і гарантує управлінську незалежність територіальних громад. Місцеве самоврядування як елемент конституційного ладу України створює умови для правотворчої, правозастосувальної і правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу. Також місцеве самоврядування в цій якості виступає ще в якості політико-правового, соціально-економічного та культурного стану місцевого життя, яке склалося під впливом конституційного механізму та чинників, що перекручують його.

Для конституційних основ гарантій місцевого самоврядування характерно й те, що вони визначають побудову і функціонування всієї системи місцевого самоврядування; допомагають усвідомити сутність і зміст місцевого самоврядування, його характерні риси й ознаки; виступають як критерій оцінки конституційної моделі місцевого самоврядування: наскільки вона відповідає концептуальним ідеям місцевої демократії; сприяють збереженню наступності в розвитку інститутів місцевого самоврядування тощо.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування охоплюють усі сторони його організації і здійснення. За ступенем такого охоплення вони поділяються на основні, що впливають на всі сфери місцевого самоврядування, та спеціальні, що належать лише до окремих сфер, місцевого самоврядування.

Так, до числа основних відносять гарантії, які забезпечують реалізацію принципів демократизму держави й суспільства, соціальної держави, соціальної свободи, соціальної справедливості, гуманізму, рівноправності, єдності юридичних прав і обов'язків, законності тощо.

Зокрема, принцип демократизму держави і суспільства означає встановлення якісно нового механізму взаємовідносин держави і суспільства, держави і особи. Демократичними є держава і суспільство, які постійно, всебічно і повно виражають волю народу, а будівництво держави та її діяльність відповідають конституційній волі народу. Мається на увазі як загальна воля народу, так і воля окремих соціальних груп, спільнот (територіальних і релігійних громад) і воля кожної окремої особи — людини і громадянина. Тобто демократичною є держава, яка здійснює владу народу з його волі й відповідно до його волі, а також створює правові, організаційні, економічні та інші умови для безпосередньої реалізації народом цієї влади, в тому числі й через місцеве самоврядування.

Демократизм виражається ще в рівноправності громадян, в наявності системи прав і свобод людини і громадянина, у забезпеченні права участі кожного громадянина в управлінні державою чи безпосередньо через вільно обраних представників на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні тощо.

Принцип соціальної держави полягає в тому, що держава має бути виразником, представником і захисником інтересів усього суспільства, всього народу й інтересів територіальних громад, тобто як публічних, загальних і корпоративних інтересів, так і інтересів кожної особи, кожної людини і громадянина. Найважливішою рисою соціальної держави є принципово нове ставлення її до особи, до її інтересів, визнання її пріоритетом серед соціальних цінностей. Адже утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Одночасно слід ураховувати, що на рівні місцевого самоврядування, в межах територіальної громади, знаходять прояв і реалізацію переважна частина прав і свобод людини і громадянина. Тут же здійснюється і захист цих прав і свобод. Таким чином, на рівні місцевого самоврядування формується і функціонує локальна система захисту прав людини і громадянина1.

Щодо інших конституційних основ гарантій місцевого самоврядування, то, наприклад, принцип соціальної свободи виражається в наданні суб'єктам муніщшальних правовідносин максимальної свободи у виборі варіантів своєї поведінки. Принцип соціальної справедливості спрямований на досягнення з допомогою права оптимальної сумірності між можливим і належним поводженням суб'єктів правовідносин і оцінкою його результатів. Гуманізм виражається у визнанні, закріпленні та реальному гарантуванні природних і невід'ємних прав і свобод кожної людини, в тому числі і права на місцеве самоврядування. Адже, всі люди вільні й рівні у своїй гідності і правах. Права і свободи людини невідчужувані й непорушні. Рівноправність закріплює рівність усіх громадян перед законом і судом. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. Єдність прав і юридичних обов'язків виражається в органічному зв'язку і взаємозумовленості прав і юридичних обов'язків суб'єктів муніципально-правових відносин, за яких праву користуватися зазначеним соціальним благом повинен відповідати обов'язок робити суспільно корисні дії в інтересах інших. Кожний зобов'язаний неухильно дотримуватися Конституції України і законів України, не посягати на права та свободи, честь і гідність інших людей. Законність виражається у вимозі суворого й повного виконання правових приписів усіма суб'єктами права.

Усі конституційні основи гарантій місцевого самоврядування взаємозумовлені та тісно взаємопов'язані між собою. Вони реальні лише за умовою, якщо їм відповідає в суспільстві правовий порядок з його демократичною і гуманістичною спрямованістю. Лише тоді можна казати про наявність у суспільстві й державі справжнього муніципалізму як теорії та практики місцевого самоврядування. Якщо місцеве життя будується всупереч цим принципам, не відповідає їм — конституційні основи і гарантії муніципальної демократії стають декларацією, а муніци-палізм носить символічний та фіктивний характер.

Таким чином, визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу виходить з намірів України бути демократичною, соціальною та правовою державою. Воно також свідчить про розуміння цінності місцевого самоврядування, яке забезпечує здійснення українським народом своєї влади, реалізацію прав громадян на участь в управлінні державними та місцевими справами, а також інших прав людини і громадянина.

Поряд з основними конституційними гарантіями місцевого самоврядування в Конституції закріплено й спеціальні гарантії:

самостійність рішення територіальними громадами та органами і посадовими особами місцевого самоврядування питань місцевого значення (ч. 1 ст. 140);

поєднання у місцевому самоврядуванні представницької та безпосередньої демократії (ч. З ст. 140);

непідпорядковуваність однієї територіальної громади іншій (частини 1 і 4 ст. 140);

обов'язковість наявності органів місцевого самоврядування (ч.4ст. 140);

пріоритетна роль представницьких органів місцевого самоврядування в системі органів місцевого самоврядування (ст. 141) тощо.

Так, наприклад, фіксація на конституційному рівні принципу виборності органів і посадових осіб місцевого самоврядування найповнішою мірою демонструє демократичний характер права людини на місцеве самоврядування. Одночасно воно тісно пов'язане з принципом самостійності місцевого самоврядування, тому що тільки обрані населенням органи та посадові особи місцевого самоврядування можуть бути незалежними у процесі вирішення питань місцевого значення.

Найважливішою конституційною гарантією місцевого самоврядування є також гласність. Гласність має особливе значення для населення, для реалізації його прав і свобод, у тому числі права на місцеве самоврядування. Конституція України приділяє чимало уваги означеній гарантії у вигляді фіксації права на інформацію через свободу друку і слова, збирання, зберігання, використання та поширення інформації, доступу до матеріалів і документів, демократичну діяльність ЗМІ, звіти посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням тощо.

До категорії конституційних гарантій належать і проголошені в Конституції України принципи:

забезпечення органами державної влади мінімальних місцевих бюджетів (ст. 142);

гарантованості мінімальних державних соціальних стандартів у галузі місцевого самоврядування (ч. З ст. 142);

державне визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7) тощо.

Державна підтримка місцевого самоврядування — одна з головних умов забезпечення самостійності місцевого самоврядування в Україні. Обумовлюється це особливою роллю держави у функціонуванні місцевого самоврядування в будь-якій країні на сучасному етапі, наприклад у правовому регулюванні, забезпеченні стабільності фінансово-економічної основи шляхом надання дотацій і субвенцій тощо. У цілому, зміст державної підтримки місцевого самоврядування полягає у створенні необхідних умов для становлення і розвитку місцевого самоврядування, сприяння населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування.

До числа спеціальних конституційних гарантій місцевого самоврядування можна також віднести:

організаційне відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади;

відповідність матеріальних і фінансових ресурсів місцевого самоврядування його повноваженням;

різноманіття форм безпосереднього здійснення місцевого самоврядування;

поєднання колегіальності і єдиноначальності у місцевому самоврядуванні.

Так, наприклад, як спеціальну можна розглядати гарантію організаційної відособленості місцевого самоврядування. Положення, коли органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, є досить поширеним варіантом реалізації самостійності місцевого самоврядування у світовій муніципальній практиці, хоча це і не є обов'язковим правилом. Конституційна фіксація даного правила означає, що за місцевим самоврядуванням визнається особливе місце в політичній системі України: місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від неї. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а також тим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади. Поряд з цим, місцеве самоврядування як елемент політичної системи свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

Зміст ст. 7 Конституції та її місце в Основному Законі свідчать про визнання і гарантування місцевого самоврядування як фундаментального інституту, спрямованого на включення людини у процес управління справами суспільства. Таке визнання на конституційному рівні підносить інститут місцевого самоврядування в ранг природного права — права жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, в межах законів, власної фінансово-економічної бази та під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування виступає як найважливіша складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право територіальної громади має не дарований характер, а належить їй в силу природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її, а створюючи умови для самостійного вирішення ним питань місцевого значення.

Стосовно місцевого самоврядування, самостійність — ключове поняття. Це означає, що органи місцевого самоврядування наділяються власною компетенцією, що належить тільки їм, що вони вільні у здійсненні своїх повноважень, які реалізують під свою відповідальність. Самостійність місцевого самоврядування на сучасному етапі конституційного будівництва виявляється також у тому, що органи місцевого самоврядування за Конституцією України, не включаються в систему органів держави. Про це свідчить те, що в Основному Законі структурно виділений окремий розділ "Місцеве самоврядування" (статті 140—146).

Таким чином, під загальними конституційними основами гарантій місцевого самоврядування слід розуміти систему передбачених Конституцією та прийнятими на її основі й відповідно до неї законами базових конституційних принципів, закріплених в розділі І Конституції України, які формують юридичну модель усього суспільства, держави, їх взаємовідносин між собою, людиною та її асоціаціями (територіальними, релігійними громадами тощо), а також національного права в сукупності всіх його галузей. Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування — це також і здійснення цих принципів, реальний стан суспільства, держави, муніципальної демократії та правової системи, який склався під їх впливом. Одночасно, саме місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу являє собою фундаментальний принцип організації та здійснення влади в суспільстві та державі, я кий поряд з іншими принципами визначає та гарантує демократичне владарювання в нашій країні.

Система гарантій місцевого самоврядування. З метою ефективного забезпечення функціонування місцевого самоврядування існує дуже складна система його гарантій. У державознавстві немає єдиної думки щодо системи гарантій місцевого самоврядування, їх класифікації. Більшість авторів виокремлюють загальні гарантії, до яких належать економічні, політичні, соціальні та духовні гарантії, і спеціальні (юридичні або правові) гарантії.

Так, К. С. Шугрина пише про загальні та юридичні гарантії. До перших вона відносить організаційно-політичні, економічні, духовні, соціальні, а до юридичних — гарантії організаційної та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування.

М. О. Пухтинський серед гарантій місцевого самоврядування виділяє

1) загальні, зумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери;

2) конституційні, визначені Конституцією і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування;

3) організаційно-правові, що забезпечують організаційну і правову автономію територіальних громад і органів місцевого самоврядування;

4) фінансово-економічні, спрямовані на дотримання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування і

5) міжнародно-правові, декларовані в міжнародно-правових актах.

Автори одного з навчальних посібників з муніципального права розрізняють загальні гарантії, серед яких виділяються політичні, економічні, соціальні, культурно-ідеологічні (духовні) та організаційні, а також спеціальні (юридичні) гарантії, до яких відносять правові принципи організації та діяльності місцевого самоврядування, інститут відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок розгляду звернень органів місцевого самоврядування, судовий захист прав місцевого самоврядування тощо.

Оригінальною є позиція Ю. М. Т