Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Вступ до проблеми: теорія і методологія питання.

Вступ до проблеми: теорія і методологія питання.

У теорії муніципального права особливе місце посідає інститут відповідальності суб'єктів муніципальних правовідносин, який виступає важливим засобом гарантування прав і свобод місцевого самоврядування, його захисту від можливих порушень. Адже сама філософія і практика місцевого самоврядування ґрунтується на ідеях відповідальної муніципальної влади. Продумане й ефективне здійснення цієї влади передбачає прояв ініціативи, творчості, самостійних дій з боку кожного учасника муніципального процесу, який може здійснюватися лише в умовах справжнього самоврядування та свободи вибору оптимальних варіантів рішень і використання засобів з їхньої реалізації. У свою чергу, така свобода неможлива без відповідального ставлення до самоврядування та конкретної відповідальності всіх учасників муніципального процесу за соціальні наслідки своїх дій. Самоврядування і свобода, з одного боку, та відповідальність — з іншого, — це дві сторони однієї медалі, які можуть існувати та розвиватися взаємопов'язано, доповнюючи та зміцнюючи одне одного. "Самоврядування має стати ефективним і відповідальним", — зазначив у своєму виступі на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування Президент України В. А. Ющенко.

Уся справа, однак, у тому, що саме слід розуміти під цим, які межі такої відповідальності, форми вираження. У законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією з ключових є вказівка на "самостійне або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування" вирішення питань місцевого значення. Аналогічну формулу ми знаходимо й у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985 р.) та Європейській хартії місцевого самоврядування (1985 р.) — загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування. Так, ст. 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування — це право і обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи, під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно зі ст. З Європейської хартії, під місцевим самоврядуванням слід розуміти право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

В якому ж сенсі використовується категорія "відповідальність" у системі муніципально-правових відносин? Яка правова й соціальна природа цієї відповідальності? Хто виступає суб'єктом відповідальності в місцевому самоврядуванні? Хто виступає інстанцією відповідальності в даному разі та які санкції застосовуються в цих суспільних відносинах?

Сучасна вітчизняна муніципально-правова наука, на жаль, фактично не дає обґрунтованих відповідей на ці запитання. Безумовно, позитивним фактором є те що, в останні роки об'єктом наукових пошуків як у зарубіжній, так і у вітчизняній юридичній літературі стає конституційно-правова відповідальність, але в той же час конституційно-правові аспекти відповідальності в місцевому самоврядуванні фактично випадають з поля зору дослідників. Незважаючи на важливість інституту юридичної відповідальності в праві взагалі та в конституційному і муніципальному зокрема, він мало розроблений у науці, має багато прогалин і, мабуть, саме тому не знайшов свого належного висвітлення в науковій літературі з питань місцевого самоврядування.

Причинами, які гальмували й гальмують включення конституційно-правової відповідальності у традиційний набір видів юридичної відповідальності як у науковому, так і в нормативному закріпленні, є особливості конституційно-правових відносин. По-перше, це їх комплексний, різнобічний характер, у зв'язку з яким конституційно-правова відповідальність може носити характер відповідальності влади в цілому перед громадянами, відповідальності конкретних органів і посадових осіб, відповідальності фізичних і юридичних осіб, а звідси гостро постають питання розмежування конституційно-правової та політичної, цивільно-правової та адміністративної відповідальності. По-друге, це латентний (прихований) характер коиституційно-правових відносин: щоб виявити конституційний делікт, необхідний комплексний аналіз конституційних норм. По-третє, мають місце особливості санкцій (багато з них, наприклад скасування актів, психологічно буває складно сприйняти як санкцію).

Означені моменти повністю можна перенести й на проблему відповідальності у місцевому самоврядуванні. Адже, незважаючи на те, що на сьогоднішній день сам факт існування інституту конституційно-правової відповідальності фактично ніхто не ставить під сумнів, в деяких підручниках з конституційного та муніципального права або взагалі нічого не говориться про юридичну відповідальність, в тому числі суб'єктів місцевого самоврядування, або це питання висвітлюється лише фрагментарно.

У той самий час аналіз відповідальності в місцевому самоврядуванні є важливим не лише в суто академічному аспекті, а й має вихід на реальне муніципальне життя. Адже занадто специфічне коло суб'єктів, на які поширюється відповідальність у системі правових відносин місцевого самоврядування: територіальні громади, депутати, органи та посадові особи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, місцеві державні адміністрації тощо, тобто ті інституції, які щоденно приймають найважливіші для життєдіяльності окремого муніципального організму рішення. Тому є всі підстави вважати відповідальність у місцевому самоврядуванні одним з ключових інститутів публічного права.

Аналіз деяких теоретичних моментів відповідальності в місцевому самоврядуванні свідчить, що практичне значення даної категорії полягає в тому, що разом з визнанням свободи дій (правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування) держава в певному сенсі дистанціюється і від наслідків, які є результатом самостійних самоврядних дій територіальних громад. Формулу "гад власну відповідальність" слід розуміти як самовідповідальність у тому сенсі, що заплановані та здійснювані рішення та дії місцевого самоврядування повинні спиратися тільки або переважно на власні ресурси, матеріальні та інші засоби. Безумовно, йдеться переважно про відповідальність лише за те коло питань, які прагнуть вирішувати (безпосередньо або через створювані ними органи) самі територіальні громади, тобто місцеві жителі. Ось чому багато що залежить від чіткості розділу державних і місцевих функцій, від того, наскільки рельєфно виділена в системі останніх виключна прерогатива територіальних громад, від того, наскільки є реальним коло питань місцевого значення.

Відразу зазначимо, що діяльність "під свою відповідальність" — це не обов'язок територіальної громади нести колективні нестатки, які застосовуються державою, а обов'язок активно здійснювати власні визнані державою самоврядні права. Формула "під свою відповідальність" означає, що байдуже ставлення жителів-членів територіальних громад до того, кого вони обирають до органів місцевого самоврядування, погана робота жителів на своїх робочих місцях, небажання та невміння брати участь в організаційних формах контролю за місцевими владами, відсутність активного співробітництва, соціальної солідарності мешканців (мікротериторіальний егоїзм) тощо може призвести (і призводить) до низького рівня добробуту основної маси населення в селі, селищі, місті. Територіальна громада в даному разі відповідає сама перед собою, і на кожного мешканця лягає частка цієї відповідальності1.

Правда, відповідальне місцеве самоврядування передбачає, що у разі неналежного здійснення громадянами своїх прав та зумовлені цим несприятливі соціально-економічні, політичні й інші наслідки покладаються на населення та можуть державою не компенсуватися. Методологічною позицією тут є ідея руху до самоуправлінської, тобто самовідповідальної співдружності, де внутрішньо-особові регулятори поведінки підмінюють собою зовнішні, насамперед державницькі.

Слід констатувати, що чинний Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. заклав правову основу відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, закріпивши загальні принципи та моделі її реалізації. Проте інститут відповідальності в місцевому самоврядуванні є одним з найбільш проблематичних з точки зору як його юридичного змісту, так і коректності термінології, що використовується у відповідних нормах. Він складається з великої групи норм, які закріплюються на різних рівнях правового регулювання (загальнонаціональному, локальному) та різними галузями українського права (конституційним, муніципальним, адміністративним, цивільним, кримінальним тощо). У даний момент правова основа відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин не створює міцної, єдиної системи норм, які б забезпечували відповідальність і законність їхньої діяльності.

Складність побудови теоретичної моделі механізму відповідальності в місцевому самоврядуванні зумовлюється, насамперед, правовою природою місцевої демократії, багатофакторним феноменом відповідальності, різноманітністю видів відповідальності та необхідністю диференційованого підходу до відповідальності залежно від сфери соціальних відносин і соціальної ролі суб'єктів відповідальності. Відповідальність — явище за-гальносоціальне, яке включає політичні, економічні, моральні, культурні, психологічні та інші аспекти. Як суспільні відносини, вона має досить складну структуру та розкривається насамперед у взаємозв'язку, взаємодії однієї особи з іншими особами, особи з колективом, суспільством і державою.

Юридична відповідальність у місцевому самоврядуванні, або, власно кажучи, муніципально-правова відповідальність, як і будь-яка інша юридична категорія, об'єктивно потребує своєї детермінації, дефінітивного визначення. На сьогоднішній день у науці муніципального права немає єдиного загальновизнаного визначення юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні, переліку суб'єктів цієї відповідальності, її підстав і відповідних санкцій. Множинність підходів обумовлена відмінністю у методологічних підходах у дослідженні цього правового явища та відсутністю нормативно-правового визначення цієї відповідальності у чинному законодавстві України. Незважаючи на особливу академічну складність розуміння даної проблеми на перших сходах формування майбутнього юриста, уникнути її розгляду неможливо.

Учених юристів, які досліджують проблеми відповідальності умовно поділяють на дві групи — прихильників тільки її вузького розуміння, так званої "негативної" відповідальності, та прихильників "двохаспектної" відповідальності, яка включає як "негативну", так і "позитивну" відповідальність. Сенс протистояння цих двох концепцій у тому, що одна — визнає можливість юридичної відповідальності лише після правопорушення, інша — виходить із існування відповідальності ще до порушення норми. Відповідно до цього одна частина юристів вбачає у відповідальності прояв правоохоронної функції, інша — прагне пов'язати відповідальність з регулятивною й навіть стимулюючою функцією права.

Як же відстоюють свою позицію "негативісти"? Так, відомі російські вчені-муніципалісти О. О. Кутафін і В. І. Фадєєв, фактично зводячи відносини відповідальності в місцевому самоврядуванні до відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, визначають її як несприятливі правові наслідки за прийняті ними протиправні рішення та неналежне здійснення своїх завдань і функцій.

Фактично аналогічним чином визначають відповідальність органів із посадових осіб місцевого самоврядування автори одного з вітчизняних посібників з місцевого самоврядування: це настання негативних наслідків у разі невиконання покладених на них законом або договором обов'язків.

В. О. Баранчиков вважає, що відповідальність — негативні юридичні наслідки за протиправне діяння — наступає в результаті здійснення населенням і державними органами функцій контролю і нагляду за діяльністю муніципальних органів і посадових осіб.

В. Є. Чиркін, аналізуючи форми відповідальності місцевого самоврядування та його посадових осіб, акцентує увагу передусім на відповідальності при виконанні службових обов'язків. На його думку, відповідальність у муніципальному праві — це настання для суб'єктів муніципальних правовідносин несприятливих наслідків, якщо дані суб'єкти зовсім не виконують або неналежним чином виконують свої обов'язки по відношенню до інших учасників правовідносин.

Зустрічається думка, що відповідальність у муніципальному праві — це застосовувані несприятливі наслідки до суб'єктів муніципальних відносин, які не виконують або неналежним чином здійснюють свої обов'язки у відношенні до інших суб'єктів правовідносин.

Вітчизняні вчені В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, розглядаючи відповідальність у муніципальному праві, в загальному вигляді, розуміють під нею несприятливі наслідки, що настають для суб'єкта муніципальних правовідносин, який порушив норму муніципального права (суб'єкта муніципального правопорушення), що має визначальне значення при визначенні кола суб'єктів відповідальності в муніципальному праві та її підстав.

Тобто, дані автори фактично розглядають відповідальність як охоронні правові відносини, що виявляються у застосуванні певних встановлених державою санкцій. Суть останніх — покладання на індивідів обов'язку нести певні нестатки за правопорушення, здійснені ними самими.

На інших позиціях стоять прихильники двохаспектного трактування відповідальності не тільки як засобу, який попереджує порушення правових норм, а й як засобу виховання в людині внутрішніх регуляторів поведінки. Так, деякі автори розглядають позитивну відповідальність як усвідомлення та відтворення особою у своїй поведінці необхідності виконання дорученої справи як морального боргу, морального обов'язку, який лише при порушенні стає юридичним. Позитивна відповідальність — це розуміння важливості своїх дій для суспільства, прагнення та бажання виконати їх якнайкраще, найефективніше, швидше, тобто належним чином виконати свою соціальну роль. У правовій сфері остання пов'язана з соціально-правовою активністю, проявом ініціативи при реалізації правових приписів.

М. М. Черногор, відносячи до загальних методологічних принципів дослідження юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, насамперед, її розгляд з позицій широкого, двохаспектного розуміння, в той же час вважає, що "механічне перенесення теорії юридичної відповідальності з акцентом на кару та примус (тим більше державний) на сферу місцевого самоврядування призводить до того, що не враховуються характер виникнення даного виду відповідальності, її сутність, механізм і способи реалізації"2.

3. А. Астеміров пише про існування об'єктивної та суб'єктивної сторін відповідальності. Під об'єктивною стороною він розуміє вираз нормативно сформульованої вимоги та застосування санкцій. Із суб'єктивної сторони відповідальність — це відображення даної вимоги у свідомості особи і психології людської спільноти, засвоєння ними соціальних норм та імперативів, вироблення в них соціально позитивної мотивації та співутворен-ня соціальних норм з практичною життєдіяльністю, а в разі порушення цих норм — здатність зазнати наслідків негативного характеру3.

На тлі різного тлумачення сенсу та змісту "позитивної" відповідальності прихильників означеної точки зору об'єднує в єдину концептуальну позицію прагнення знайти правовий еквівалент, юридичне пояснення лексичному феномену, який має вираз у поняттях "відповідальність за доручену справу", "підійти з усією відповідальністю" тощо. Але в запропонованій цими авторами теоретичній конструкції втрачається якісна специфіка категорії "відповідальність". По суті вона підміняється іншими категоріями (обов'язком, боргом, звітністю, позитивним ставленням тощо), кожна з яких має власне призначення і зміст. Внаслідок цього "позитивна" відповідальність втрачає будь-який практичний сенс. Таким чином, достатньо виправдане прагнення з допомогою відповідальності стимулювати опосередковану правом соціально-корисну діяльність не виконується практичним смислом.

Висловлюючи заперечення з приводу можливості застосування поняття юридичної відповідальності у позитивному смислі, Б. Ю. Тихонова вказує, що така відповідальність є "ніщо інше, як юридичний обов'язок. З того моменту, як особа приступає до виконання юридичного обов'язку, на ньому лежить тільки обов'язок поводити себе правомірно. Моральна вимога поводити себе при цьому "відповідально" — на її думку — не входить у зміст юридичного обов'язку, і тим більше не є різновидом юридичної відповідальності. За своїм змістом позитивна відповідальність повністю поглинається юридичним обов'язком"1.

Рівень підручника для студентів не дозволяє нам вдаватися у глибокі теоретичні дискусії з приводу правової природи та структури відповідальності, однак, зазначимо, що, підтримуючи в принципі широке розуміння будь-якої відповідальності, в тому числі й юридичної, ми виступаємо проти її поділу на будь-які аспекти: відповідальність, і насамперед юридична, є категорією, цілісну тканину якої досить небезпечно руйнувати. В якій би галузі права відповідальність не мала би прояву, вона завжди містить свої базові елементи. При розмежуванні "позитивної" та "негативної" відповідальності випадають деякі з таких елементів. Тим самим інститут відповідальності втрачає свій потенціал і призначення як ефективного регулятора очікуваної поведінки2.

У самому широкому вигляді відповідальність — це суспільні відносини, які забезпечують інтереси та свободу взаємопов'язаних сторін і які гарантовані суспільством і державою. Вона формується на основі послідовної взаємодії трьох складових: а) усвідомлення боргу; б) оцінки поведінки; в) накладення санкцій. Провідним елементом у відповідальності виступає оцінка рішення, дії громадянина, колективу, органу, держави або іншого компонента соціальної системи з точки зору визнаних і чинних ідеалів, принципів, норм та користі для суспільного розвитку. Саме широке розуміння відповідальності, хоча воно і включає суб'єктивні переживання, засновані на приписах норм, не обмежуючись ними, відносить людину на більш високий ступінь психічної діяльності і відповідної їй поведінки. Воно являє її вже не тільки законослухняним суб'єктом, а й особою, яка має особливу якість — самостійна, добровільна сумірність своєї вільної поведінки з наслідками користування свободою. Гіпертрофоване розуміння свободи, життя за формулою "влада думає за нас", яка вимагає підпорядкування лише офіційно встановленим нормам, які можуть і не відповідати загальновизнаним моральним цінностям, зумовлює індиферентне ставлення людей до природного права, одним з яких і є право на місцеве самоврядування. Ідеал самоврядування тому і сприймається переважно як утопія, оскільки пов'язаний з корінними змінами стереотипів політичної поведінки широких верств населення.

Вважаємо, що до загальних методологічних принципів дослідження відповідальності в місцевому самоврядуванні слід віднести такі позиції.

По-перше, її слід розглядати як самостійний вид соціально-політичної та конституційної відповідальності — муніципальної.

По-друге, відповідальність у місцевому самоврядуванні має досліджуватися з використанням моделі правовідносин (зокрема, муніципально-правових), що дозволить повніше розкрити багатогранність її впливу на поведінку суб'єктів.

По-третє, вивчення відносин, які регулюються інститутом відповідальності у місцевому самоврядуванні, потребує системного підходу, що передбачає поелементний, структурний, функціональний, процесуальний аналіз даного явища.

Подібний розгляд її у системно-теоретичному аспекті дозволяє стверджувати, що відповідальність зазначених суб'єктів має певні ознаки та якості, яких немає в інших видів відповідальності, рівно як і не відтворює усіх характеристик, властивих ним.

Тому її не слід уявляти як механічне об'єднання галузевих видів юридичної відповідальності. Це зовсім не сумарне утворення, як це не рідко тлумачиться у літературі. Через це, на нашу думку, можна поставити питання про доцільність виділення відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин як галузевого виду відповідальності однойменної галузі права та введення у науковий обіг поняття "муніципально-правова відповідальність".