Основи держави і права України - Ортинський В.Л. - Розділ 12. ПРАВООХОРОННА, СУДОВА І ПРАВОЗАХИСНА ДІЯЛЬНІСТЬ

12.1. Поняття правоохоронної діяльності та правоохоронних органів. Види правоохоронних органів

Одне з чільних місць у різноманітній та багатоплановій діяльності держави займає виконання завдань із захисту прав і свобод людини, охорони прав та законних інтересів державних і недержавних організацій, боротьби зі злочинами та іншими правопорушеннями. Цей різновид державної діяльності в юридичному аспекті отримав найменування "правоохоронна діяльність", а заклади, що її здійснюють, — "правоохоронні органи".

У Законі України "Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів" подано перелік правоохоронних органів, до яких, зокрема, належать:

— органи прокуратури;

— органи внутрішніх справ;

— органи служби безпеки;

— митні органи;

— органи охорони державного кордону;

— органи й установи виконання покарань;

— органи державної податкової служби;

— органи державної контрольно-ревізійної служби;

— інші органи, які здійснюють право застосовні або правоохоронні функції.

Аналізуючи юридичну літературу, можна визначити головні характерні ознаки правоохоронної діяльності, до яких доцільно віднести:

— владний характер цієї діяльності, що має полягати у захисті певних суспільних відносин компетентними органами. Саме необхідність владного забезпечення вказаних відносин у процесі правового регулювання зумовлює застосування права. Організація та діяльність установ, які здійснюють правоохоронну діяльність, детально регламентуються у законодавчому порядку, вони комплектуються відповідним чином підготовленими фахівцями, насамперед -юристами. Це певний різновид суспільної і державної діяльності, яка здійснюється від імені та за дорученням держави відповідними (уповноваженими) посадовими особами, їх приписи є обов'язковими для адресатів;

— під законність діяльності, що передбачає здійснення повноважень у чітко регламентованих законом процесуальних (процедурних) межах і формах, які навіть у певних випадках утворюють самостійні процесуальні галузі права (наприклад, кримінально-процесуальне). Зазвичай, процес застосування правових норм у правоохоронній діяльності складається з низки чітко визначених і детально регламентованих стадій, по завершенню яких видається певний право-застосовний акт, де фіксуються індивідуально-конкретні правові приписи. Це зумовлено тим, що у реальності правоохоронну діяльність в окремих напрямах здійснюють декілька правоохоронних органів. Наприклад, у кримінально-правовій юрисдикції реалізують свої повноваження державні органи дізнання, досудового слідства, прокуратура, суд, пенітенціарні установи, а також недержавні інституції — адвокатські об'єднання або особи, котрі мають свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю;

— право-застосовний характер рішень, що приймаються, відмінність яких полягає не у встановленні нових норм права, а лише у застосуванні відповідних чинних норм, характерних своїм правоохоронним спрямуванням. Дії, результати (індивідуально-конкретні правові приписи) суб'єктів правоохоронної діяльності спрямовані не на себе, а на інші суб'єкти, створюючи, змінюючи, підтверджуючи або припиняючи права й обов'язки останніх;

— використання примусу як запобіжного заходу з метою припинення протиправної діяльності та спроб уникнути відповідальності чи перешкодити провадженню встановленої законом процедури розслідування (розгляду справи). Саме необхідність використання державного примусу, головним чином, і обґрунтовує потребу в спеціальній (правоохоронній) діяльності із застосування права. Окрім цього, використання державного примусу зумовлює необхідність наявності спеціального суб'єкта — компетентного органу, покликаного перевіряти законність, обґрунтованість та доцільність застосування державно-примусових заходів, а у необхідних випадках, у передбачених законом межах, конкретизувати їх та визначати порядок використання, здійснювати індивідуально-правове регулювання.

В Україні, за чинним законодавством, можлива тільки державна правоохоронна діяльність. Недержавну правоохоронну діяльність не передбачено, хоч участь громадян в охороні правопорядку та державного кордону є досить розвиненою та регламентованою.

Діяльність правоохоронних органів багатопланова. Кожен із зазначених органів діє в межах законодавчо визначених повноважень.

Отже, правоохоронний орган — це державний орган, основним предметом діяльності якого є законодавчо визначені функції, статус з охорони права, відновлення порушеного права, організація виконання покарання, захисту державної безпеки, підтримки правопорядку та забезпечення стану законності.

Статус прокуратури України. Прокуратура — єдина централізована система державних органів, які від імені держави здійснюють нагляд за точним виконанням та єдиним застосуванням законів через своєчасне виявлення правопорушень, вжиття заходів щодо їх усунення та притягнення винних до відповідальності.

Конституція України розглядає прокуратуру як організаційно самостійну державно-правову інституцію, що забезпечує дотримання режиму законності в нашій державі. Прокуратура України становить єдину систему, котру очолює Генеральний прокурор України, якого призначає та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України (ст. 122 Конституції України). Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади. Термін повноважень Генерального прокурора України становить п'ять років. До системи органів прокуратури входять: Генеральна прокуратура, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури. До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура ВМС України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських). Штатну чисельність органів прокуратури в межах фонду заробітної платні затверджує Генеральний прокурор України.

Відповідно до ст. 121 Конституції України, на прокуратуру покладено такі функції:

1. Підтримання державного обвинувачення у суді. При цьому прокурор не здійснює нагляду за діяльністю суду, а є рівноправним учасником судового процесу, який разом з іншими суб'єктами процесу бере участь у дослідженні доказів. Підтримуючи державне обвинувачення, прокурор обґрунтовує перед судом свою думку про застосування до підсудного кримінального закону та міри покарання. Якщо у ході судового слідства прокурор дійде висновку, що підсудний не винний у скоєнні злочину, він повинен відмовитися від звинувачувальної промови.

2. Представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави у суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан або з інших вагомих причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави — наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та Інших державних інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Формами представництва є:

— звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;

— участь у розгляді судами справ;

— внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за ново виявленими обставинами. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому процесуальним законом.

3. Нагляд за дотриманням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Нагляд за дотриманням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, спрямований на розкриття злочинів, захист особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань; виконання вимог закону про невідворотність відповідальності за скоєний злочин; запобігання незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності; охорону прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством; здійснення заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.

Відповідно до Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність" від 18 лютого 1992 р., до органів, котрі можуть виконувати оперативно-розшукову діяльність, належать оперативні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, управління державної охорони, органів державної податкової служби, органів і установ Державного департаменту України з питань виконання покарань, розвідувального органу Міністерства оборони України. Органами дізнання є: міліція; податкова міліція; органи безпеки; начальники органів управління Військової служби правопорядку у Збройних Силах України та їх заступники з питань провадження дізнання, командири (начальники) військових частин, з'єднань, начальники військових установ; командири кораблів; митні органи; начальники виправно-трудових установ, слідчих ізоляторів, лікувально-трудових і виховно-трудових профілакторіїв; органи державного пожежного нагляду; органи прикордонної служби; капітани морських суден, що перебувають у далекому плаванні.

4. Нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Отже, прокуратура повинна здійснювати нагляд за дотриманням законів у ізоляторах тимчасового утримання, слідчих ізоляторах, в'язницях, виправно-трудових і виховно-трудових колоніях, психіатричних лікарнях із суворим і посиленим наглядом.

Зазначимо, що, відповідно до п. 9 Перехідних положень Конституції України, прокуратура виконує, згідно з чинними законами, функцію нагляду за дотриманням і застосуванням законів і функцію попереднього слідства — до надання чинності законам, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за дотриманням законів та до сформування системи досудового слідства і надання чинності законам, які регулюють її функціонування.

Органи прокуратури України:

— здійснюють повноваження на підставі дотримання Конституції України та чинних законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;

— захищають у межах своєї компетенції права та свободи громадян незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану й інших ознак;

— вживають заходів, спрямованих на усунення порушень закону, поновлення порушених прав і притягнення до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;

— діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи стосовно її зміцнення.

Прокурорами та слідчими можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові та моральні якості. Особи, котрі не мають досвіду практичної роботи за фахом, проходять в органах прокуратури стажування до року.

Працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів. Сумісництво служби в органах прокуратури з роботою на підприємствах, в установах чи організаціях, а також з будь-яким підприємництвом не допускається, за винятком наукової та педагогічної діяльності.

Статус міліції. Органи внутрішніх справ — один з елементів системи правоохоронних органів України. Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань, є Міністерство внутрішніх справ України, статус якого детально врегульовано "Положенням про Міністерство внутрішніх справ України" (затверджене Указом Президента України від 17 жовтня 2000 р. № 1338/2000).

Основне місце у системі органів внутрішніх справ належить міліції — державному озброєному органу виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Міліція — єдина система органів, що входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції. Вона складається з таких підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; місцевої міліції; транспортної міліції; державної автомобільної інспекції; міліції охорони; судової міліції; спеціальної міліції.

Згідно зі ст. 2 Закону України від 20 грудня 1990 р. "Про міліцію", основними завданнями міліції є:

— гарантувати особисту безпеку громадян, захищати їх права і свободи, законні інтереси;

— запобігати правопорушенням, припиняти їх;

— охороняти та забезпечувати громадський порядок;

— виявляти та розкривати злочини, розшуковувати осіб, які їх вчинили;

— гарантувати безпеку дорожнього руху;

— захищати суб'єктів права власності від злочинних посягань;

— виконувати кримінальні покарання й адміністративні стягнення;

— брати участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяти у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

Діяльність міліції є гласною і ґрунтується на принципах законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями і населенням. Міліція виконує завдання неупереджено, у точній відповідності до закону. Жодні виняткові обставини або вказівки службових осіб не можуть бути підставою для будь-яких незаконних дій або бездіяльності міліції.

Міліція забезпечує право на юридичний захист та інші права осіб, затриманих і взятих під варту, не пізніше, як через 24 год. повідомляє про їхнє місце перебування близьким родичам, адміністрації за місцем праці чи навчання, у разі необхідності вживає заходів до негайного надання їм медичної та іншої допомоги. Для виконання покладених на міліцію завдань можуть залучатися громадяни за їх згодою до співпраці у порядку, встановленому законами, що регулюють профілактичну й оперативно-розшукову діяльність. Примусове залучення громадян до співпраці з міліцією забороняється.

Основні обов'язки міліції, передбачені ст. 10 Закону України "Про міліцію", достатньо широкі. З-поміж них можна виділити такі:

— виявляти, запобігати, припиняти та розкривати злочини;

— проводити дізнання у межах, визначених кримінально-процесуальним законодавством;

— припиняти адміністративні правопорушення і здійснювати провадження у справах щодо них;

— розшуковувати осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства і суду, ухиляються від виконання кримінального покарання, пропали безвісти;

— гарантувати безпеку дорожнього руху, здійснювати реєстрацію й облік авто-мототранспортних засобів;

— контролювати дотримання громадянами та службовими особами правил паспортної системи, в'їзду, виїзду, перебування в Україні;

— охороняти на договірних засадах майно громадян, колективне і державне майно, а також майно іноземних держав, міжнародних організацій, іноземних юридичних осіб і громадян, осіб без громадянства;

— охороняти, конвоювати затриманих і взятих під варту осіб;

— забезпечувати охорону свідків, потерпілих та інших осіб за їх зверненням;

— забезпечувати громадський порядок під час проведення масових заходів.

Працівник міліції на території України, незалежно від посади, місця перебування і часу, зобов'язаний вживати заходів для запобігання й припинення правопорушень, надання допомоги особам, котрі її потребують, встановлення і затримання осіб, які вчинили правопорушення.

Для виконання обов'язків міліція має широкий обсяг прав. Основними з них є:

— при підозрі в учиненні правопорушень перевіряти у громадян документи, що засвідчують їх особу;

— викликати громадян і службових осіб у справах, які перебувають у провадженні міліції;

— затримувати й утримувати у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб, підозрюваних у скоєнні злочину, обвинувачених, засуджених, які ухиляються від виконання кримінального покарання; осіб, до котрих як запобіжний захід вжито взяття під варту; осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, на термін до 3 год., а у необхідних випадках — до 3 діб з повідомленням про це письмово прокуророві впродовж 24 год. з моменту затримання; неповнолітніх віком до 16 років, котрі залишилися без опікування (але не більше як на 8 год.) тощо;

— проводити огляд осіб, транспортних засобів, і вилучати документи та предмети, що можуть бути речовими доказами або використані на шкоду їхнього здоров'я;

— проводити в порядку провадження дізнання та за дорученням слідчих органів у кримінальних справах обшуків, вилучення, допити та інші слідчі дії відповідно до кримінально-процесуального законодавства. Здійснювати на підставах і в порядку, встановлених законом, гласні та негласні оперативно-розшукові дії;

— зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби, зброю тощо.

На службу до міліції приймають на контрактній основі громадян, здатних за особистими, діловими і моральними якостями, освітнім рівнем, фізичною підготовкою і станом здоров'я виконувати покладені на міліцію завдання. При прийнятті на службу може бути встановлено іспитовий термін до одного року. Працівникам міліції заборонено займатися будь-якими видами підприємницької діяльності, бути членами політичних партій, інших громадських об'єднань, що мають політичну мету.

Статус Служби безпеки України. Служба безпеки України (СБУ) — державний правоохоронний орган спеціального призначення. СБУ підпорядкована Президентові України і підконтрольна Верховній Раді. Постійний контроль за діяльністю Служби безпеки України здійснює комітет Верховної Ради України з питань оборони і державної безпеки. Голова СБУ щорічно подає до Верховної Ради України та Президенту України звіт про діяльність СБУ. Відповідно до Указу Президента України від 22 жовтня 1999 р. № 1172/98 "Про контроль за діяльністю Служби безпеки України", введено інститут Уповноваженого Президента України з питань контролю за діяльністю СБУ. Вищий нагляд за дотриманням законів Службою безпеки України здійснює Генеральний прокурор України й уповноважені ним прокурори.

Діяльність СБУ, врегульована Законом України від 25 березня 1992 р. "Про службу безпеки України", ґрунтується на засадах законності, поваги до прав і гідності особи, позапартійності та відповідальності перед народом України. В оперативно-службовій діяльності СБУ дотримується принципів поєднання єдиноначальності, колегіальності, гласності, конспірації.

Завданнями Служби безпеки України є:

— захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного й оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спецслужб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці;

— запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління й економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України,

До системи СБУ належить Центральне управління СБУ, підпорядковані йому регіональні органи, Служба безпеки Автономної Республіки Крим, органи військової контррозвідки, військові формування, а також навчальні, науково-дослідні та інші заклади. Для організації й проведення анти-терористичних операцій та координації діяльності суб'єктів, які провадять боротьбу з тероризмом чи залучаються до анти-терористичних операцій, при Службі безпеки України функціонує Анти-терористичний центр. Керівництво всією діяльністю СБУ, її Центральним управлінням здійснює Голова СБУ. Голову СБУ призначає Верховна Рада України за поданням Президента України.

Голова СБУ має заступників, яких за його поданням призначає Президент України. СБУ взаємодіє з Управлінням охорони вищих посадових осіб України, правоохоронними та митними органами України у порядку і на засадах, визначених законами, указами Президента України та прийнятими на їх основі актами СБУ і відповідного відомства. Для вирішення покладених завдань СБУ може встановлювати контакти з органами безпеки іноземних держав і взаємодіяти з ними ва підставі норм міжнародного права, відповідних договорів та угод.

Відповідно до основних завдань, СБУ зобов'язана:

— проводити розвідувальну та інформаційно-аналітичну діяльність;

— здійснювати заходи контр-розвідувального забезпечення дипломатичних представництв, консульських та інших державних установ, а також заходи, пов'язані з охороною державних інтересів у сфері зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності, безпекою громадян України за кордоном;

— виявляти, припиняти та розкривати злочини, розслідування яких належить до компетенції СБУ, проводити дізнання і слідство у цих справах, розшукувати осіб, які переховуються у зв'язку зі скоєнням зазначених злочинів;

— забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України;

— сприяти Прикордонним військам України в охороні державного кордону України;

— забезпечувати засекреченим і шифрованим зв'язком державні органи України і посадових осіб.

СБУ, її органи і працівники мають право:

— проводити гласні та негласні оперативно-розшукові заходи;

— співпрацювати із громадянами України й іншими особами, дотримуючись умов добровільності та конфіденційності;

— скеровувати військовослужбовців СБУ для роботи на штатних посадах в інших установах, підприємствах і організаціях на час виконання конкретних завдань в інтересах розвідки, контррозвідки, боротьби з корупцією та організованою злочинною діяльністю;

— в інтересах розвідки, контррозвідки й оперативно-розшукової діяльності створювати інформаційні системи та вести оперативний облік;

— подавати до органів державного управління обов'язкові для розгляду пропозиції з питань національної безпеки України;

— винятково при безпосередньому припиненні злочинів, переслідуванні особи, котру підозрюють у їх скоєнні, заходити до житлових та інших приміщень, на території та земельні ділянки, оглядати їх із подальшим повідомленням прокурора впродовж 24 год.

До органів СБУ приймають на конкурсній, добровільній і договірній основах громадян України, здатних за діловими та моральними якостями, освітнім рівнем і станом здоров'я ефективно виконувати службові обов'язки. На період служби чи роботи за трудовим договором членство співпрацівників СБУ у політичних партіях і громадських об'єднаннях, що мають політичні цілі, призупиняється.

СБУ на вимогу громадян України у місячний термін зобов'язана дати письмові пояснення щодо обмеження їхніх прав і свобод. Такі особи мають право оскаржити до суду неправомірні дії посадових (службових) осіб та органів Служби безпеки України.

Серед суб'єктів правоохоронної діяльності особливе місце посідають органи, які здійснюють спеціальну правоохоронну діяльність. Такі органи мають особливий статус, визначений законодавчо. Так, у Законі України "Про оперативно-розшукову діяльність" до підрозділів, які можуть здійснювати такі дії, належать:

— Міністерство внутрішніх справ України — з кримінальною, транспортною та спеціальною міліцією, спеціальними підрозділами з боротьби з організованою злочинністю, судовою міліцією;

— Служба безпеки України — з розвідкою, контррозвідкою, військовою контррозвідкою, підрозділами захисту національної державності, спеціальними підрозділами по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, боротьбі з тероризмом і захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів;

— Державна прикордонна служба України — розвідувальний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону, підрозділи з охорони державного кордону органів охорони державного кордону та Морської охорони, забезпечення внутрішньої безпеки, забезпечення власної безпеки, оперативного документування та оперативно-технічними;

— управління державної охорони — підрозділи оперативного забезпечення охорони винятково з метою гарантування безпеки осіб та об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона;

— органи державної податкової служби — оперативні підрозділи податкової міліції;

— органи і установи Державного департаменту України з питань виконання покарань — оперативні підрозділи;

— розвідувальний орган Міністерства оборони України — підрозділи оперативні, оперативно-технічні, власної безпеки.

Спеціальною правоохоронною діяльністю є діяльність спеціальних служб (оперативних підрозділів), що здійснюється в інтересах безпеки суспільства та держави, забезпечення кримінального судочинства в межах, визначених національним законодавством.