Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 4. Порядок прийняття та внесення змін до конституції

Світова практика конституціоналізму виробила різні форми прийняття та внесення змін до конституції, які істотно відрізняються від прийняття звичайних законодавчих актів. Нова конституція зазвичай приймається при виникненні нової держави, зміні політичних режимів або суспільного устрою, якщо текст старої конституції неможливо пристосувати до нових реалій шляхом прийняття поправок.

Основними способами прийняття конституції є:

1) установчими зборами;

2) народом на референдумі;

3) представницьким органом (парламентом);

4) октроїруванням.

Зазначені способи прийняття конституції можуть бути застосовані як у чистому, так і в змішаному вигляді.

Установчі збори - це колегіальний орган, сформований шляхом загальних і прямих виборів з метою попереднього схвалення або прийняття конституції (іноді з метою внесення до неї змін). Як правило, після виконання цього завдання установчі збори розпускаються, поступаючись місцем парламенту, обраному на основі нової конституції

(Болгарія, Іспанія, Сербія), або продовжують свою діяльність як звичайний парламент (Бразилія, Греція). Наприклад, у ст. 158 Конституція Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "Великі Народні Збори: 1) приймають нову Конституцію", а у ч. 3 ст. 160 цієї Конституції встановлено, що "із проведенням виборів Великих Народних Зборів повноваження Народних Зборів припиняються".

Установчі збори в різних країнах мають різні назви: установчі збори, конституційний конвент, конституційні збори (асамблея, конгрес), великі народні збори тощо.

Зазвичай представницькими установчими зборами приймаються конституції нових, або новоутворених держав (наприклад, Конституція США 1787 р., Основний Закон ФРН 1949 р.) або держав, які значно змінюють форму правління чи суспільний лад (наприклад, Конституція Італійської Республіки 1947 р., Конституція Федеративної Республіки Бразилія 1988 р.).

Зазначений спосіб прийняття конституції характеризується як найбільш демократичний, він є досить поширеним у новітній політичній практиці багатьох країн світу.

У деяких випадках установчі збори лише розробляють текст основного закону та виносять його на референдум. Наприклад, у такий спосіб була підготовлена і схвалена всенародним голосуванням (референдумом) Конституція Четвертої Французької Республіки 1946 р., Конституція Румунії 1991 р.

У більшості латиноамериканських країнах установчі збори набули характеру традиційного способу конституційної нормотворчості.

Іншим способом прийняття або затвердження конституції є референдум, на якому всенародним голосуванням ухвалюється конституція. Конституційний референдум - це інститут безпосередньої демократії, проте не слід перебільшувати його значення. Він вважається демократичним тоді, коли текст конституції підготовлено установчими зборами або парламентом, а потім винесено на всенародне голосування. Якщо ж конституція пристосовується до конкретного політичного лідера, то в ній чітко простежуються порушення демократичних принципів і закріплюються авторитарні способи здійснення державної влади. Ці референдуми проводяться, як правило, під час гострої політичної кризи або за умов авторитарного режиму. Наприклад, у кризовій політичній ситуації, коли необхідно було рятувати Францію від воєнної диктатури, проходив референдум з приводу прийняття Конституції Французької Республіки 1958 р., фактично підготовленої "під" генерала Шарля де Голля.

У такий спосіб прийнято або переглянуто основні закони в таких європейських країнах як Албанія, Андорра, Данія, Іспанія, Ірландія, Туреччина, Швейцарія, а також у більшості пострадянських країн: Азербайджані, Білорусії, Вірменії, Казахстані, Киргизстані, Литві, Росії, Таджикистані, Узбекистані. На референдумі прийняті конституції у більшості франкомовних країн Африки та в ряді деяких інших країнах світу (на Філіппінах).

Деякі країни застосовують сполучення двох способів, а саме: попереднє схвалення конституції парламентом і затвердження її на референдумі (Іспанія, Естонія, Польща, Румунія, Сербія, Словенія). Наприклад, у ст. 164 Конституції Естонської Республіки 1992 р. встановлено, що "для внесення проекту закону про зміну Конституції на референдум потрібна більшість у три п'ятих складу Державних Зборів...", у ч. 1 ст. 170 Конституції Республіки Словенія 1991 р. зазначено, що "будь-яка пропозиція про зміну Конституції, що має розглядатися Скупщиною, повинна бути затверджена на референдумі, якщо цього вимагають не менш ніж тридцять депутатів Скупщини".

У Конституції України 1996 р. порядок розробки та прийняття нового основного закону прямо не визначений. Проте Рішенням Конституційного Суду України у справі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2005 р. зазначено, що "положення частини третьої статті 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначити конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі", тобто референдний порядок прийняття нової Конституції України визначено шляхом офіційного тлумачення частини положень Основного Закону.

Найбільш розповсюдженим способом прийняття конституції є прийняття її парламентом. В Європі у XX сторіччі в такий спосіб прийняті конституції Грузії, Данії, Ісландії, Іспанії, Македонії, Молдови, Словаччини, Словенії, України, Фінляндії, Хорватії, Чехії, Чорногорії. Цей спосіб вважається демократичним. Наприклад, Конституція Королівства Іспанія 1978 р. була розроблена в підкомісії кортесів, яка складалася з представників семи політичних партій, та ухвалена на пленарних засіданнях парламенту, а потім - на загальнонаціональному референдумі. У Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України ст. 98 Конституції України від 11 липня 1997 р. зазначено, що "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття", а далі наголошено, що сам Основний Закон "не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України". В результаті конституційного тлумачення зроблений висновок, що чинна Конституція України була прийнята в легальний на той момент спосіб.

У деяких країнах спосіб прийняття конституції прямо передбачено в основному законі. Наприклад, у Болгарії, Росії, Швейцарії (установчі збори), Вірменії (референдум), Македонії, Сербії, Словаччині, Угорщині, Хорватії (парламент).

В основних законах Індії, Італії, США, Франції, Японії передбачена можливість застосування подвійної процедури внесення змін до конституції. Наприклад, у ч. 2 ст. 89 Конституції Французької Республіки 1958 р. визначено, що "проект або пропозиція перегляду Конституції має бути схвалена обома палатами в ідентичній редакції. Перегляд визнається остаточним після схваленням його референдумом", а у ч. 3 зазначеної статті встановлено, що "...проект перегляду Конституції не виноситься на референдум, якщо Президент Республіки вирішує передати його на розгляд Парламенту, який буде скликаний в якості Конгресу...".

У минулому досить поширеним способом прийняття конституції було її октроїрування (дарування) монархом своїм підданим. Цей спосіб прийняття основного закону вважається авторитарним актом і не є демократичним, тому що конституція розробляється близьким оточенням монарха і являє собою компроміс між монархом та верхівкою суспільства. Класичним прикладом такої конституції слід вважати Конституцію Японії 1889 р., яка юридично оформила союз між монархією, вищою бюрократією, поміщиками та буржуазією країни.

Октроїрувані конституції були розповсюджені в період переходу від абсолютизму до конституційної монархії. Але можна зустріти конституцію, яка октроїрувана у другій половині XX ст. на початку XXI ст. (Ватикан, Монако). Наприклад, у преамбулі Конституції Князівства Монако 1962 р. говориться: "Ми вирішили дарувати державі нову конституцію, яка згідно Нашому височайшому бажанню буде віднині розглядатися як Основний Закон Держави...". На сьогодні є чинними конституції, октроїрувані монархами у Брунеї, Йорданії, Катарі, Кувейті, Малазії, Непалі, Омані, Саудівській Аравії, Тонго.

На практиці відомі випадки октроїрування (а по суті нав'язування народу) конституцій не тільки монархами, але й главами держав (наприклад, у Пакистані в 1962 р.) або урядами (наприклад, у Фіджі в 1990 р.), або навіть політичними партіями (наприклад, в Анголі, Мозамбіку в 1975 р.).

Зміни до конституції здійснюються у формі нормативно-правового акту, який має силу конституції й зазвичай має назви: конституційний закон, поправка тощо.

Після набрання зазначеним актом юридичної сили він інтегрується у текст основного закону і тим самим втрачає регулятивну самостійність. Як виняток, поправки до Конституції США не входять до конституційного тексту, а є його доповненням.

Як правило, зміни до конституції здійснюються за рішенням парламенту. Право ініціювати в парламенті розгляд проектів змін до конституції належить відповідній частині депутатського корпусу, главі держави, а в окремих країнах - уряду, конституційному суду (Гватемала, Еквадор, Україна) чи Верховному суду (Панама, Еквадор). У деяких федеративних державах (Бразилія, Росія, Ефіопія) це право надано суб'єктам федерації. Але існують і винятки. Наприклад, у США поправку до Конституції може внести один депутат або група виборців у порядку народної ініціативи (від 3 до 20 відсотків виборців, які брали участь в останніх виборах губернатора штату).

У більшості конституцій не існують обмежень щодо їх перегляду, проте в Бельгії, Греції, Італії, Німеччині, Португалії, Україні, Франції вони є. Наприклад, у ст. 139 Конституції Італійської Республіки 1947 р. зазначено, що "республіканська форма правління не може бути предметом конституційного перегляду", у ч. 4 ст. 89 Конституції Французької Республіки 1958 р. проголошено, що "республіканська форма правління не може бути предметом перегляду", у п. 1 ст. 110 Конституції Греції 1975 р. визначено, що "положення Конституції можуть підлягати перегляду, за винятком визначення основ і форми державного ладу країни, як президентської республіки...", у п. 3 ст. 79 Основного Закону ФРН 1949 р. встановлено, що "зміна чинного Основного Закону, яка порушує розподіл Федерації на землі, принципи співпраці земель у законодавстві... не допускається", у ст. 284 Конституції Португальської Республіки 1976 р. сказано, що "1. Асамблея Республіки може переглянути Конституцію після спливу п'яти років з дати опублікування закону про перегляд. 2. Асамблея Республіки, разом з тим, що може взяти на себе у будь-яку мить повноваження щодо перегляду Конституції рішенням, яке прийнято більшістю в чотири п'ятих повноважних депутатів", у ст. 196 Конституції Королівства Бельгія 1983 р. у редакції 1994р записано, що "ніякий перегляд Конституції не може бути розпочатий або продовжуватися під час війни або у період, коли палати не можуть вільно зібратися на федеральній території", у ч. 2 ст. 157 Конституції України передбачено, що "Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану".

Незалежно від способу внесення змін до конституції, відповідні нормативно-правові акти зазвичай підписує і оприлюднює глава держави. У деяких країнах, зокрема у Болгарії, цю функцію виконує спікер парламенту, у Македонії, Сербії, Словенії, Хорватії, Чорногорії - "проголошує" парламент, а у Болівії, Домініканській Республіці, Еквадорі - установчі збори. Наприклад, у ч. 5 ст. 131 Конституції Республіки Македонія 1991 р. записано, що "зміну до Конституції оголошують Збори", у ст. 171 Конституції Республіки Словенія 1991 р. - "поправка до Конституції стає чинною після її оголошення у Скупщині".

Спосіб прийняття конституції має велике значення, тому що від нього суттєво залежить зміст основного закону.