Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 3. Форми державного устрою

Форма державного устрою - це елемент форми держави, який визначає територіальну організацію держави, спосіб поділу території держави на складові частини та характер їх взаємовідносин між собою і з державою в цілому.

Поняття форми державного устрою показує: з яких частин (адміністративно-територіальні одиниці, автономії чи суверенні держави) складається внутрішня структура держави; який правовий статус цих складових частин і характер їх співвідношення; як будуються відносини між центральними і місцевими державними органами; в якій формі виражаються інтереси кожної нації, що проживають на території країни. Наприклад, у ч . 1 ст. 3 Конституції Республіки Узбекистан 1992 р. встановлено, що "Республіка Узбекистан визначає національно-державний та адміністративно-територіальний устрій, систему органів державної влади й управління, проводить свою внутрішню та зовнішню політику".

Наявність конкретної форми державного устрою в певній країні залежить від її історичних, економічних, демографічних, географічних та інших особливостей, а також від етнічних і культурних традицій.

У теорії і практиці сучасного конституціоналізму розрізняють дві основні форми державного устрою: унітарна і федеративна держава. У деяких конституціях вони чітко називаються і закріплюються. Наприклад, у ст. 1 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. встановлено, що "Бельгія є федеративною державою...", у п. 1 ст. 20 Основного Закону ФРН 1949 р. проголошено, що "Федеративна Республіка Німеччина є ... федеративною державою", а в ст. 2 Конституції України 1996 р. та ст. 3 Конституції Республіки Польща 1997 р. зазначено, що вони "є унітарною державою".

Унітарна держава - це форма державного устрою, за якої адміністративно-територіальні або національно-територіальні одиниці не мають суверенних прав і не можуть бути суб'єктами політичних міжнародних відносин.

Унітарним державам притаманні такі основні ознаки:

- наявність єдиної конституції, норми якої застосовуються на території всієї країни без будь-яких виключень або обмежень;

- відсутність відокремлених політико-територіальних утворень наділених ознаками суверенітету. Тобто територія розподіляється, як правило, на прості адміністративно-територіальні одиниці, а іноді й на автономні адміністративно-територіальні чи національні-територіальні одиниці, правове становище яких регулюється конституцією;

- наявність єдиної системи вищих державних органів, які поширюють свої повноваження на територію всієї країни, на всіх громадян (єдині глава держави, законодавчі, виконавчі та судові органи влади);

- наявність єдиної системи права і системи законодавства;

- наявність єдиного громадянства та єдиної державної символіки;

- наявність єдиної фінансово-грошової та податкової систем;

- у міжнародних відносинах держава виступає як єдиний представник народу.

Унітарний устрій держави випливає з її конституційних визначень як "єдиної" (Естонія, Польща, Португалія, Чехія) або "єдиної і неподільної" (Грузія, Іспанія, Італія, Молдова, Румунія, Словенія, Хорватія). Наприклад, у п. 2 ст. 2 Конституції Естонської Республіки 1992 р. встановлено, що "за своїм державним устроєм Естонія - єдина держава...", у п. 1 ст. 1 Конституції Республіки Молдова 1994 р. проголошено, що "Республіка Молдова - ... єдина і неподільна держава".

На сьогодні унітарна форма державного устрою є оптимальною і найбільш розповсюдженою. Близько 170 з майже 200 нині існуючих держав, за своїм устроєм, є унітарними. До них відносяться: Болгарія, Білорусь, Великобританія, Греція, Данія, Іспанія, Італія, Камбоджа, Китай, Куба, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія, Таїланд, Угорщина, Україна, Фінляндія, Франція, Чехія, Швеція, Японія та інші країни.

В унітарних державах територіальний поділ на адміністративні одиниці може бути різним, а також мати різні назви. Наприклад, у Болгарії це області та общини, у Франції - регіони, департаменти та комуни. Кожна адміністративно-територіальна одиниця має свій орган управління. Проте у невеликих державах адміністративно-територіальний поділ може бути взагалі відсутній (Андорра, Мальта, Монако).

Залежно від характеру державних утворень, унітарні держави поділяються на централізовані та децентралізовані.

Централізовані - це такі унітарні держави, в яких немає самоврядних територіальних одиниць, а всі адміністративно-територіальні одиниці мають рівний правовий статус. У централізованих унітарних державах функції влади на всіх рівнях здійснюють тільки державні органи та їх посадові особи, які призначаються центральними органами державної влади. До таких держав відносяться: Білорусь, Болгарія, Казахстан, Нідерланди, Норвегія, Пакистан, Польща, Таїланд та інші.

Децентралізовані - це такі унітарні держави, в яких певні адміністративно-територіальні одиниці наділені пільгами із самоврядування та можуть створювати автономії. Наприклад, у Конституціях Італійської Республіки 1947 р., Королівства Іспанія 1978 р., КНР 1982 р. зафіксовано, що держава визнає і гарантує право на автономію національностей і регіонів.

У децентралізованих унітарних державах місцеві органи самоврядування обираються населенням і мають право самостійно вирішувати більшість питань місцевого життя, а автономії наділяються відповідною самостійністю у сфері правотворчої та адміністративної діяльності в межах своєї компетенції згідно з повноваженнями, які визначені конституцією країни. Наприклад, у п. 1 ст. 6 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "держава є унітарною і поважає в своїй організації принципи автономії місцевих органів влади та демократичної децентралізації державного управління". У той же час практиці конституціоналізму відомі прямі заперечення самої можливості автономії. Наприклад, у п. 1 ст. 2 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. встановлено, що "Республіка Болгарія - єдина держава з місцевим самоврядуванням. В ній не допускаються автономні територіальні утворення".

Правовий статус автономних одиниць відрізняється від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць, проте вони не є державними утвореннями. Найчастіше статус автономії надається тим частинам унітарної держави, які відрізняються від інших територіальних одиниць за національним (етнічним) складом, історичними традиціями, географічному положенню. Наприклад, у ст. 2 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. проголошено, що "Конституція... визнає і гарантує право на автономію для національностей і регіонів...".

Автономія у конституційному праві означає самоврядування визначеної територіальної одиниці, тобто право самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах повноважень, установлених конституцією.

У Великобританії, Данії, Індонезії, Іспанії, Італії, Португалії, Судані, Фінляндії, Шрі-Ланка, Габоні, Франції, які мають унітарну форму правління, досить успішно функціонують відповідні автономії.

У ряді країн, як правило, існують державні та територіальні автономії. Державна автономія має деякі зовнішні ознаки держави - наявність представницького органу (парламенту), уряду, іноді конституції або статуту, що визначає його політико-правовий статус, громадянства тощо. У загальнодержавній конституції або в спеціальному законі визначається сфера законодавчої компетенції представницького органу автономії. Так, у Конституції Португалії передбачено автономію Азорських островів і Мадейри, у Данії були прийняті закони, які надавали автономію Фарерськім островам і Гренландії, у Фінляндії - Ала-ндськім островам, у Франції - Корсиці тощо. Наприклад, у п. 1 ст. 225 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "особливий політико-адміністративний режим Азорських островів і Мадейри грунтується на географічних, економічних і соціальних характеристиках та на історичному прагненні острівного населення до автономії", у ст. 74 Конституції Французької Республіки 1958 р. визначено, що "заморські території мають свою особливу організацію, яка враховує їх власні інтереси в поєднані з інтересами Республіки в цілому...".

Територіальна автономія, на відміну від державної, не має ознак державного утворення, у неї не передбачається наявності власного парламенту і вона насамперед відображає специфіку національного складу місцевого населення. Наприклад, у ст . 114 Конституції Італійської Республіки 1947 р. встановлено, що "Республіка поділяється на області, провінції, комуни", які є автономними в межах кола свого відання, вони не підпорядковуються один одному, а центральні органи здійснюють щодо них лише адміністративний нагляд. Згідно розд.6 гл.Ш "Органи самоврядування в районах національної автономії" Конституції КНР 1982 р., а також Закону КНР "Про національну району автономію" 1984 р. у Китаї існує 5 автономних районів, 30 автономних округів і 124 автономних повіта, які відповідно до ст. 6 зазначеної Конституції "є районами національної автономії". Нерідко територіальній автономії присвячено спеціальну структурну частину конституції, розділ або главу (Азербайджан, Іспанія, Італія, Китай, Португалія, Сербія, Таджикистан, Узбекистан, Україна).

У ряді пострадянських країн (Азербайджан, Грузія, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Україна) функціонують територіальні організації публічної влади, які поєднують риси як державної, так і територіальної автономії. Наприклад, у ч. 1 ст. 133 Конституції України 1996 р. проголошено, що "систему адміністративно-територільного устрою України складають: Автономна Республіка Крим...", яка згідно ст. 134 цієї Конституції "... є невід' ємною складовою частиною України..." та відповідно до ч. 1 ст. 135 "... має Конституцію Автономної Республіки Крим...".

До децентралізованих унітарних держав відносяться: Великобританія, Данія, Іспанія, Італія, Китай, Португалія, Україна, Фінляндія, Франція та інші.

Поряд з унітарними державами в сучасному світі достатньо розповсюдженою формою державного устрою є федерація, за якої територія держави складається з державних утворень (штати, провінції, землі тощо) на основі договору майбутніх суб'єктів федерації (Австралія, Малайзія, США, Швейцарія). Наприклад, у ст. 1 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. встановлено, що "Бельгія є федеративною державою, яка складається із співтовариств та регіонів", а в ст. 2 і ст. 3 цієї Конституції визначено, що Бельгія включає три співтовариства (Французьке, Фламандське, Німецькомовне) та три регіона (Валлонський, Фламандський, Брюссельський), які у свою чергу поділяються на провінції.

У багатьох випадках федеративна форма державного устрою відображена в офіційній назві держави: Федеративна Демократична Республіка Ефіопія, Федеративні Штаті Мікронезії, Федеративна Республіка Нігерія, Мексиканські Сполучені Штати, Сполучені Штати Америки тощо.

Федеративна держава - це форма державного устрою, за якої територія держави складається з автономних державних утворень (суб'єктів федерації), наділених юридичною і певною політичною самостійністю.

Для федеративної держави притаманні такі основні ознаки:

- наявність спільної території, яка складається з територій-суб'єктів федерації, що мають власний адміністративно-територіальний поділ, а також з територіальних одиниць, які не є суб'єктами федерації та підпорядковуються центральній владі. Наприклад, федеральні (столичні) округи, в яких знаходяться столиці таких держав, як Австралія, Аргентина, Бразилія, Мексика, Нігерія, Пакистан, США;

- наявність загальної конституції федерації та конституцій її суб'єктів (Австрія, Бразилія, Мексика, Німеччина, США), що наділені правом видавати нормативно-правові акти, зміст яких повинен відповідати законодавству федерації, а дія поширюватися виключно на її територію. Наприклад, у ст. 51 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. зазначено, що "1. Кожен кантон приймає демократичну конституцію.... 2. Конституції кантонів повинні гарантуватися Конфедерацією. Конфедерація надає таку гарантію, якщо конституція не суперечить федеральному закону", у п. 1 ст. 28 Основного Закону ФРН 1949 р. у редакції 1992 р. проголошено, що "конституційний устрій земель має відповідати основним принципам республіканської, демократичної та соціально-правової держави в дусі сучасного Основного закону...", а в ст. 31 цього Основного Закону зазначено, що "федеральне право має перевагу над правом земель". Не мають своїх конституцій суб'єкти федерації Бельгії, Венесуели, Індії (за виключенням штатів Джами і Кашмиру), Канади, Малайзії, Нігерії, Пакистану;

- наявність двопалатного федерального парламенту, в якому верхня палата забезпечує представництво суб'єктів федерації та парламентів суб'єктів федерацій, федерального уряду та відповідних органів управління суб'єктів федерації;

- наявність подвійного громадянства (якщо інше не передбачене конституцією), тобто кожний громадянин вважається одночасно і громадянином федерації, і громадянином суб'єкта федерації. Подвійне громадянство зафіксовано в конституціях Австрії, Німеччини, Росії, США, Швейцарії. Наприклад, у розд.1 поправки XIV до Конституції США 1787 р. зазначено, що "усі особи, народжені чи натуралізовані у Сполучених Штатах і знаходяться під їх юрисдикцією, є громадянами Сполучних Штатів і того штату, в якому вони проживають...";

- наявність трьох рівнів повноважень органів державної влади, а саме: виключних повноважень федерації, виключних повноважень суб'єктів федерації та сумісної компетенції. Наприклад, у додатку VII до Конституції Республіки Індія 1949 р. закріплюється компетенція Союзу, штатів, а також сумісна компетенція. Згідно зазначеного додатку до компетенції Союзу відноситься 97 питань, до компетенції штатів - 66 питань, а до сумісної компетенції - 47 питань;

- відсутність у суб'єктів федерації права на сецесію. На сьогодні жодна федеральна конституція (крім Конституції Федеративної Демократичної Республіки Ефіопії 1994 р.), не визнає за суб'єктами федерації права сецесії, тобто права одностороннього виходу зі складу федерації, що забезпечує її цілісність та не допускає розповсюдження сепаратистських тенденцій. Проте, як свідчить історія федералізму, це не є перешкодою для виходу з федерації окремих суб'єктів за їх бажанням. Так, у другій половині XX ст. були здійснені сецесії як мирним (наприклад, у 1965 р. зі складу Малайзії відокремився один з її Штатів - Сінгапур з утворенням незалежної держави), так і збройним шляхом (наприклад, у 1971 р. зі складу Пакистану вийшла Бенгалія (Східний Пакистан), який створив державу Бангладеш);

- наявність загальнофедеральної податкової, митної та фінансово-грошової систем;

- наявність загальних збройних сил;

- суб'єкти федерації можуть мати зовнішні ознаки суверенітету (гімн, герб, прапор), але вони не володіють повним суверенітетом і не можуть бути суб'єктами міжнародного права, хоча у випадках договірних міжнародних відносин федерація може виступати як в цілому, так і кожний з її суб'єктів самостійно.

На сьогодні у світі існує 23 федеративні держави, в тому числі в Європі - 6 (Австрія, Бельгія, Боснія і Герцеговина, Німеччина, Росія, Швейцарія), на американському континенті - 6 (Аргентина, Бразилія, Венесуела, Канада, Мексика, США), в Азії - 4 (Індія, Малайзія, Об'єднані Арабські Емірати, Пакистан), в Африці - 4 (Коморські острови, Нігерія, Танзанія, Ефіопія), в Австралії та Океанії - 3 (Австралія, Папуа - Нова Гвінея, Сполучені Штати Мікронезії).

Протягом другої половини XX ст. від федеративної форми державного устрою з різних причин відмовилися Індонезія, Камерун, Лівія, Малі. У той час Бельгія в 1994 р. перетворилася з унітарної на федеративну державу.

До складу сучасних федеративних держав входить різна кількість суб'єктів. Наприклад, у Росії - 89, США - 50, Індії - 25, Німеччині - 16, Канаді - 10, Австралії - 6, Бельгії - 3. Необхідно зазначити, що кількість суб'єктів федерації не залежить від розмірів держави, а також самі суб'єкти різняться між собою як за розміром території, так і чисельністю населення. Території суб'єктів федерації мають різні назви: в Австралії, Бразилії, Венесуелі, Індії, Малайзії, Мексики, Нігерії, Судан, США - штати; в Аргентині, Канаді, Пакистані - провінції; в Австрії, Німеччині - землі, у Швейцарії - кантони, у Росії, Сербії, Чорногорії - республіки, края, області тощо.

Федеративні держави багатоманітні і тому їх можна класифікувати за різними ознаками. У практиці сучасного державотворення виділяють, як правило, національну та територіальну федеративну державу.

Територіальна федеративна держава побудована за територіальним принципом, де всі суб'єкти одно- або багатонаціональні, але жодна з національностей не має абсолютної більшості, або представники однієї національності проживають на території різних суб'єктів федерації, а в основу об'єднання покладено принцип загальних економічних, політичних, культурних інтересів.

Національна федеративна держава побудована з урахуванням багатонаціонального складу населення, що компактно проживає на території суб'єктів федерації і називається за основною (титульною) нацією.

Більшість сучасних федеративних держав побудовані за територіальним принципом (Австралія, Австрія, Аргентина, Бразилія, Венесуела, Канада, Мексика, Німеччина, США), інші - за національним (Бельгія, Індія, Нігерія, Пакистан) або з урахуванням обох принципів (Канада, Росія, Швейцарія). Наприклад, згідно ст. 65 Конституції Російської Федерації 1993 р. до складу держави входять утворені за національним принципом - 21 республіка, одна автономна область і 10 автономних округів, за територіальним принципом - шість країв, 49 областей і два міста федерального значення (Москва, Санкт-Петербург).

Новітня історія свідчить, що федеративні держави, які побудовані за територіальним принципом, є більш міцними, аніж ті, в основу яких покладений національний принцип (колишній Радянський Союз, Чехословаччина, Югославія).

Одним з найбільш реальних шляхів переходу до федеративного державного устрою є утворення конфедерації.

Конфедерація - це тимчасовий союз суверенних держав, які добровільно об'єдналися на підставі договору для досягнення певних спільних державних цілей у політичній, економічній та військовій сферах зі збереженням свого суверенітету в повному обсязі.

Для конфедерації притаманні такі основні ознаки:

- відсутність для всієї конфедерації спільної території та єдиного державного кордону;

- утворення конфедерації на основі договору між двома або кількома державами;

- конфедерація не створює будь-якої нової держави, суб'єкти конфедерації зберігають свій суверенітет;

- відсутність спільних для всієї конфедерації законодавчого органу, конституції, союзного громадянства, єдиної судової та фінансової систем, грошової одиниці;

- конфедерація не має єдиної централізованої влади, її органи утворюються лише з представників держав, які входять до союзу і позбавлені владних повноважень;

- конфедерація, як правило, має тимчасовий характер об'єднання (союзу);

- право сецесії, тобто наявність у кожного з суб'єктів конфедерації права вільного виходу з її складу.

Отже, конфедерація представляє не особливу форму державного устрою, а є формою об'єднання суверенних держав, яка зустрічається вкрай рідко. У різний час конфедераціями були: Нідерланди з 1579 р. до 1795 р., Австро-Угорщина до 1918 р., США з 1776 р. до 1787 р., Швеція і Норвегія з 1814 р. до 1905 р., Швейцарія з 1815 р. до 1848 р., Германський Союз з 1815 р. до 1867 р., Об'єднана Арабська Республіка (Єгипет і Сирія) з 1958 р. до 1961 р., Сенегамбія (Сенегал і Гамбія) з 1981 р. до 1988 р.

Як свідчить історія, конфедерація - це нестійка форма об'єднання держав, що з часом або розпадається на окремі унітарні держави (Австро-Угорщина) або перетворюється у федеративну державу (США). На сьогодні з історичних причин Швейцарія має назву конфедерації (її Конституція, яка набрала чинності 01.01.1999 р., називається так "Федеральна Конституція Швейцарської Конфедерації"), але фактично за своїм державним устроєм вона є федеративною державою.

Особливими сучасними формами об'єднання держав є співдружність (Співдружність, Ліга арабських держав, Співдружність незалежних держав) та співтовариство (Європейський союз, Рада Європи, ООН, Організація Північноатлантичного договору - НАТО), тобто союзи держав, що виступають як асоційовані члени при збереженні ними повного суверенітету, з метою спрощення візової системи та митних кордонів, підвищення економічних показників тощо. В основу цих об'єднань, як і при конфедерації, покладено міждержавний договір, статут, декларація, угода, інші нормативно-правові акти, які мають перехідний характер, тобто такі утворення можуть розвинутися в конфедерацію або, навпаки, роз'єднатися.