Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 3. Референдум

Як уже зазначалося, до основних форм безпосередньої демократії, крім виборів, віднесений і референдум. Наприклад, у ст . 2 Конституції Королівства Марокко 1996 р. зазначено, що "верховна влада належить народу, який може реалізувати її безпосередньо шляхом референдуму...", у ст. 3 Конституції Французької Республіки 1958 р. встановлено, що "національний суверенітет належить народу, який здійснює його через своїх представників і шляхом референдуму", у п. 3 ст. 3 Конституції Російської Федерації 1993 р. проголошено, що "вищим безпосереднім проявом влади народу є референдум і вільні вибори".

Зазначені форми ґрунтуються на реалізації громадянами права голосу, який є загальним, рівним і таким, що здійснюється шляхом таємного голосування.

Референдум - це форма волевиявлення народу шляхом голосування з важливого державного або суспільного питання.

Наприклад, у ст. 73 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. передбачено, що "для вирішення найважливіших питань державного та суспільного життя можуть проводитися республіканські та місцеві референдуми", у ст. 1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. зазначено, що референдум "це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення", у ч. 1 ст. 9 Конституції Литовської Республіки 1992 р. визначено, що "найважливіші питання життя держави й народу вирішуються шляхом референдуму", у ст. 9 Конституції Республіки Узбекистан 1992 р. встановлено, що "найважливіші питання громадського і державного життя виносяться на обговорення народу, ставляться на загальне голосування (референдум)".

Референдум вважається найдемократичнішою формою волевиявлення громадян, в якій виражається безпосереднє народовладдя, реалізується конституційний принцип щодо належності народу всієї повноти влади. Він виконує в суспільстві визначальну роль, є способом формування громадської думки, формою реалізації політичних прав громадян, а також може використовуватися як противага представницькій демократії.

Референдум був і є дуже поширеним правовим інститутом. Так, за підрахунками професора Маклакова В.В. з 1793 по 1994 р., тобто за 200 років, у країнах світу проведено 799 загальнонаціональних референдумів, у т. ч. у країнах Європи - 563, Азії - 123, Америці - 49, Океанії - 64. Наприклад, у США на федеральному рівні за цей період референдум не проводився жодного разу, а в Швейцарії - 414 разів, в Австралії - 44, в Італії - 43, у Франції - 22, в Єгипті - 19, у Данії - 18, на Філіппінах - 11 тощо.

Проте, референдум, на відміну від виборів, передбачений не в усіх країнах. Так, у Бельгії, Люксембурзі, Нідерландах цей інститут взагалі не існує, а в Канаді, Німеччині, США референдум можливий лише на рівні суб'єктів федерації або на місцевому рівні. Наприклад, згідно п. 3 ст. 29 Основного Закону ФРН 1949 р. у редакції 1976 р. "референдум проводиться в землях ...".

Питання організації та порядок проведення референдуму у багатьох країнах регулюються конституцією, конституційним законом про вибори чи спеціальним законом про референдум, іноді парламентським чи урядовим рішенням. Наприклад, у ст. 78 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. зазначено, що "порядок проведення республіканських та місцевих референдумів, а також перелік питань, що не можуть бути винесені на референдум, визначаються законом Республіки Білорусь", у п. 4 ст. 47 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. визначено, що "референдум з питань, що зазначені вище, повинні регулюватися законом".

Процедура референдуму дуже близька до процедури виборів: і у виборах і у референдумі беруть участь виборці, але об'єктом їх волевиявлення у першому випадку є людина (кандидат у депутати чи кандидат на виборну посаду), а у другому - певні питання, з приводу яких проводиться референдум (конституція, поправка до конституції, закон, законопроект, будь-яка міжнародна або внутрішньополітична проблема, що стосується певної держави).

Крім того, процедура виборів і процедура референдуму відрізняються одна від одної за способом визначення результатів голосування. При виборах вони можуть визначатися за мажоритарною, пропорційною або змішаною системою, а при референдумі - тільки за мажоритарною системою.

Нерідко голосування виборців на референдумі ще називають плебісцитом. В юридичній літературі термін "плебісцит" вважається синонімом терміна "референдум" або слугує для позначення його різновидів.

Тобто, з юридичної точки зору відмінностей між ними немає (США), однак законодавство деяких країн вбачає певну різницю цих понять (Бразилія, Колумбія, Франція). Наприклад, у ст . 14 Конституції Федеральної Республіки Бразилія 1988 р. застосовується обидва поняття: і референдум, і плебісцит. При цьому зазначена конституція визначає предмет плебісциту, а предмет референдуму - ні. Згідно бразильському конституційному праву, плебісцит має дорадчий характер, а референдум - вирішальний характер. У Франції плебісцит вважається більш ширшим поняттям, ніж референдум, який розуміється різновидом плебісциту. Ряд країн застосовують тільки термін "референдум" (Іспанія, Італія), а інші - тільки термін "плебісцит" (Коста-Ріка, Чилі). Зустрічається і така точка зору, згідно якої плебісцит визначають як референдум, який проводиться з важливого питання, що має доленосний характер для країни. Класифікувати референдум на види можна за різними ознаками:

1) за територіальною ознакою: загальнодержавні (загальнонаціональні), регіональні та місцеві.

Загальнодержавний (загальнонаціональний) референдум проводиться в межах усієї території країни, на якому може голосувати увесь виборчий корпус.

Регіональний референдум проводиться на території окремого суб'єкта федерації. Регламентація питань організації та порядку проведення референдуму, як правило, здійснюється чинним законодавством суб'єкта федерації.

Місцевий референдум проводиться на території певної адміністративно-територіальної одиниці і голосувати можуть тільки виборці, які проживають на цій території;

2) за предметом референдуму, тобто за змістом питань, які виносяться на голосування: конституційні та законодавчі.

На конституційному референдумі приймають або затверджують новий основний закон чи вносять зміни й доповнення до чинної конституції. Так, безпосередньо на референдумі прийняти чинні конституції багатьох країн Європи.

На законодавчому референдумі приймають або скасовують звичайні (поточні) закони;

3) за умовами та підставами проведення референдуму: обов'язкові та факультативні.

Обов'язковий референдум проводиться у тих випадках, коли питання, що на нього виносяться, визначені у конституції або в законодавстві і не можуть бути вирішені в інший спосіб, ніж референдумом (Японія).

Факультативний референдум проводиться у разі, якщо відповідні питання визначені конституцією чи законом, але голосування проводяться за встановлених підстав (Швейцарія);

4) за юридичними наслідками: імперативні (зобов'язальні) та консультативні (дорадчі).

На імперативному (зобов'язальному) референдумі прийняті рішення визнаються юридично обов'язковими до виконання. Наприклад, ч. 1 ст. 156 Конституції України 1996 р. передбачає, що зміни до Розділів І, III, XIII затверджуються всеукраїнським референдумом, який має обов'язкову юридичну силу, а отже є зобов'язальним. Проте, у деяких країнах (Польща, Португалія) рішення референдуму є обов'язковим лише за умов, коли у голосуванні прийняло участь більше половини виборців.

На консультативному референдумі прийняті рішення не мають обов'язкового значення, вони проводяться лише з метою з'ясування думки виборчого корпусу і сприймаються як "політична порада". Але державна влада в демократичних країнах зазвичай враховує його результати (Норвегія, Швеція, Швейцарія). Консультативні референдуми передбачені в основних законах деяких країн (наприклад, у ч. 1 §4 гл. 8 Закону Королівства Швеції "Форма правління" від 27 лютого 1974 р. у редакції 1979 р.).

В юридичній літературі виокремлюють й інші види референдумів у залежності від часу їх проведення, суб'єктів, які уповноважені їх призначати та інших обставин.

Предмет референдуму відноситься до компетенції відповідного територіального органу публічної влади. В межах цієї компетенції на референдум може бути винесено фактично будь-яке питання, яке має загальнонаціональне або місцеве значення. Це може бути як нормативно-правовий, так і правозастосовчий акт. Як правило, на референдумі проводиться голосування за двома і більше питаннями. Питання, що виносяться на народне голосування, ще називають формулою референдуму, яка формується в різних країнах по-різному. Найбільш поширені є два її різновиди: 1) коли винесене на референдум питання вимагає від виборця відповіді тільки "так" чи "ні"; 2) коли виборцю пропонується два або більше варіантів вирішення одного й того самого питання. При цьому схваленим вважається варіант, за який подано найбільше голосів. Наприклад, зазначена формула референдуму передбачена ч. 6 ст. 139 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р.

Законодавство багатьох країн нерідко встановлює обмеження щодо предмету референдуму (Албанія, Греція, Грузія, Данія, Естонія, Італія, Португалія, Сербія, Словаччина, Угорщина, Україна). Насамперед це стосується питання про податки, бюджет, амністію, ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів, надання громадянства тощо. Наприклад, відповідно до ст. 74 Конституції України 1996 р. та ч. 2 ст. 75 Конституції Італійської Республіки 1947 р. на референдум не виносяться закони про податки і бюджет, про амністію і помилування, про уповноваження на ратифікацію міжнародних договорів, а згідно п. 6 ст. 42 Конституції Королівства Данія 1953 р. - про громадянство, про державну службу та інші питання.

Питання, що виноситься на референдум, має бути доступним для розуміння пересічного виборця, а також грунтовно роз'яснено виборцям через засоби масової інформації.

Нерідко конституція і закон забороняють протягом встановленого терміну повторне проведення референдуму з одного і того ж питання, особливо якщо на референдумі було прийняте негативне рішення. Наприклад, у Канаді повторний референдум з одного і того ж самого питання може бути проведений не раніше, ніж через десять років, в Італії - через п'ять років, у Болгарії, Іспанії, Словаччині - через три роки, в Угорщині - через два роки.

Як правило, референдум вважається таким, що відбувся, коли в ньому прийняло участь більшість зареєстрованих виборців, а рішення є схваленим, якщо за нього було віддано більшість голосів виборців, які брали участь у голосуванні. У деяких країнах встановлена нижня межа участі виборців у голосуванні (наприклад, в Італії 50% + один голос), а також встановлена кількість виборців, яка повинна проголосувати позитивно, щоб рішення було схваленим (наприклад, у Данії кількість тих, хто висловився за конкретне рішення, повинна бути більшою, ніж кількість виборців, що висловилися проти, але не менше 40% внесених до списку).

Рішення, прийняті на референдумі, вважаються рішенням народу і тому вони мають вищу юридичну силу по відношенню до будь-якого закону, прийнятого парламентом. Ці рішення також не потребують додаткових затверджень.