Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 1. Інститут громадянства. Набуття та припинення громадянства

План

1. Інститут громадянства. Набуття та припинення громадянства.

2. Правовий статус іноземних громадян (підданих) та осіб без громадянства. Подвійне громадянство.

3. Загальна характеристика та класифікація конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина.

4. Гарантії здійснення конституційних прав і свобод людини і громадянина.

1. Інститут громадянства. Набуття та припинення громадянства

Належність особи до певної держави є важливою правовою підставою для визначення її правового статусу. Змістом правового положення особи є ті правові інститути, що врегульовують відносини між людиною, громадянином з одного боку та суспільством, державою - з іншого.

Перш ніж говорити про взаємозв'язок держави і особи, необхідно розкрити зміст понять "людина", "особа", "громадянин".

Людина - це суспільна, біосоціальна, психофізіологічна людська істота, яка наділена здатністю мислити, створювати та використовувати знаряддя праці, володіти членороздільною мовою і нормально розвиватися у спілкуванні із собі подібними.

Поняття "людина" в юриспруденції вживається для характеристики біологічних рис живої істоти, яка виокремилася на певній стадії розвитку з біологічного середовища. Сучасне міжнародне право виходить з принципу рівноправності всіх людей, які живуть на Землі.

Особа - це людина, яка володіє індивідуально визначеною сукупністю соціально значущих властивостей людини, що сформовалися у процесі суспільного життя.

Поняття "особа" насамперед вживається в сенсі соціальної характеристики людини. Проте, цей термін є не тільки загально-соціальною, але й юридичною категорією. Юридичні категорії "людина" та "особа" пов'язані з поняттям "фізична особа", яка є учасником правових відносин, у т. ч. конституційних.

Громадянин - це фізична особа, яка на правовій основі належить до певної держави.

Термін "громадянин" був відомий ще у Стародавньому Римі. На сьогодні він вживається стосовно особи, яка має сталий правовий зв'язок з певною державою, що породжує для них взаємні права, обов'язки та відповідальність. У державах з монархічною формою правління використовується термін "підданий". У сучасних розвинених країнах різниця між зазначеними термінами має лише зовнішній характер і фіксує форму правління. Так, у країнах з республіканською формою правління використовується термін "громадянство", а в країнах з монархічною формою правління - "підданство". Звідси і відповідне звернення, наприклад, громадянин США, але підданий її Величності Сполученого Королівства Великобританії та Північної Ірландії. В європейських монархіях, Японії та деяких інших монархічних державах обидва терміни вживаються як рівнозначні, а в Іспанії та Нідерландах замість терміна "підданство" навіть використовується термін "громадянство (п. 1 ст. 11 Конституції Королівства Іспанія 1978 р., п. 1 ст. 2 Конституції Королівства Нідерландів 1983 р.). Проте, в монархічних державах Азії насамперед в арабських країнах різниця між зазначеними термінами має більш суттєве значення. У цих країнах підданий зобов'язаний бути особисто відданим монарху, в зв'язку з чим населення виховується у відповідних традиціях, нерідко порушення відданості може суворо каратися.

Концепція, що розділяє осіб на людей і громадян, втілена тією або іншою мірою у всіх конституціях держав світу. При цьому кожен громадянин є одночасно людиною і наділений всією сукупністю відповідних прав людини. Однак, якщо права людини випливають із самої її природи і не можуть бути чимось обумовлені, то права громадянина визначаються фактом громадянства.

Громадянство - це надзвичайно важливий правовий інститут як для держави, так і для кожної особи зокрема. Право на громадянство є невід'ємним правом людини. В ст. 15 Загальної декларації прав людини 1948 р. зазначено, що "кожна людина має право на громадянство...". Громадянство є обов'язковою ознакою сучасної держави.

З урахуванням досягнень юридичної науки та відповідно до положень "Європейської Конвенції про громадянство" від 7 листопада 1997 р. можна надати наступне визначення поняттю "громадянство".

Громадянство - це сталий правовий зв'язок між особою і певною державою, який породжує взаємні права та обов'язки, визначає правову належність особи до держави.

Громадянство офіційно визначає правову належність та правовий зв'язок людини з певною державою, яка забезпечує і охороняє права кожного громадянина як на власній території, так і поза її межами (за кордоном). Громадянин, зі свого боку, зобов'язаний дотримуватися конституції та законів держави, виконувати покладені на нього державою обов'язки.

Питання громадянства, як правило, регламентуються спеціальним законом. Проте, в деяких країнах (Бельгія, Люксембург, Франція) окремі питання громадянства регламентуються і нормами цивільного законодавства.

У федеративних державах, як правило, поряд із загальносоюзним громадянством встановлене так зване вертикальне громадянство суб'єктів федерації (штата, землі, кантона тощо), що закріплено в їх конституціях. Тобто, кожен громадянин суб'єкта федерації є водночас громадянином певної країни. Наприклад, у розд. 1 поправки XIV до Конституції США 1787 р. зазначено, що "усі особи, які народжені або натуралізовані в Сполучених Штатах і знаходяться під їх юрисдикцією є громадянами Сполучених Штатів і того штату, в якому вони проживають". Таким чином, усі громадяни федерації мають рівні права. Наприклад, розд. 2 ст. IV зазначеної Конституції проголошує, що "громадяни кожного штату мають право на всі привілеї та вольності громадян в інших штатах".

Але є випадки, коли в деяких федеративних країнах існує лише єдине федеральне громадянство (Індія, Малайзія).

Після укладання Маастріхтського договору 1992 р., що перетворив Європейське Співтовариство на Європейський Союз, усі громадяни держав-членів є громадянами Європейського Союзу, зберігаючи при цьому національне громадянство. Наприклад, у п. 1 ст. 8 Договору про Європейський Союз передбачено, що "кожна особа, яка має громадянство держави-члена, є громадянином союзу".

Громадянство набувається різними шляхами. Конституційне законодавство держав світу розрізняє два основних способи набуття громадянства:

1) за народженням (філіація). Абсолютна більшість людей в світі набуває громадянство за народженням без відповідного звернення. Це найпоширеніший спосіб набуття громадянства, який базується на принципах або "права крові", або "права ґрунту".

Принцип "права крові" означає, що дитина, батьки якої на момент її народження були громадянами певної держави, набуває громадянства цієї держави незалежно від місця народження. Цей принцип застосовується у більшості держав світу (Італія, Німеччина, Франція). У чистому вигляді він діє в Андоррі та скандинавських країнах, де громадянином можна стати лише за народженням за умови, що батьки є громадянами цієї країни.

Якщо батьки дитини мають різне громадянство, і між ними немає згоди щодо громадянства дитини, питання про належність дитини до певної держави вирішується за участю органів опіки та піклування країни її народження.

На сьогодні у більшості країн визнано однакове значення громадянства кожного з батьків відносно набуття громадянства за народженням їх дитини. Проте, в деяких країнах (Кіпр, Мальта, Сан-Марино) пріоритетним у цьому випадку є громадянство батька.

Принцип "права ґрунту" означає, що дитина набуває громадянство тієї держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства її батьків. "Право грунту" в чистому вигляді нині діє в деяких країнах Латинської Америки.

У законодавстві більшості сучасних держав діє змішаний принцип, за яким принцип "права крові" застосовується в поєднанні з елементами "права ґрунту". При цьому основою цієї системи є норми, засновані на "праві крові", а в деяких країнах (Великобританія, США, Україна) навпаки - "праві ґрунту". Наприклад, Україна віддає перевагу "праву ґрунту". Про це свідчить положення ст. 7 Закону України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 р., яка передбачає шість випадків набуття громадянства відповідно до принципу "права грунту" і лише один - до принципу "права крові".

Колізії в національному законодавстві щодо питання набуття громадянства можуть бути причиною виникнення подвійного громадянства (біпатризм) у дитини за народженням. Наприклад, дитина, яка народилася у громадян Німеччині, де домінує принцип "права крові", на території Аргентини, де філіація заснована на "праві грунту", набуває громадянство обох зазначених держав;

2) за волевиявленням особи (натуралізація). Громадянство даної держави надається іноземцю чи особі без громадянства (апатриду) за їхньою згодою. У більшості країн заява про набуття громадянства подається на ім'я глави держави, яка розглядається уповноваженими на те державними органами. У випадку позитивного вирішення цього питання видається спеціальний акт, як правило, - указ глави держави про набуття громадянства.

Порядок натуралізації визначають закони про громадянство і в загальних рисах - конституції, а також пов'язане з дотриманням певних умов або вимог. Основною умовою є укорінення, тобто особа, яка бажає набути громадянства певної держави, до офіційного звернення про набуття громадянства, повинна постійно проживати на законних підставах певний час на території цієї держави. Зазвичай строк укорінення становить п'ять років (Австралія, Болгарія, США, Україна), хоча в деяких країнах він сягає восьми років (Великобританія, Угорщина, Франція), десяти (Австрія, Бельгія, Греція, Іспанія, Португалія, Німеччина) або навіть дванадцяти років (Швейцарія). Проте, в більшості країнах Латинської Америки відповідний строк становить лише два роки.

До інших умов набуття громадянства належать: вихід із попереднього громадянства або його втрата; наявність постійного місця проживання; визнання і виконання конституції і законів держави; володіння державною мовою; наявність законних джерел існування тощо. Майже завжди набуття громадянства передбачає складання присяги.

В окремих мусульманських країнах (Кувейт, Об'єднані Арабські Емірати, Саудівська Аравія) натуралізоване громадянство надається тільки мусульманам.

Практично в усіх країнах діє спрощений порядок прийняття до громадянства для певної категорії осіб, що насамперед передбачає скорочення строку перебування на території держави або навіть відмову від строку укорінення. Критерієм у цьому випадку може бути:

а) етнічне походження, тобто належність до титульної нації держави осіб, які бажають прийняти громадянство цієї держави (Болгарія, Вірменія, Ізраїль, Киргизстан, Німеччина, Угорщина). Наприклад, в Угорщині строк укорінення для етнічних угорців становить один рік, замість восьми для осіб іншої національності;

б) наявність однакової офіційної мови в різних країнах. Наприклад, прийняти громадянство Бразилії, Португалії може особа, яка проживає в країні, де офіційною мовою є португальська, на два роки раніше, ніж бажаючі з інших країн;

в) укладання шлюбу з громадянином держави, набуття громадянства якої бажає особа. Необхідно зазначити, що укладання шлюбу між іноземцями не дає права одному з подружжя автоматично набути громадянство країни, де проживає другий із подружжя. Винятком із цього правила є деякі мусульманські країни (Саудівська Аравія).

У багатьох країнах, де строк укорінення визначений у п'ять років, для одного із подружжя, який є іноземцем або особою без громадянства і має намір натуралізуватися, він встановлений у два-три роки. Наприклад, згідно ст. 1 Закону Італії "Положення про громадянство" від 21 квітня 1983 р. кожен "іноземець або особа без громадянства, яка є подружжям італійського громадянина, набуває італійського громадянства після шести місяців проживання в Республіці або через три роки після укладання шлюбу". В аналогічних випадках строк укорінення скорочений і в тих країнах, де він визначений понад п'ять років. Наприклад, у Данії з семи до чотирьох, у Португалії - з десяти до п'яти років.

Більшість країн також скоротили строк укорінення для апатридів та осіб, яким надано статус біженця або притулок. Поширена практика, коли зазначений строк не застосовується для тих, хто має "значні заслуги" або становлять "державний інтерес" для країни, яка надає їм своє громадянство.

У деяких країнах громадяни, які натуралізувалися, мають менші права, ніж громадяни за народженням. Так, у США громадяни поділяються на дві групи: за народженням і натуралізовані. Останні мають деякі правові обмеження. Наприклад, згідно п. 3 розд. 3 ст. 1 Конституції США 1787 р. "не може бути сенатором той, хто... не є протягом дев'яти років громадянином Сполучених Штатів...". Тобто, у даному випадку враховується ценз осілості. Крім того, громадянина США за народженням не можна позбавити громадянства, а натуралізованого громадянина влада може позбавити громадянства та вислати із країни за проступки, які принижують звання громадянина Сполучених Штатів.

В Естонії та США президентом держави може бути лише громадянин даної держави за народженням. Наприклад, у ч. 3 ст. 79 Конституції Естонської Республіки 1992 р. встановлено, що "кандидатом на посаду Президента Республіки може бути висунута особа...яка є громадянином Естонії за народженням", а відповідно до § 3 ст. 12 розд. II Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. "наступні посади заміщуються тільки бразильцями за народженням:

I - президент і віце-президент Республіки;

II - голова Палати депутатів;

III - голова Федерального сенату;

IV - судді Федерального верховного суду;

V - дипломатичні працівники;

VI - офіцери Збройних сил;

VII - державний міністр оборони".

Необхідно зазначити, що Конституція України і Закон України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 р. не передбачають жодних обмежень прав натуралізованих громадян України.

Крім основних способів набуття громадянства (філіація та натуралізація) існують і інші, а саме:

- трансферт - зміна громадянства особи без права вибору в зв'язку з переходом території, на якій вона проживає, від однієї держави до іншої. Трансферт є недемократичним способом набуття громадянства і використовується рідко;

- оптація - надання права вибору громадянства окремим категоріям населення чи окремим особам у зв'язку з переходом частини території від однієї держави до іншої або ж проголошення частини території незалежною державою. Наприклад, в 1957 р. область Саар, яка належала Франції, після референдуму відійшла до Німеччини, у зв'язку з чим її жителям було запропоноване право оптації: або набути громадянства Німеччини, або залишитися у громадянстві Франції;

- поновлення в громадянстві (реінтеграція) - особа знову набуває громадянство тієї держави, яке вона мала раніше, але особисто втратила його з якої-небудь причини (через революційні події, у зв'язку зі зміною сімейного стану тощо);

- репатріація - поновлення раніше втраченого громадянства (до втрати якого громадянин не мав ніякого відношення) в зв'язку з важливими історичними подіями. Репатріація зазвичай є масовим поверненням осіб на батьківщину (повернення біженців, переміщених осіб, військовополонених після закінчення війни тощо). Наприклад, повернення євреїв на свою "історичну батьківщину". Тобто, кожен єврей, який прибув до Ізраїлю, автоматично набував громадянства Ізраїля;

- дароване громадянство (октроїруване), яке надається особі за особливі заслуги перед державою і здійснюється в особливому порядку. Наприклад, в 1974 р. Сенат США спеціальною постановою надав громадянство США О. Солженіцину і його сім'ї, після їх виселення з СРСР;

- а також внаслідок усиновлення, встановлення опіки чи піклування, встановлення батьківства тощо.

Необхідно зазначити, що набуття громадянства у багатьох країнах пов'язане з деякими умовами. Наприклад, ст. 9 Закону України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 р. передбачає три умови неприйняття до громадянства України особи, яка: "1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид; 2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості); 3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином". Згідно ст. 2 Закону Італії "Положення про громадянство" від 21 квітня 1983 р. "перешкодою щодо набуття громадянства є: 1) засудження за злочин, передбачений I, II і III главою I частини II книги Кримінального кодексу; 2) засудження італійським судом до позбавлення волі на строк понад двох років за будь-який злочин неполітичного характеру; 3) в особливих випадках наявність переконливих підстав, пов'язаних з безпекою Республіки".

За міжнародним і національним правом у більшості держав підставою припинення громадянства є:

1) вихід з громадянства, тобто припинення громадянства за волевиявленням особи. Припинення громадянства може відбуватися за клопотанням зацікавленого громадянина і відповідного дозволу компетентного органу держави (зазвичай глави держави) або в порядку реєстрації - за заявою громадянина, яка спеціального дозволу не потребує. Так, у Великобританії, США та в деяких інших країнах для виходу з громадянства дозвіл державних органів не потрібний. Як правило, вихід з громадянства певної країни пов'язаний з перспективою натуралізації в іншій країні. Незважаючи на те, що кожна особа має право на зміну громадянства, у більшості країн це право законодавчо обмежується. Наприклад, у Німеччині право на вихід з громадянства обмежене для державних службовців, суддів, військовозобов'язаних, які не відбули строкової військової служби. У Китаї, згідно ст. 11 Закону КНР "Про громадянство", державні службовці та військовослужбовці, які знаходяться на строковій військовій службі, не мають права відмовитися від китайського громадянства. Обмежується вихід з громадянства і осіб, які визнані носіями державної таємниці. В Австрії, Ірландії, Україні, Японії існує дозвільна система експатріації. Наприклад, згідно ст. 18 Закону України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 р. вихід з громадянства України не допускається, якщо особу, яка клопоче про вихід з громадянства

України, в Україні притягнуто, як обвинувачену у кримінальній справі або стосовно якої в Україні винесений обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню;

2) втрата громадянства, тобто припинення громадянства внаслідок настання певних підстав і здійснюється уповноваженим органом держави без погодження самої особи, яка вчинила заборонені діяння. Зазвичай втрата громадянства має місце: якщо особа добровільно набуває громадянства іншої країни і не подала у встановленому порядку документ про припинення громадянства своєї держави або декларацію про відмову від нього; якщо особа набула громадянства на підставі подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів; якщо особа без згоди державних органів добровільно вступила на державну або військову службу в іншій країні тощо. Наприклад, ч. 1 § 4 Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. передбачає втрату бразильського громадянства тими, хто "набув друге громадянство".

Особа, яка втратила громадянство, може в подальшому клопотати щодо його поновлення;

3) позбавлення громадянства насамперед є санкцією стосовно конкретної особи у зв'язку з порушенням нею чинного законодавства, тобто одним із способів реакції держави на протиправні діяння, які спрямовані проти неї. Наприклад, згідно ст. 98 Кодексу законів про громадянство Франції, особа може бути позбавлена громадянства актом Президента, незалежно від способу його набуття, в разі якщо вона притягнута до кримінальної відповідальності за злочин проти "безпеки держави".

Позбавлення громадянства передбачене законодавством багатьох країн (наприклад, ст. 16 Основного Закону ФРН 1949 р., ст. 11 Конституції Королівства Іспанія 1978 р., законом Уолтера-Маккарена США).

Позбавлення особи громадянства, набутого в порядку філіації, називається денаціоналізацією, а позбавлення особи громадянства, набутого в порядку натуралізації - денатуралізацією.

Законодавство переважної більшості держав не припускає денаціоналізації. Позбавлення громадянства, як правило, застосовується до натуралізованих громадян, оскільки вважається, що у них зв'язок з державою менш стійкий, ніж у громадян за народженням. Наприклад, натуралізований громадянин Аргентини за рішенням суду втрачає громадянство у разі його "перебування за кордоном понад два роки" або "за завдання шкоди уряду Аргентини". У той час конституції деяких держав взагалі не припускають можливості позбавлення громадянства. Наприклад, у ч. 1 ст. 25 Конституції України 1996 р. визначено, що "громадянин України не може бути позбавлений громадянства...", у п. 2 ст. 5 Конституції Словацької Республіки 1992 р. зазначено, що "жодна особа не може бути позбавлена словацького громадянства супроти її волі".