Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 3. Компетенція урядів

Компетенція уряду - це сукупність юридично встановлених функцій і повноважень органу виконавчої влади стосовно предмета його відання.

При цьому, функції визначають напрями, сфери дії органу виконавчої влади чи посадової особи, тоді як повноваження - це їхні права та обов'язки, які визначають, що вони можуть або повинні робити стосовно конкретного предмета відання.

Обсяг компетенції урядів у конституціях різних країн визначається по-різному, але здебільшого ці положення сформульовані досить поверхово. Винятком є конституції деяких країн (Польща, Португалія, Словаччина), де детально зафіксовані обсяги компетенції урядів. Наприклад, у Конституції Португальської Республіки 1976 р. міститься спеціальна глава 3, яка має назву "Компетенція". Вона складається з п'яти статей: ст. 200 "Політична компетенція", ст. 201 "Законодавча компетенція", ст. 202 "Адміністративна компетенція", ст. 203 "Компетенція Ради міністрів", ст. 204 "Компетенція членів Уряду", у яких досить докладно викладені урядові повноваження. Відносно детально про компетенцію урядів йдеться в конституціях Білорусії, Литви, Македонії, Росії, України, Японії та деяких інших.

В основних законах парламентарних монархій (Бельгія, Данія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Норвегія), крім загальних фраз про те, кому належить виконавча влада або хто її здійснює, мова не йдеться. Наприклад, згідно ст. 33 Конституції Великого Герцогства Люксембург 1868 р. "Великий герцог один здійснює виконавчу владу", а відповідно до ст. 3 Конституції Королівства Данія 1953 р. "...виконавча влада здійснюється Королем", у ст. 97 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. визначено, що "Уряд здійснює керівництво внутрішньою і зовнішньою політикою, управління цивільними та військовими справами і захистом держави. Він здійснює виконавчі та розпорядчі функції відповідно до Конституції та законів".

У конституціях деяких країн з парламентарною та змішаною республіканською формою державного правління (Греція, Італія, Німеччина, Франція) не визначено не тільки предметний зміст компетенції урядів, а навіть їх роль у здійсненні державної влади. Наприклад, у п. 1 ст. 82 Конституції Греції 1975 р. тільки зазначено, що "Уряд визначає і спрямовує загальну політику країни відповідно до положень Конституції та законів", а в ч. 1 та ч. 2 ст. 20 Конституції Французької Республіки 1958 р. встановлено, що "Уряд визначає і здійснює політику Нації. В його розпорядженні знаходяться адміністративні органи і збройні сили". У гл. III "Уряд" розд. 1 "Рада міністрів" Конституції Італійської Республіки 1947 р., а також у гл.УІ "Федеральний Уряд" Основного Закону ФРН 1949 р. взагалі нічого не йдеться про компетенцію урядів.

У федеративних державах (крім Швейцарії), як правило, розмежовується компетенція між союзом і суб'єктами федерації.

Отже, можна констатувати, що конституції багатьох країн не визначають предметної компетенції урядів. У текстах основних законів відсутні положення, на основі яких можна було б встановити фактичний обсяг урядових повноважень.

Для більшості країн характерний розрив між юридичним і фактичним статусом уряду. Узагальненість і абстрактність конституційної регламентації дає можливість концентрувати саме в органах виконавчої влади основні повноваження при збереженні формальних принципів, встановлених конституцією.

Враховуючи зазначене та виходячи із функціональних напрямів діяльності урядів, можна визначити найтиповіші його повноваження:

1) у сфері державного управління. Компетенція уряду в цій сфері дуже широка і охоплює всі сторони громадського життя суспільства.

По-перше, уряд координує, спрямовує та контролює діяльність усіх міністерств, департаментів і інших відомств. Наприклад, згідно п. 2 ст. 87 Конституції Естонської Республіки 1992 р. Уряд Республіки "спрямовує і координує діяльність урядових установ", у п. 9 ст. 116

Конституції України 1996 р. проголошено, що Кабінет Міністрів України "спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади", у п. 3 ст. 40 Конституції Угорської Республіки 1949 р. у редакції 1990 р. визначено, що "Уряд має право здійснювати безпосередній контроль над будь-якою галуззю державного управління...", у ч. 7 ст. 110 Конституції Республіки Хорватія 1990 р у редакції 2000 р. зазначено, що "Уряд Республіки Хорватія: ... направляє і здійснює нагляд над діяльністю органів державного управління", а в ст. 72 Конституції Японії 1946 р. - "Прем'єр-міністр у якості представника Кабінету ... здійснює контроль і спостереження за різними галузями управління".

По-друге, уряд здійснює добір кадрів на державну службу. Наприклад, у ч. 12 ст. 91 Конституції Республіки Македонія 1991 р. визначено, що Уряд "призначає та усуває з державних та інших посад...", у ст. 73 Конституції Японії 1946 р. встановлено, що "Кабінет виконує поряд з іншими загальними функціями управління наступні обов'язки: ... організація і керівництво цивільною службою відповідно до норм, встановлених законом". Уряд виступає як керівний центр стосовно різних ланок державного апарату в цілому;

2) у законодавчій сфері. Сучасний уряд, як і будь-який інший державний орган, має право видавати акти нормативного характеру. Тобто, здійснювати нормотворчу діяльність, яка є одним з основних напрямків його роботи.

Нормотворча діяльність уряду здійснюється за трьома напрямками:

а) виконання законів у відповідності до конституції. Тобто, уряду ставиться в обов'язок піклуватися про належне виконання законів, прийнятих парламентом, а в президентських і напівпрезидентських республіках також і актів президента. Наприклад, у ч. 3 ст. 113 Конституції України 1996 р. зазначено, що "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України", у п. 3 ст. 87 Конституції Естонської Республіки 1992 р. встановлено, що Уряд Республіки "організовує виконання законів, постанов Державних Зборів і актів Президента Республіки".

На основі та на виконання законів за власними повноваженнями уряд приймає різного роду нормативно-правові акти, які за своїм характером є підзаконними актами і в кожній країні мають спеціальні назви. У Великобританії вони йменуються наказами королеви в раді, в Іспанії - декретами, у США - виконавчими наказами президента, у Росії та Україні - постановами і розпорядженнями, у Франції - ордонансами і декретами. У конституційній теорії і практиці багатьох країн подібні акти, незалежно від їх конкретних назв, визначаються як регламентарні акти. Ці акти є не законодавчими, а адміністративними нормативними актами. Вони покликані забезпечити застосування законів і не можуть їх змінювати або відміняти.

Регламентарні акти приймаються у розвиток законів, доповнюють і конкретизують їх. Наприклад, у ч. 1 ст. 21 Конституції Французької Республіки 1958 р. проголошено, що "Прем'єр-міністр... забезпечує виконання законів... здійснює регламентарні повноваження...", а в ч. 1 ст. 37 цієї Конституції роз'яснено, що "питання, що не належать до сфери законодавства, носять регламентарний характер", у ст. 182 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. визначено, що "1. Федеральний уряд приймає нормативно-правові акти у формі ордонансів у межах повноважень, наданих йому Конституцією або законами. 2. Він забезпечує виконання законів, постанов Федерального парламенту та судових рішень федеральних судових органів", а в ст. 102 Конституції Республіки Молдова 1994 р. зазначено, що "1. Уряд видає постанови та розпорядження... 2. Постанови та розпорядження видаються для організації виконання законів і підписуються Прем' єр-міністром";

б) контроль за законодавчою діяльністю парламенту. Уряди все більше займаються нормотворчою діяльністю і активно втручаються у сферу виняткової компетенції парламенту. Цей контроль здійснюється за двома головними напрямками.

По-перше, уряди більшості країн (за винятком президентських республік) мають право законодавчої ініціативи. Наприклад, у ст. 99 Конституції Республіки Білорусь 1996 р. проголошено, що "право законодавчої ініціативи належить... Уряду...", у ст. 181 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. зазначено, що "Федеральний Уряд надає Федеральному парламенту проекти законодавчих актів". Цим правом уряди користуються дуже широко. Так, у ряді країн понад 90% законопроектів, які приймаються парламентом, вносяться урядом. Фактично парламент "обслуговує" уряд. А з таких питань, як розробка і прийняття законопроекту з державного бюджету, майже всі права належать уряду. Наприклад, у ст. 47 Конституції Французької Республіки 1958 р. визначено, що "Парламент приймає фінансові законопроекти... Якщо Парламент не прийняв рішення протягом 70-денного строку, положення проекту можуть бути введені у дію шляхом видання ордонансу...".

По-друге, уряд активно впливає на законодавчий процес. У президентських республіках він використовує для цього право вето і безпосередні контакти з парламентарями, а у парламентарних країнах саме парламентські фракції є головним засобом, за допомогою якого уряд контролює законодавчий процес. У парламентарних монархіях і республіках уряд у необхідних випадках має право скликання позачергових і надзвичайних сесій, а також дострокового розпуску парламенту (нижньої палати). Наприклад, у ст . 29 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "Парламент збирається на позачергову сесію за вимогою Прем'єр-міністра... Тільки Прем'єр-міністр може вимагати скликання нової сесії до закінчення місяця, наступного за виданням декрету про закриття сесії";

в) делегування законодавчих повноважень уряду. У державній практиці багатьох країн парламент делегує уряду певні повноваження, при реалізації яких він видає нормативно-правові акти, що фактично мають силу закону. Така діяльність отримала назву "делеговане законодавство", яке у тій чи іншій формі наявне в усіх демократичних державах. Наприклад, у ст. 114 Конституції Румунії 1991 р. яка має назву "Законодавче делегування" встановлено, що "Парламент може прийняти спеціальний закон, який уповноважує Уряд видавати ордонанси в галузі, які не є предметом органічних законів", у п. 1 ст. 82 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. зазначено, що "Генеральні кортеси можуть делегувати Уряду право прийняття норм, що мають силу закону...", а в п. 3 цієї статті проголошено, що "...законодавчі повноваження не можуть бути передані іншим, окрім Уряду, органам влади...". Необхідність в делегованому законодавстві обумовлено насамперед тим, що парламентська процедура прийняття законів дуже громіздка та розтягнута в часі, тоді як багато питань вимагають оперативного вирішення.

Як правило, основою для передачі уряду парламентських повноважень є спеціальний закон, який визначає предмет і обсяг законодавчого делегування, принципи і умови делегування, його строки, суб'єкти тощо. Іноді делегування та назви цих актів визначаються в самих конституціях, які мають різні назви: декрети (Білорусія, Греція, Іспанія, Італія), декрети-закони (Португалія), ордонанси (Молдова, Румунія, Франція). Наприклад, відповідно до ст. 85 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. "акти, видані Урядом на основі делегування законодавчих повноважень, називаються законодавчими декретами". При цьому конституції різних країн по-різному регламентують порядок передачі парламентом своїх повноважень, а також не завжди чітко розмежовують сферу законодавчих повноважень, які залишаються за парламентом і які можуть бути делеговані. Наприклад, згідно ст. 38 Конституції Французької Республіки 1958 р. "Уряд може для виконання своєї програми звернутися до Парламенту з проханням надати дозвіл здійснити шляхом ордонансів протягом обмеженого строку заходи, що зазвичай відносяться до галузі законодавства. Ордонанси приймаються в Раді міністрів після надання висновку Державною радою. ... Після закінчення строку... ордонанси з питань, що віднесені до законодавчої сфери, можуть бути змінені лише законом", у ст. 76 Конституції Італійської Республіки 1947 р. встановлено, що "здійснення законодавчої функції може бути делеговане Уряду не інакше ніж з зазначенням керівних принципів і критерій такого делегування і тільки на обмежений строк і з визначеного коло питань", а в ст. 77 цієї Конституції зазначено, що "Уряд не може без делегування палат видавати декрети, які мали б силу звичайного закону. Коли у випадку особливої необхідності та терміновості Уряд під свою відповідальність приймає тимчасові розпорядження, що мають силу закону, то він повинний у той же день подати їх на затвердження до палати... Декрети втрачають силу з моменту видання, якщо вони не отримали законодавчого затвердження протягом шести десяти днів...", у п. "е" ст. 164 Конституції Португальської Республіки 1976 р. визначено, що до компетенції парламенту належить право "делегувати Уряду законодавчі повноваження".

Як правило, конституції містять перелік повноважень парламенту, що не можуть делегуватися, Наприклад, у п. 1 ст. 82 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. зазначено, що "Генеральні кортеси можуть делегувати Уряду право прийняття норм, які мають силу закону з питань, які не вказані у попередній статті", тобто парламент не може передавати повноваження з питань, які зазначені у п. 1 ст. 81 цієї Конституції, а саме: "пов'язані з основними правами і свободами, закони, які запроваджують статути автономних товариств і встановлюють основи виборчої системи...". У той час у Великобританії та в багатьох інших англомовних країнах з парламентарними формами державного правління делегування, навпаки, конституційне не обмежується.

Окрім делегування законодавчих повноважень у деяких країнах застосовується субделегування повноважень, тобто передання регулятивних повноважень урядом окремим відомствам. Наприклад, у п. 1 ст. 80 Основного Закону ФРН 1949 р. встановлено, що "закон може уповноважити Федеральний Уряд, федерального міністра чи уряд земель видавати постанови... Якщо законом передбачається подальша передача повноважень, то для такої передачі потрібна окрема постанова".

У тих країнах, де конституції дозволяють парламенту делегувати свої законодавчі повноваження уряду, встановлюються спеціальні форми парламентського контролю за дотриманням меж і виконанням умов такого делегування;

3) у сфері зовнішньої політики. Здійснення зовнішньої політики у парламентарних країнах є однією з найважливіших складових діяльності уряду. Він контролює та спрямовує діяльність всіх органів, за допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції держави. Наприклад, у п. 1 ст. 116 Конституції України 1996 р. проголошено, що Кабінет Міністрів України "забезпечує ... здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави...", у ч. 3 ст. 73 Конституції Японії 1946 р. зазначено, що "Кабінет виконує... наступні обов'язки: ... керівництво зовнішньою політикою...", у ст. 65 Основного Закону ФРН 1949 р. визначено, що "Федеральний канцлер визначає основні напрямки політики та несе за них відповідальність". Уряд відіграє головну роль у формуванні дипломатичних представництв, бере участь у міжнародних переговорах і укладає міжнародні договори й угоди, вносить законопроекти про ратифікацію цих договорів на розгляд парламенту, формально чи фактично бере участь у вирішенні питань війни і миру;

4) надзвичайні повноваження. Умови здійснення урядом надзвичайних повноважень досить чітко викладено у конституції або у спеціальному законі про надзвичайний стан. Суть цих повноважень полягає у тому, що у разі виникнення екстраординарних подій (внутрішня нестабільність чи зовнішня загроза) уряд може призупинити дії конституційних прав і свобод людини і громадянина, конституційних і процесуальних їх гарантій та оголосити воєнний чи надзвичайний стан, при цьому зосередити всю повноту влади у своїх руках. Наприклад, у ст. 115 Ь Основного Закону ФРН 1949 р. у редакції 1968 р. зазначено, що "з моменту оголошення оборони командування збройними силами переходить до Федерального канцлеру", у ст. 116 Конституції Королівства Іспанії 1978 р. визначено, що "2. Стан загрози оголошується декретом Уряду, прийнятий у Раді міністрів на строк, який не перевищує п'ятнадцять днів... 3. Надзвичайне положення оголошується урядовим декретом, прийнятий Радою міністрів з попереднім дозволом Конгресу депутатів... 4. Стан облоги оголошується абсолютною більшістю голосів у Конгресі депутатів за виключною пропозицією Уряду...".

Конституції та закони визначають і інші повноваження уряду, які в різних країнах мають певні особливості, що залежать від форми державного правління тієї чи іншої держави.

Отже, у більшості країн світу уряди займають центральне місце у системі органів державної влади і реалізують найважливіші державні функції.