Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 2. Передумови то правові засади єдиної валютної політики

Римський договір не містив положень про валютну організацію Співтовариства перш за все тому, що він ініціював запровадження спільного ринку, але не економічного та валютного союзу, а по-друге, через те, що на момент його підготування вже існували певні міжнародні валютні організації, зокрема, Бреттон-Вудська система, котра забезпечувала конвертованість усіх валют Заходу за фіксованими паритетами. Після розпаду Бреттон-Вудської системи з відмовою від фіксованих обмінних курсів щодо долара США було здійснено багато спроб утримати його співвідношення до валют держав-членів у певних межах, проте ці намагання були невдалими.

Тривала економічна криза у 1970-х рр., спостерігалися зростання безробіття та інфляції, ревальвація німецької марки, девальвація французького франка. Виникла необхідність захистити від регресу досягнуту економічну інтеграцію і розвиток торгівлі між країнами Співтовариства. Держави-члени Співтовариства почали докладати зусиль до організації валютних відносин у межах економічного й валютного союзу.

Діючи за пропозицією Комісії, що ґрунтувалася на "Доповіді Вернера", люксембурзького міністра-президента, Рада та представники урядів держав-членів висловили свою політичну волю створити економічний та валютний союз відповідно до поетапного плану, початком створення якого стало 1 січня 1971 р. Унаслідок цього процесу Співтовариство мало створити зону єдиної валюти у межах міжнародної системи і взяти на себе таку владу і відповідальність в економічних та валютних питаннях, яка дозволить цим інституціям керувати Союзом.

Зазначені заходи були марними, оскільки вони не спиралися на справжній спільний ринок. Проте вони дали змогу державам-членам набути неоціненний досвід і виробити інструменти та механізми, які у 1979 р. дозволили створити Європейську валютну систему (котра намагалася стабілізувати курси валют у країнах спільного ринку), яку з часом було вдосконалено й використано в ході другої спроби створення Економічного та валютного союзу в 1990-х рр. Ця друга спроба мала краще підґрунтя, ніж перша. Формування спільного ринку було завершено, держави-члени розвинули тісні зв'язки, запровадивши спільні напрями політики, а також спромоглися укласти Маастрихтський договір, що мав закласти основи зближення їхніх економік.

Договір про Європейський Союз, підписаний у Маастрихті 1991 р., уможливлював запровадження єдиної валютної політики на основі єдиної валюти та керування нею з боку єдиного центрального банку. Згідно з цим договором першою метою єдиної валютної політики та політики щодо обмінного курсу було забезпечення цінової стабільності та, без жодної шкоди для цієї мети, підтримка всіх напрямів загальної економічної політики у межах Співтовариства, відповідно до принципів відкритої ринкової економіки та вільної конкуренції.

Ця діяльність держав-членів та ЄС загалом передбачає поєднання таких основних принципів: стабільність цін, сильні державні фінанси та стабільні валютні умови, а також стабільний баланс платежів (ст. 119 ДФЄС).

Економічний і валютний союз (ЕВС)

Уособлює високий рівень багатонаціональної інтеграції, який передбачає запровадження спільної валютної політики та тісну координацію економічної політики держав-членів. Цей союз має ґрунтуватися на спільному ринку товарів і послуг, разом із тим, сам ЕВС необхідний для нормального функціонування спільного ринку, оскільки коливання валютних курсів у державах-членах ускладнюють взаємопроникнення капіталів, порушують стабільність на спільному сільськогосподарському ринку та спільному ринку промислової продукції.

На початку 1970-х рр. у рамках ЄС уже намагалися створити ЕВС, але спроба була невдалою. Це спричинили як зовнішні фактори (крах міжнародної валютної системи), так і внутрішні (недостатній ступінь розвитку спільного ринку). Держави-члени Співтовариства усвідомили, що вони не можуть штучно пришвидшити процес міжнародної інтеграції, натомість повинні розбудувати систему спільного ринку, виробити чимало відповідних напрямів спільної політики та взяти на себе зобов'язання відданості меті ЕВС. Економічний і валютний союз, створений відповідно до Маастрихтського договору, є важливим етапом на шляху європейської інтеграції.

Досвід 1971 р. дозволив ЄС добре підготуватися до переходу на єдину валюту. Хоча створення ЕВС розглядалося як єдиний процес, насправді він проходив у три етапи.

Європейська Рада уповноважила групу експертів під головуванням президента Комісії ЄС Делора на те, щоб "перевірити і запропонувати конкретні етапи створення цього Союзу". Поданий у 1988 р. "звіт Делора" передбачав план створення ЕВС. Його було взято за основу при згадуванні ЕВС у Маастрихтському договорі, але з визначенням конкретних часових рамок для окремих етапів.

Перший етап, який означав початок процесу в цілому, розпочався із набрання чинності у липні 1990 р. Директивою про повну лібералізацію руху капіталу. Головна мета на цьому етапі полягала в якомога більшому зближенні економічної політики держав та тісній співпраці між центральними банками, досягненні більшої послідовності валютної діяльності в контексті Європейської валютної системи.

Головним елементом цієї валютної системи була європейська валютна одиниця ЕКЮ, котра не мала матеріальної форми (банкноти, монети), а була лише розрахунковою одиницею. ЕКЮ була кошиком, що містив валюти держав-членів Співтовариства. Кількість валюти держав-членів у кошику ЕКЮ залежала передусім від: частки ВВП держави-члена в сукупному ВВП Співтовариства, частки експорту та імпорту держави-члена у внутрішній торгівлі Співтовариства.

Вага валюти в кошику - це співвідношення між кількістю даної валюти, що входила до кошика ЕКЮ, і вартістю ЕКЮ, вираженій у цій валюті. Натомість, вартість ЕКЮ, виражена в одній з валют кошика, дорівнювала сумі кількості цієї валюти в кошику ЕКЮ і кількості решти складових валют ЕКЮ, перерахованій на цю валюту за чинним тоді центральним курсом. Наприклад, 1 ЕКЮ - 1,91007 ОМ, а до складу ЕКЮ входило 0,6242 ЭМ. Тоді вага марки в кошику ЕКЮ була 0.6242:1,91007 * 100%=32,68%. Згодом склад кошика було заморожено і остаточно до нього входило 12 валют, тобто валюти всіх тодішніх членів ЄС.

Як зазначається в колишньому Договорі про заснування ЄС, склад кошика ЕКЮ був "заморожений" станом на 1 листопада 1993 р., тобто на день, коли набрав чинності Маастрихтський договір, на основі складу кошика в перерахунку на кожну національну валюту. На своєму засіданні в Мадриді 15 та 16 грудня 1995 р. Європейська Рада вирішила, що на початку третього етапу нову європейську валюту слід назвати євро, що символізуватиме Європу і буде однаковим найменуванням у всіх мовах держав-членів.

Другий етап створення ЕВС розпочався 1 січня 1994 р. і завершився 31 грудня 1998 р. Упродовж цього етапу, згідно з колишнім установчим Договором, кожна держава-член мала не допускати надмірного дефіциту бюджету та ініціювати кроки, що зроблять незалежним її центральний банк, оскільки в майбутньому валютному союзі можуть брати участь лише країни, що мають добре економічне управління. У Регламенті Ради 3605/93 та 475/2000 детально прописані правила та визначення застосування процедури погашення надмірного державного дефіциту, зокрема й визначення державного боргу, а також правил передачі відомостей від держав-членів до Комісії.

Щодо процесу, спрямованого на досягнення незалежності центральних банків, то державам забороняється надавати своїм урядам послуги овердрафту чи інші кредитні пільги, а також скуповувати борги державного сектора безпосередньо у боржників (ст. 123 ДФЄС). У Регламентах Ради роз'яснюються деякі наслідки цієї заборони.

Разом із забороною прямого валютного фінансування дефіциту бюджету, спрямованою на те, щоб підпорядкувати державні позики ринковій дисципліні, Договір стверджує, що органи державної влади не повинні мати прямого доступу до фінансових інституцій, навіть якщо такий стан справ ґрунтувався на цілком слушних міркуваннях (ст. 124 ДФЄС). Отже, Договір має на меті запровадити певний бюджетний контроль, зумовлений міркуваннями ринку. Задля цього в Регламенті Ради 3604/93 визначено такі поняття, як "приватний доступ", "фінансові інституції", "слушні міркування" та "державні підприємства".

Під час підготування та переходу до третього етапу установчий Договір вимагав, щоб Комісія ЄС та Європейський валютний інститут доповідали Раді про динаміку законодавств держав-членів, пов'язану зі створенням ЕВС, та про поступ до вищого рівня співпраці, який визначається дотриманням чотирьох особливих критеріїв:

(a) рівня інфляції, близького до того, що їх показують три найкращі держави-члени за умов стабільності цін;

(b) бюджетного становища уряду, що має уникати надмірного дефіциту - бюджетний дефіцит не має перевищувати 3% ВВП, а загальний державний борг - 60% ВВП (відповідно до оцінки Ради, ухваленої кваліфікованою більшістю);

(c) збереження та розвитку інтеграції, досягнутої державами-членами, що відбивається в довгостроковому рівні відсоткових ставок;

(d) нормальних меж коливання, створеного за останні два роки завдяки механізму обмінного курсу в межах Європейської валютної системи (ст. 121 Договору про заснування Європейського Співтовариства та Протокол про процедуру щодо надмірного дефіциту).

Відповідно до процедури та плану, наміченого зазначеним установчим Договором, 1 травня 1998 р., Рада, діючи за рекомендацією Комісії, ухвалила рішення, згідно за яким Австрія, Бельгія, Фінляндія, Франція, Іспанія, Голландія, Ірландія, Люксембург, Німеччина, Португалія та Італія дотримуються необхідних умов для впровадження єдиної валюти. Європейський Парламент затвердив це рішення Ради 2 травня 1998 р.

На основі цього Рада у Рішенні 98/317 зазначила, що в ході зустрічі на рівні голів держав чи урядів, яка відбулася 3 травня 1998 р., було вирішено, що 11 вищезгаданих держав-членів станом на 1 січня 1999 р. відповідають умовам, необхідним для впровадження спільної валюти, а саме: національні законодавства, разом зі статутами національних банків, відповідали Договорові та Статутові Європейської системи центральних банків; допустимий рівень інфляції впродовж року, який завершився в січні 1998 р., був нижчим за зазначені показники; до цих країн не застосовувалися санкції Ради з причини надмірного бюджетного дефіциту; вони брали участь у регуляції курсів валют, та їхні валюти не зазнавали жорсткого тиску; у рік, що завершився в січні 1998-го, їхній рівень відсоткових ставок не перевищував установлених показників.

До ЕВС із самого початку не вступили: Греція, Данія, Велика Британія та Швеція.

Великій Британії та Данії було надано спеціальні поступки, ці держави ратифікували Договір. Рада зазначила, що Греція та Швеція не виконали умов, необхідних для введення єдиної валюти, однак не перевірялося, чи цих умов дотрималися Велика Британія та Данія, оскільки згідно з відповідним положенням Договору Велика Британія повідомила Раду, що не має наміру приступати до третього етапу ЕВС 1 січня 1999 р., а Данія заявила, що не братиме участі в третьому етапі формування ЕВС.

Велика Британія не погоджувалась з передачею своїх повноважень на проведення грошової політики до Європейської системи центральних банків. У випадку Данії вступ до ЕВС зробив неможливим результат референдуму. Пропозицію вступити до валютного союзу не підтримали громадяни. У 2000 р. у Данії вдруге відбувся референдум про вступ цієї держави до валютного союзу, на якому знову було заперечено можливість вступу до ЕВС. Інші дві держави, Швеція та Греція, не дотрималися критеріїв Договору.

Держави-члени, що не змогли ввести єдину валюту від самого початку, отримали відстрочення, а також гарантії того, що положення про валютну політику та санкції, пов'язані з надмірним дефіцитом, до них не застосовуватимуть (ст. 122 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Країни, що утримуються від інтеграційних процесів, а також ті, які на початковому етапі не відповідають потрібним критеріям, попри все беруть участь у всіх процедурах (багатосторонній моніторинг, контроль за надмірним дефіцитом), що має полегшити їхню майбутню участь. Голови їхніх центральних банків є членами Загальної ради ЄЦБ.

Зазначені заходи полегшили запровадження євро в Греції, після того як Рада у Рішенні 2000/427 визнала, що ця країна виконала умови, викладені в ст. 121 (1) Договору про заснування Європейського Співтовариства. Отже, вже 1 січня 2001 р. Греція стала дванадцятим членом ЕВС.

Третій етап створення ЕВС розпочався 1 січня 1999 р. з незворотної фіксації обмінного курсу валют країн-учасниць та їхньої прив'язки до євро (Регламент 2866/98 та Регламент 1478/2000). ЕКЮ було замінено на євро, яке стало повноцінною спільною валютою держав-членів, що повною мірою беруть участь у єдиній валютній політиці (ст. 123 Договору про заснування Європейського Співтовариства). З 1 січня 1999 р. до 1 січня 2002 р. в обігу перебували національні валюти. Існувала правова рівноправність національних валют та євро. Проте євро використовували виключно у безготівкових операціях. Банки, за побажанням клієнта, повинні були перевести рахунок з національної валюти на євро, але зворотна операція була неможливою. Цей період був необхідний для друкування банкнот та виготовлення монет євро, а також для підготовки громадськості до заміни національних валют на євро.

Банкноти та монети євро були запроваджені в обіг 1 січня 2002 р. Хоча вони могли перебувати в обігу разом із банкнотами та монетами національних валют до 1 липня 2002 р., уже 1 березня 2002 р. з обігу були вилучені всі національні валюти, і євро стало єдиним легальним засобом оплати у валютному союзі. Тривалість терміну одночасного обігу євро та національних валют дещо відрізнялася в окремих країнах. Після 1 березня 2002 р. банкноти та монети національних валют можна і надалі обмінювати на євро в національних центральних банках, а також комерційних банках у країнах зони євро. Терміни обміну вилучених з обігу банкнот та монет різні в окремих країнах.

Банкноти і монети євро є законним платіжним засобом у 16 із 27 держав-членів Євросоюзу, включаючи заморські департаменти і території островів, які є або частиною, або пов'язані з ними, тобто належать до країн зони євро. Наприклад, останні держави, які увійшли до зони євро, - це Словенія, Словаччина, Кіпр та Мальта.

Монако, Сан-Марино та Ватикан використовують євро на основі офіційної угоди з ЄС. В обігу Андорри, Чорногорії і Косово також перебуває євро, проте без офіційної угоди.

Валютна політика та політика щодо обмінного курсу орієнтуються на євро, міжнародні розрахунки пропонується здійснювати саме у цій валюті, а держави-члени мають перевести свій поточний державний борг у євро. Держави-члени, що долучилися до Союзу, мають єдину валютну політику та єдину валюту - євро (Регламент 974/98 та Регламент 2596/2000). їх моніторинг здійснює ЄЦБ, який замінив Європейський валютний інститут (тимчасова інституція другої стадії) і утворює разом із центральними банками держав-членів Європейську систему центральних банків (ЄСЦБ).

Усі центральні банки, зокрема банки тих країн, що не є учасницями єдиної валютної політики, є учасниками ЄСЦБ від початку третього етапу. Головною метою ЄСЦБ є встановлення стабільних цін. До того ж ЄСЦБ має підтримувати загальну економічну політику Співтовариства щодо сприяння досягненню цілей такої політики, зазначених у ст. З ДЄС.

Головні завдання, які має виконати ЄСЦБ, такі: розроблення та впровадження валютної політики Співтовариства та приведення операцій з іноземною валютою у відповідність до умов, передбачених ст. 127 ДФЄС; утримання офіційних валютних резервів держав-членів та управління цими резервами; забезпечення стабільного функціонування систем платежів (ст. 127 ДФЄС). Хоча політику щодо обмінних курсів (долара США, японської єни і т.д.) визначає Рада після консультацій з ЄЦБ (ст. 133 ДФЄС).

Європейський центральний банк може ухвалювати регламенти та рішення для виконання завдань, поставлених ЄСЦБ (ст. 132 ДФЄС). Національні уряди мають радитись із ЄЦБ стосовно проектів законів у галузі його компетентності (Рішення 98/415). Європейський центральний банк уповноважений: застосовувати мінімальні резерви та визначати розміри компенсації за такі резерви; накладати штрафи та періодичні стягнення з компаній чи фірм, які порушують встановлені правила чи не підкоряються його постановам або рішенням, а також збирати статистичну інформацію з метою виконання цих завдань (Регламент 2533/98).

Національні банки та ЄЦБ не повинні чекати на вказівки від урядів держав-членів чи інститутів Співтовариства та не зобов'язані підпорядковуватися таким вказівкам (ст. 130 ДФЄС). Президент, віце-президент та інші члени Виконавчої ради ЄЦБ призначаються рішенням на основі спільної згоди держав-членів, що запровадили єдину валюту, після того, як призначених ними кандидатів затвердить Європейський Парламент (Рекомендація 98/318 та Рішення 98/345).

Європейський центральний банк має виключне право здійснювати випуск банкнот євро в межах Співтовариства. Національні центральні банки та ЄЦБ мають забезпечити випуск цих банкнот (Рішення ЕСВ/1998/6). Держави-члени мають забезпечити випуск євро монет в обсязі, визначеному ЄЦБ (ст. 128 ДФЄС). Із ЄЦБ слід консультуватися стосовно будь-якого запропонованого документа Співтовариства, що входить до його компетенції; окрім того, щодо питань, які перебувають у межах його компетенції, він може повідомляти про свою позицію інституціям ЄС чи національним урядам (ст. 127 ДФЄС). Рішення Ради визначають обсяг та умови рекомендацій ЄЦБ, які він, у межах своєї компетентності, налає національним урядам з приводу введення нових законодавчих актів (Рішення 98/415).

В установчих договорах ЄС не передбачено створення так званої Ради Євро-12, яка була сформована насамперед за ініціативою Франції з метою створити певну противагу до ЄЦБ у формі "економічного уряду". Координація напрямів економічної політики в рамках ЕВС може становити загрозу незалежності ЄЦБ. Рада Євро-12, що називається також Радою стабільності, має завдання провести обмін думками про загальноекономічну ситуацію, роз'яснення державних бюджетів з метою високої конвергенції, а також проведення дебатів про структурно-політичні засади і засади політики зайнятості. Тобто Рада має неформальний характер і не може приймати обов'язкових рішень. Усе це свідчить лише те, що збереження незалежності ЄЦБ є довготривалим завданням і, врешті, може бути успішним лише тоді, коли за ним стоїть достатньо усталена політична воля.

На засіданні Європейської Ради в Амстердамі, яке відбулося 16 та 17 червня 1997 р., було прийнято резолюцію, в якій чітко визначено обов'язки держав-членів, Комісії ЄС та Ради щодо здійснення Пакту про стабільність та зростання. Згідно з цим Пактом держави-члени зобов'язуються дотримуватись короткострокової мети "профіцитного чи близького до збалансованості бюджету" при здійсненні своїх стабілізаційних програм чи програм розвитку; якомога швидше ліквідувати надмірний дефіцит у разі, якщо він виникає; з власної ініціативи оприлюднювати свої рекомендації, відповідно до ст. 126 ДФЄС; не намагатися уникати процедур подолання надмірного дефіциту, навіть якщо вони загрожують зниженням реального ВВП щонайменше на 0,75%.

Амстердамська Європейська Рада також ухвалила два Регламенти, що становлять частину Пакту про стабільність та зростання і забезпечують встановлення бюджетної дисципліни на третьому етапі створення ЕВС. Ці регламенти закладають основу системи ефективного багатостороннього нагляду та визначають процедуру надмірного дефіциту.

Регламенти 1103/97 та 2595/2000 стосуються подовження дії контрактів, заміни розрахунків в ЕКЮ на розрахунки в євро за курсом один до одного, курсу обміну та правил обігу. На додаток до цих регламентів Директива 98/6 про захист прав споживачів вимагає, щоб на продуктах, які пропонуються споживачам, було зазначено ціну з урахуванням курсів обміну та правил обігу, що свідчитиме про ясність та зрозумілість ціни. На початку тексту цієї Директиви Комісія ЄС закликає торговельні організації досягти угоди стосовно зазначення ціни на товарах як у євро, так і в національних валютах. До того ж вона рекомендує банкам не стягувати платню за конверсію вхідних і вихідних платежів, рахунків та банкнот, деномінованих у євро чи національних валютах (Рекомендації 98/286,98/287 та 98/288).

Другий Регламент 974/98 та 2596/2000 визначає ті умови, за якими валюти держав-членів замінюватимуться на євро від 1 січня 1999 р. Цей документ також містить положення, згідно з яким від 1 січня 2002 р. ЄЦБ, як і центральні банки держав-членів, вводять в обіг банкноти євро, і саме від цього моменту банкноти й монети євро вважаються офіційним платіжним засобом.

Таким чином держави-члени, що приєдналися до ЕВС, випускають монети - євро чи центи. Банкноти й монети національної валюти залишалися офіційним платіжним засобом на території країн-членів не більше ніж шість місяців після завершення перехідного періоду. Регламенти 975/98 та 423/1999 щодо деномінації та технічних характеристик монет євро, які випускатимуться в обіг, передбачають, що перша серія монет євро матиме вісім номіналів (1,2,5,10,20,50 центів, 1 і 2 євро).

Паралельно із запровадженням євро з 1 січня 2002 р. банківські комісійні збори за транскордонні платежі в євро слід було привести у відповідність до комісійних зборів з трансакцій в євро на національному рівні (Регламент 2560/2001). Рамкове рішення Ради 2000/383 спрямоване на збільшення захисту від підробок у зв'язку із запровадженням євро, а два регламенти Ради 1338/2001 та 1339/2001 визначають заходи, необхідні для реалізації цієї мети. Програма "Перикл" з обміну, допомоги та стажування покликана зблизити національні заходи, спрямовані на гарантування відповідного рівня захисту євро від підробок, і враховує найефективніший досвід у цій сфері (Рішення 2001/923 та 2001/924).

На початку третього етапу ЕВС, 1 січня 1999 р., встановлено механізм обмінного курсу, який замінив Європейську валютну систему, щоб прив'язати до євро валюти держав-членів ЄС, які залишилися поза межами зони євро. Механізм сприяв орієнтуванню цих країн на політику стабільності, прискоренню зближення й у такий спосіб допомагав їм пристосуватися до євро. При цьому право голосу цих держав у Раді ЄС з питань єдиної валюти було тимчасово припинено.

У рамках механізму обмінного курсу для валют країн поза межами євро зони визначають центральний курс стосовно євро. Відповідно, центральні курси встановлені для валют країн, що не входять до єврозони, зі стандартним розмахом коливання валютного курсу від євро у 15% у будь-якому напрямі. Валютна інтервенція в різницю між курсами має бути автоматичною та необмеженою, із короткотерміновим фінансуванням, однак ЄЦБ, як і центральні банки інших країн-учасниць, мають право призупинити інтервенцію в разі, якщо це суперечить їхній основній меті. З іншого боку, офіційно узгоджений розмах коливання валютних курсів є меншим за стандартні й загалом забезпечений автоматичною інтервенцією, а фінансування може бути встановлене на прохання зацікавленої держави-члена ЄС, що не входить до єврозони.

Опівночі 1 січня 2002 р. національні валюти припинили своє існування. Національні банкноти та монети ще можна було використовувати протягом восьми тижнів. Протягом періоду подвійного обігу споживачі мали змогу розраховуватися в крамницях національними банкнотами й монетами, що залишилися в їх користуванні. По завершенні перехідного терміну національні банкноти можна було обміняти в більшості комерційних банків (протягом кількох місяців), а впродовж 10 років їх можна обміняти лише в центральних банках країни походження валюти.