Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Розділ XI. ТРУДОВЕ І СОЦІАЛЬНЕ ПРАВО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

1. Основні етапи розвитку трудового та соціального права Євросоюзу

Наприкінці 1940-х pp. при обговоренні економічної інтеграції Європи соціальні питання входили до кола першочергових. У резолюціях Конгресу 1948 р. в Гаазі наголошувалося на тому, що "...великі зміни в нашій економічній та індустріальній організації, як і зміни у політичних перспективах, відчувають значну потребу у підтримці звичайних працівників усіх європейських держав". Визнавалося, що тільки об'єднана Європа може дати перспективу зростання стандартів життя та покращення соціальних умов. Серед довгострокових завдань та цілей такого Союзу значилися - мобільність ринку праці та вирішення проблеми впливу вільного переміщення на соціальні умови життя. Питання скасування економічних бар'єрів та свободи переміщення працівників розглядалися спільно з проблемами забезпечення повної зайнятості як економічної, соціальної та моральної необхідності, а також необхідності надання працівникам-мігрантам економічних і соціальних прав на рівні з громадянами.

Соціальні ідеї були закріплені в 1957 р. Римським договором про заснування Європейського економічного співтовариства, в якому, зокрема, було визначено, що Співтовариство та держави-члени мають сприяти покращенню умов праці та життя працівників. Поступово відбувалося становлення соціальної сфери та сфери зайнятості ЄС. У Договорі про заснування Європейського Союзу 1992 р. ці сфери визначалися як цілі діяльності ЄС. У цілому закріплення питань соціальної політики як однієї з цілей, на яких сфокусовано діяльність Євросоюзу, свідчило про існування європейського соціального виміру.

Соціальні положення були доповнені Лісабонським договором. Відповідно до ст. З ДЄС (у редакції за Лісабонським договором) Союз намагається забезпечити наявність конкурентноспроможної соціальної ринкової економіки, що прагне повної зайнятості й соціального прогресу, сприяє соціальній справедливості й соціальному захисту, рівності жінок і чоловіків, солідарності поколінь, економічному, соціальному й територіальному єднанню і солідарності держав-членів.

Основні цілі соціальної політики деталізуються у ст. 151 ДФЄС, зокрема: підвищення зайнятості, поліпшення умов життя й праці, що забезпечує їхнє вирівнювання при одночасному прогресі, адекватний соціальний захист, соціальний діалог, розвиток людських ресурсів. Для досягнення цих цілей Європарламент і Рада підтримують та доповнюють діяльність держав-членів шляхом запровадження заходів, які покликані заохочувати співробітництво держав-членів, у тому числі за допомогою ініціатив у сфері навчання, розвитку, обміну інформацією. Парламент і Рада можуть за допомогою директив встановлювати мінімальні вимоги, але в чітко визначених сферах (ст. 153 ДФЄС). Разом із тим, будь-яка гармонізація не передбачається.

Окрім розділу X "Соціальна політика", ДФЄС містить розділ IX "Зайнятість", в якому визначається компетенція ЄС у питаннях зайнятості. Відповідно до статей 145 та 147 ДФЄС Євросоюз спільно з державами розробляє скоординовану стратегію та заохочує співробітництво держав-членів, підтримуючи та, за необхідності, доповнюючи їхні заходи (статті 145, 147 ДФЄС). Проте заходи, приймати які уповноважені органи ЄС у сфері зайнятості, як і в галузі соціальної політики, не передбачають гармонізації законодавчих та інших положень держав-членів (ст. 149 ДФЄС).

Таким чином, трудове та соціальне право ЄС ніколи не входило до виключної компетенції ЄС, а залишалося предметом спільного ведення у сфері політики координації та співпраці. Це пояснюється великим розмаїттям стандартів життя та умов існування як у різних європейських країнах, так і в межах окремих держав. Трудове і соціальне право в широкому розумінні є основою соціальної політики ЄС та встановлюють положення щодо регулювання зайнятості, регламентуючи, зокрема, заборону дискримінації працівників за багатьма ознаками, забезпечуючи захист працівників при реструктуризації компанії-роботодавця, стандарти гідних та безпечних умов праці, а також регулювання соціального захисту громадян ЄС, забороняючи, серед іншого, дискримінацію у сфері соціального забезпечення.

Загалом розвиток соціальної політики на європейському рівні залежав від періодів розвитку самого ЄС і був циклічним. Різні вектори європейської соціальної політики відображали політичні та інституційні напруження в ЄС і власну суперечливу природу щодо доцільності заходів соціальної політики на загальному європейському рівні. Політики періодично поверталися до мінімалістського підходу, який базується на неоліберальній моделі, хоча поступово перевагу було віддано моделі соціальної справедливості.

В історичному розвитку європейської соціальної політики виділяють 7 основних етапів.

1. Період неолібералізму або м'якого ігнорування (1952-1972рр.)

Розвиток європейської соціальної політики у перші 15 років з моменту заснування ЄОВС отримав у науці назву "м'якого ігнорування". З кінця 1950-х рр. поширеним було уявлення про отримання вигоди від зростання конкуренції в рамках створених європейських співтовариств. Причому вигода від конкуренції мала поширюватися і на всі географічні і соціальні сектори ЄС. Зокрема, на погляди засновників ЄЕС вплинули висновки Комітету Міжнародної організації праці 1956 р. У висновках чітко визначалася відсутність необхідності гармонізації соціальної політики на європейському рівні. Від відкриття єдиного ринку очікувалося співпадіння вигоди монополій з вигодами середніх та дрібних підприємців та споживачів, що мало би гарантувати також економічний та соціальний прогрес для всіх учасників, без необхідності соціального втручання у ринок.

Разом із тим, у цей період все ж таки були зроблені деякі важливі досягнення у соціальній сфері. Яскравим доказом цього є розділ "Соціальна політика" у Римському договорі про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 р. Крім того, статтею 123 ЄЕС було створено Європейський соціальний фонд як механізм структурної допомоги для покращення можливостей у сфері зайнятості. Проте внаслідок обмеженого фінансування фонд був змушений спеціалізуватися на питаннях зайнятості, перепідготовки працівників. Важливим досягненням у розвитку соціальної сфери стало також закріплення у зазначеному договорі свободи переміщення працівників, що вимагало впровадження однакових соціальних, податкових правил з громадянами для працівників-мігрантів, рівності у соціальному забезпеченні. Для реалізації цієї свободи у 1968 р. було прийнято Регламент 1612/68 про вільне пересування працівників усередині Співтовариства. Гострим питанням, пов'язаним зі свободою вільного пересування працівників, було закріплення можливості залишатися працівникам-мігрантам після завершення трудової діяльності у відповідній державі ЄС. Вирішенню цієї проблеми сприяло прийняття у 1970 р. Регламенту 1251/70/ЄЕС про право працівника залишатися на території держави-члена після закінчення трудової діяльності у відповідній державі. Ще одним важливим документом стало прийняття Регламенту 1408/71/ЄЕС щодо застосування схем соціального забезпечення до найманих працівників, до підприємців та членів їхніх сімей, що переїжджають у межах Співтовариства. Ці три регламенти упродовж тривалого часу були одними з основних елементів вторинного законодавства ЄС у сфері трудового та соціального права.

2. Соціальна діяльність: "людський імідж" ЄС (1972-1980рр.).

Каталізатором динамізму другого періоду розвитку європейської соціальної політики став Паризький самміт 1972 р. На ньому обговорювалася необхідність координації економічної інтеграції спільно з соціальною гармонізацією та було проголошено початок розвитку нового "людського іміджу" ЄС. Нова ініціатива стосовно соціальної діяльності з'явилася у період зростаючої нестабільності у міжнародній економічній сфері, яка передувала кризі 1973 р. та була початком економічного спаду у державах-членах. Така нестабільність підривала довіру до неоліберальної основи та звільняла місце для нових соціальних рухів. Соціал-демократичні уряди в найвпливовіших державах ЄС перейшли до моделей соціальної єдності та шукали можливі шляхи збереження їх високого рівня соціального захисту незалежно від вільного переміщення працівників, завдяки поширенню їхніх стандартів на інших членів ЄС. Тому національні економічні й політичні групи побачили можливості отримання вигоди від спільних дій та координації у соціальній політиці на європейському рівні.

У січні 1974 р. Рада прийняла Резолюцію щодо програми соціальних дій для ЄЕС (перша соціальна програма дій). Програму було спрямовано на чотири основні сфери діяльності з трудового права:

- рівне ставлення до жінок та чоловіків на роботі;

- перспективи гармонізації трудового права;

- загальні стандарти умов праці;

- наднаціональна зайнятість і регіональна політика. Незважаючи на те, що трудове право було стрижнем цієї першої програми, певну увагу все ж таки було зосереджено і на проведенні консультацій між державами щодо соціального захисту та співробітництва інститутів ЄС з національними системами держав-членів у боротьбі з бідністю. Тобто умови сприяли подальшому розвитку соціального законодавства ЄС. Зокрема, було прийнято основні директиви у сфері тендерної рівності щодо оплати праці, рівного ставлення та соціального забезпечення (Директиви 75/117/ЄЕС, 76/207/ЄЕС, 79/7ЄЕС), у сфері захисту прав працівників при реструктуризації компаній (Директиви 75/129/ЄЕС, 77/187/ЄЕС, 80/987/ЄЕС), у 1975 р. було також створено новий фонд - Європейський регіональний фонд розвитку.

На жаль, наприкінці 1970-х рр. діяльність ЄС у соціальній сфері увійшла у фазу стагнації. Необхідність одностайності для прийняття соціальних заходів була однією з причин такої ситуації. Відповідно, більшість пропозицій Комісії не було розглянуто через відсутністю консенсусу в Раді.

3. Відсутність регулювання та повернення до неолібералізму (1980-1985 рр.).

Наприкінці 1970-х - початку 1980-х рр. філософію відсутності регулювання та контролю в галузі соціального та трудового права було сприйнято деякими державами ЄС (зокрема, Великою Британією) як основну міру з боротьби з підвищенням тиску глобальної конкуренції. Така позиція знову відображала неоліберальну прихильність гнучкості ринку праці - філософії захисту підприємців від обтяжливого соціального регулювання. Цю позицію активно підтримували політики ультра націоналістичних поглядів в урядах держав, які взагалі не погоджувалися з втручанням ЄС у будь-яку сферу, в тому числі і соціальну, розглядаючи це як заходи із збереження державності та суверенітету.

Наслідком такої політики стало прийняття відносно невеликої кількості документів у цей період, більшість з яких не мала юридично обов'язкової сили (рекомендації, програми тощо). Серед програм дій, які приймала Комісія, було декілька програм у сфері професійного навчання, програма обміну студентами та викладачами університетів.

4. Європейський соціальний простір (1986-1992рр.).

На початку 1980-х рр. французький соціалістичний уряд Ф. Мітерана розпочав реанімацію ідеї "людського іміджу Європи". До Ради було надіслано меморандум з пропозицією створити Європейський соціальний простір, головним завданням якого було вирішення проблем зайнятості в ЄС. Однак лише у 1984 р. з призначенням нового складу Комісії під керівництвом Ж. Делора ці ідеї отримали шанс бути реалізованими. Ж. Делор постійно наголошував на необхідності соціального розвитку в рамках ЄС. На одній з офіційних промов у 1986 р. як Голова Комісії він заявив, що створення великого економічного простору, заснованого на вільному ринку та діловій співпраці, не може бути ні пояснено, ні досягнуто без гармонізації у соціальному законодавстві. А остаточною метою європейської інтеграції, на його думку, має бути створення Європейського соціального простору.

Важливе значення у розвитку соціальної політики ЄС мало прийняття у 1986 р. Єдиного європейського акта. Акт запровадив нову законодавчу основу у прийнятті рішень, згідно з якою з'явилася можливість прийняття рішень кваліфікованою більшістю. Вперше було додано статтю, яка запровадила правову основу для прийняття положень щодо поліпшення здорового та безпечного робочого середовища. Ще одним доробком Єдиного європейського акта було положення його преамбули про повагу ЄС до прав та свобод громадян, які визначені Європейською конвенцією про захист прав людини та основних свобод та Європейською соціальною Хартією. Разом із тим, включення до правової системи ЄС принципів свободи, рівності, соціальної справедливості не закріплювало жодних конкретних прав.

У 1989 р. було прийнято Європейську хартію основних соціальних прав працівників, яку підписали всі держави-члени, крім Великої Британії. Хартія була присвячена захисту прав працівників, особливо захисту працівників-мі гранті в, які скористалися свободою вільного переміщення. Було закріплено право на справедливу винагороду, на покращення умов праці. Також увага приділялася соціальному захисту окремих уразливих груп населення, зокрема захисту інвалідів, безробітних, осіб похилого віку, молоді. В цілому Хартія відображала три основні ідеї соціального розвитку 1980-х рр.: 1) зближення національних систем трудового права; 2) закріплення на рівні ЄС мінімальних трудових стандартів, визнання державами-членами мінімальних соціальних стандартів, подолання різних форм соціального демпінгу та ринкового дисбалансу; 3) визнання на рівні ЄС фундаментальних соціальних прав. На жаль, Європейська хартія основних соціальних прав працівників не набула юридично обов'язкової сили.

5. Маастрихтський договір та нова ера соціальної політики (1992-2000рр.).

Важливою стадією розвитку європейської соціальної політики стало прийняття у 1992 р. Договору про заснування Європейського союзу та Договору по Європейське співтовариство, які набули чинності у 1993 р. У преамбулі Маастрихтського договору закріплено необхідність сприяння економічному та соціальному прогресу, що в самому тексті договору віднесено до цілей ЄС. Договір установив також новий принцип у соціальній політиці ЄС - принцип соціального партнерства. Тобто було передбачено право профспілок та організацій роботодавців брати участь у розробці соціальної політики ЄС за допомогою колективних переговорів. Передбачено було і впровадження консультацій соціальних партнерів при розробці європейської соціальної політики.

Однак на Маастрихтському самміті не вдалося переконати Велику Британію змінити свої ставлення та політику у сфері соціального захисту. Велика Британія висловлювалася категорично проти надання органам ЄС компетенції у сфері соціальної політики, намагаючись залишити її у виключно національній площині. Внаслідок цього жодна пропозиція про внесення змін до договору, яка б стосувалися соціальних питань, не могла бути реалізованою. Єдиним виходом із ситуації, що склалася, було відокремлення у Маастрихтському договорі важливих на той час інституційних реформ від соціальних питань. Результатом такого підходу стало прийняття Угоди про соціальну політику між державами-членами та Співтовариством, за виключенням участі Великої Британії, як додаткового протоколу до Маастрихтського договору. Угода передбачала значне розширення компетенції Співтовариства у соціальній сфері, у деяких питаннях принцип одностайності у прийнятті рішень було замінено на принцип кваліфікованої більшості, було впроваджено правову інституціоналізацію соціального діалогу у формі обов'язкових консультацій.

Незважаючи на прийняття Угоди, так званий "пост-маастрихтський" період характеризується невирішеністю протиріч та загостренням політичного тиску.

Зі зміною влади у Великій Британії у 1997 р., коли уряд було сформовано Лейбористською партією, всі основні положення Угоди про соціальну політику було інкорпоровано в Амстердамський договір 1997 р., а сама Угода втратила чинність.

Основною соціальною проблемою цього періоду держави-члени та інститути ЄС вважали безробіття. На самміті у 1994 р. було проголошено план дій щодо боротьби з безробіттям. У 1995 р. прийнято Білу книгу з соціальної політики, згідно з якою програма соціальної діяльності присвячувалася чотирьом основним темам:

- створенню нових робочих місць (пропозиції щодо боротьби з безробіттям, внесення змін до системи пенсійного забезпечення тощо);

- рівним можливостям;

- соціальному захисту;

- аналізу та дослідженню проблем соціальної політики. Амстердамський договір 1997 р. розширив компетенцію ЄС, надав можливість прийняття директив з питань покращення умов праці та життя, забезпечення гідного соціального захисту, розвитку людських ресурсів у світлі високого рівня безробіття, у сфері боротьби з соціальним виключенням людей з ринку праці (колишня ст. 117). Були також визначені сфери, в яких дозволялося приймати рішення кваліфікованою більшістю: зокрема, у сфері покращення умов праці, інформації та консультації з працівниками, рівності жінок та чоловіків у сфері зайнятості, сприяння рівним можливостям та рівному ставленню до жінок та чоловіків. Разом із тим, Директиви ЄС щодо мінімальних вимог мали тільки доповнювати політику держав-членів. Крім того, з багатьох питань соціальної сфери залишався принцип одностайності при прийнятті рішень. Договір також розширив поняття рівної оплати праці за рівну роботу, включивши до його змісту оплату за рівноцінну роботу.

Таким чином, напередодні XXI ст. соціальне та трудове право ЄС отримало серйозний концептуальний розвиток, а юридичну базу соціальної та трудової політики можна було вважати сформованою. Проте мали бути вирішені чотири основні теми соціальної політики: чекали на подальше вирішення: захист прав працівників, індустріальна демократія, рівність на робочому місці, здоров'я та безпека.

6. Хартія ЄС про основні права людини та Лісабонський процес (2000-2009рр.).

Цей період розвитку соціальної політики характеризується успіхом введення євро - єдиної валюти ЄС, прийняттям Хартії ЄС про основні права, Лісабонським саммітом, Ніццьким договором, провалом прийняття Конституції ЄС, а також численними документами законодавства ЄС, що було прийнято у сфері трудового та соціального права.

Однак одним із найважливіших досягнень цього періоду можна вважати розробку та прийняття Хартії ЄС про основні права. Хартія стала першим власним каталогом прав людини в ЄС, який об'єднав положення всіх трьох поколінь прав людини, закріплюючи права на життя, соціальні гарантії та навіть захист довкілля. Окремий розділ Хартії за назвою "Солідарність" спрямовано на досягнення соціальної справедливості у суспільстві, закріплення основних прав працівників, права соціального забезпечення, охорону здоров'я, захисту від незаконного звільнення, заборону дитячої праці та на встановлення інших соціальних гарантій.

Проголошена 7 грудня 2000 р. як спільний акт трьох інститутів ЄС (Європарламенту, Комісії та Ради) Хартія стала важливим документом, який відобразив нові тенденції та розвиток соціальної політики в ЄС. Проте Хартія, як і прийнята у 1989 р. Хартія основних соціальних прав працівників, не отримала юридично обов'язкової сили. Це було пов'язано з тим, що держави-члени й досі вважали політично складною втрату своїх абсолютних повноважень у деяких вразливих сферах, зокрема, у сфері соціальної політики.

У лютому 2000 р. на Лісабонському самміті було прийнято Програму дій ЄС у сфері економіки, зайнятості та соціальної політики на 2000-2005 рр., а головним завданням Союзу на початку нового тисячоліття було визнано необхідність зробити економіку ЄС найбільш конкурентноспроможною і такою, яка ґрунтувалася би, зокрема, на збільшенні робочих місць та зростанні рівня соціальної єдності.

Прийнятий у 2001 р. Ніццький договір, хоча й мав інше завдання, однак також розширив коло питань, які належать до компетенції ЄС, включаючи боротьбу зі злиденністю, модернізацію систем соціального захисту тощо. Також було передбачено створення нового органу ЄС - Комітету соціального захисту з консультативним статусом.

7. Новітній етап розвитку соціального і трудового права ЄС (з 2009р.).

З набуттям чинності 1 грудня 2009 р. Лісабонським договором розпочався новий етап розвитку не лише соціального та трудового права ЄС, а й новий етап розвитку Євросоюзу в цілому.

Лісабонський договір інкорпорував у сфері трудового та соціального права всі основні положення попередніх договорів та неприйнятої Конституції, визначивши у статті третій основні цілі соціальної політики ЄС. Було деталізовано компетенцію ЄС у сфері соціального та трудового права у розділі XI "Зайнятість" та розділі X "Соціальна політика". Однак Договір практично не містив нових положень. Нововведенням вважається ст. 152, яка встановлює роль соціальних партнерів та значення тристороннього соціального самміту.

Суттєвим досягненням Лісабонського договору у соціальній сфері стало надання Хартії ЄС про основні права юридично обов'язкової сили. У статті 6 ДЄС зазначається, що Союз визнає права, свободи та принципи, які закріплені у Хартії від 7 грудня 2000 р. та адаптованої 12 грудня 2007 р., що має таку саму юридичну чинність, як і Договори. Проте, незважаючи на перегляд положень Хартії перед підписанням Лісабонського договору, всі основні соціально-економічні права залишилися незмінними. А закріплення на загальному рівні ЄС соціальних прав людини, визнаних Хартією, має сприяти реалізації головних завдань соціальної політики взагалі.

У цілому, розвиток соціального та трудового права не завершився прийняттям Лісабонської угоди, нові напрями та тенденції вимагатимуть прийняття нових договорів.