Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 3. Поняття та зміст acquis communautaire

Важливою особливістю правопорядку Євросоюзу є те, що його основу становить так званий "спільний доробок" (acquis communautaire). Особливе значення концепції acquis communautaire полягає в тому, що вона гарантує гомогенність правової системи Євросоюзу, оскільки базується на ідеї неможливості зміни його складових частин у процесі співробітництва з іншими суб'єктами міжнародного права. Вона в цілому забезпечує цілісність цієї системи та обов'язкове однакове застосування права Євросоюзу в усіх державах-членах.

Із забезпеченням гомогенності права європейських інтеграційних об'єднань пов'язане, зокрема, розвинуте в кількох рішеннях Суду ЄС тлумачення права Євросоюзу як нового правопорядку, на користь якого держави обмежили свої суверенні права, і який є "відмінним як від права міжнародного, так і від права національного".

Термін "acquis communautaire" запозичений з французької мови. І хоча існують його переклади іншими мовами держав-членів та третіх країн, усе ж у багатьох документах та роботах з права Євросоюзу використовується його французька версія. Посилання на acquis communautaire були в ДЄС, Договорі про заснування ЄС, проекті Договору про Конституцію для Європи, в документах, ухвалених органами Євросоюзу, в міжнародних угодах співтовариства, рішеннях Суду ЄС. Зокрема, у ст. 2 ДЄС говорилося про те, що Союз має на меті "повною мірою забезпечити дотримання "acquis communautaire" і спиратись на нього для визначення, якою мірою політика та форми співробітництва, запроваджені даним Договором, потребують перегляду з метою забезпечення ефективності механізмів та інститутів Євросоюзу." У статті 43(д) ДЄС зазначалося про те, що більш тісна співпраця між окремими державами-членами "не впливає на "acquis communautaire" та на заходи, прийняті відповідно до інших положень даних Договорів". У статті 11.5 Договору про заснування ЄС підкреслювалося, що "дана стаття не суперечить положенням протоколу про включення Шенгенських acquis до правової системи Європейського Союзу". Преамбула проекту Договору про Конституцію для Європи говорила про "рішучість продовжувати роботу, здійснену в рамках Договорів про заснування Європейського співтовариства, та про Європейський Союз, шляхом забезпечення дотримання acquis співтовариства". У статті 1-43.4 Договору про Конституцію для Європи йшлося про те, що "акти, ухвалені в рамках тіснішої співпраці, повинні зобов'язувати тільки відповідних держав-учасниць. Вони не повинні розглядатися як acquis, що приймаються кандидатами на вступ до Євросоюзу". Тобто установчі договори про європейські інтеграційні об'єднання не визначають зміст спільного доробку.

Посилання на acquis communautaire є також в актах Євросоюзу, які регулюють сферу зовнішніх зносин об'єднання. У кваліфікованій думці Комісії ЄС від 29 травня 1979 р. з приводу вступу Греції до європейських співтовариств було дано розгорнуте тлумачення поняття acquis communautaire. Як зазначила Комісія ЄС, "з моменту членства у співтовариствах країна, що звернулася з таким поданням, беззастережно визнає договори та їх політичні цільові настанови, рішення будь-якого характеру, прийняті після набуття чинності договорами, а також обрані можливі шляхи щодо розбудови та зміцнення співтовариств. З моменту ухвалення договорів про заснування співтовариств правовий режим, започаткований ними, відзначається можливістю прямої дії деяких їх норм та певних правових актів інститутів співтовариств, приматом права ЄС щодо окремих національних правових норм, що суперечать йому, та наявністю процедур, здатних забезпечити єдність у тлумаченні права ЄС. Вступ до співтовариств передбачає визнання обов'язкового характеру цих норм, неухильність їх дотримання з метою гарантування дієвості та єдності права ЄС".

Треба зазначити, що ця думка Комісії ЄС стосувалася лише "спільного доробку" Європейського співтовариства. Вона була уточнена у висновках Європейської Ради, яка проходила у Лісабоні 26 та 27 червня 1992 р. вже стосовно "спільного доробку" Євросоюзу як структури, що охоплює ЄС, спільну зовнішню політику і політику безпеки, співробітництво у сфері юстиції і внутрішніх справ. Визначаючи умови та критерії набуття членства у Євросоюзі, Європейська Рада зазначила, що "членство передбачає взяття на себе прав та обов'язків, як тих, що вже існують, так і потенційних, системи співтовариства та інституційних рамок, - відомих як acquis співтовариства. Воно включає:

зміст, принципи та політичні задачі договорів, включаючи з Маастрихтський договір;

законодавство, ухвалене з метою імплементації договорів, та практику Суду;

декларації та резолюції, ухвалені в рамках співтовариства;

міжнародні угоди та угоди між державами-членами, пов'язані з діяльністю співтовариства.

Взяття на себе цих прав та обов'язків новими членами може стати предметом адаптації, тимчасових (не постійних) відступів та тимчасових домовленостей, які досягаються під час переговорів. Співтовариство буде враховувати проблеми, що виникають, які пов'язані з пристосуванням, що можуть постати перед новими членами, та буде шукати прийнятні рішення. Проте має бути дотримано принцип прийняття acquis communautaire з метою збереження досягнень Співтовариства.

Майбутнє членство буде відрізнятися від попереднього.

Завершення створення внутрішнього ринку означає, що збереження кордонів між старими та новими членами, навіть на тимчасовій основі, може створити проблеми. Такі перехідні домовленості повинні зводитись до мінімуму.

Побудова економічного та валютного союзу вимагатиме справжніх зусиль зі згуртування та солідарності з боку всіх членів. Перехід до останнього етапу залежатиме від кількості країн (включно з новими членами), які виконають критерії конвергенції економік.

Acquis у сфері зовнішньої політики та політики безпеки включатиме Маастрихтську угоду та її політичні цілі.

У Повідомленні Комісії ЄС від 10 травня 2004 р. "Європейська політика сусідства. Стратегічний документ" термін acquis використовується у двох значеннях. У першому цей термін застосовується, коли йдеться про те, що однією з умов повноправної участі Лівії у Барселонському процесі співпраці між Євросоюзом та країнами Середземномор'я є прийняття цією країною в повному обсязі Барселонського acquis. Використання цього терміна пов'язується також з реалізацією угод про партнерство та співробітництво та угод про асоціацію. При цьому підкреслюється, що зближення законів та інших нормативних актів країн-сусідів "буде здійснюватися на засадах спільно погоджених пріоритетів, зосереджуючись на тих елементах acquis, що в першу чергу заохочують торгівлю та економічну інтеграцію, враховуючи економічну структуру країни-партнера та сучасний рівень гармонізації її законодавства із законодавством Євросоюзу".

Ще однією правовою сферою, де використовується термін acquis communautaire, є міжнародні угоди Євросоюзу. Зокрема, посилання на acquis communautaire зустрічається в угодах про стабілізацію та асоціацію, укладених ЄС з балканськими країнами. Так, у ст. 69 Угоди про стабілізацію та асоціацію між ЄС та Хорватією, укладеної у 2001 p., зазначено, що Хорватія намагатиметься поступово привести своє законодавство у відповідність до acquis співтовариства, насамперед до фундаментальних елементів acquis внутрішнього ринку.

Суд Є С теж зробив свій внесок у розробку поняття acquis communautaire. У справах 80 та 81/77 Commissionnaires Reunis et Ramel [1978] Суд ЄС посилався на acquis communautaire як на доробок Співтовариства щодо об'єднання ринку. Проте, як показала практика, Суд ЄС не відіграв якоїсь помітної ролі у розробці доктрини спільного доробку Євросоюзу.

У доктрині європейського права під acquis communautaire зазвичай розуміють сукупність правових норм, судових рішень, доктринальних понять, рекомендацій, домовленостей тощо, які виникли за час існування європейських інтеграційних об'єднань і мають сприйматися країнами - претендентами на вступ до Євросоюзу беззастережно, тобто як те, що не може бути предметом переговорів. Зроблено також спробу дати класифікацію видів спільного доробку (acquis стосовно приєднання, інституційний acquis, acquis щодо асоціації з третіми країнами, acquis Європейського економічного простору).

Наведені приклади свідчать про те, що термін acquis communautaire у праві Євросоюзу використовується в різних значеннях. Звертає на себе увагу той факт, що відповідно до всіх цих документів, судових рішень та доктрини до acquis communautaire, окрім норм договорів та постанов інститутів Євросоюзу, входять декларації та резолюції, ухвалені в рамках ЄС, тобто навіть такі акти, які не мають обов'язкового характеру. Також туди включено й практику Суду ЄС, хоча рішення цього органу не є джерелами права європейського інтеграційного об'єднання, зазначеними в установчих договорах про заснування та функціонування ЄС. Таким чином, виходить, що зміст acquis communautaire ширше за поняття "право Євросоюзу" і може бути ототожненим з правопорядком об'єднання. З іншого боку, треба зазначити, що при визначенні змісту acquis communautaire інститути Євросоюзу, можливо, й не ставили перед собою завдання чітко окреслити його межі. І це не випадково. Справа полягає в тому, що хоча за своєю суттю acquis communautaire вважається сталою сукупністю норм, яка повинна беззастережно визнаватися як державами-членами, так і країнами, що висловили бажання вступити до Євросоюзу, і тому не може бути змінена під час переговорів про вступ, насправді зміст "спільного доробку" постійно оновлюється. До нього, зокрема, додаються нові норми, як сталося з включенням до acquis communautaire у 1995 p. положень Шенгенських угод, або з нього виключаються постанови, що втратили свою чинність. З іншого боку, не всі загалом норми, що входять до "спільного доробку" Союзу, мають значення для країни-апліканта. Є й такі, що не стосуються певної країни, хоча вона в окремих випадках змушена погоджуватись на їхню обов'язковість для себе.

У цьому зв'язку можна говорити про внутрішній та зовнішній acquis communautaire. Якщо перший являє собою основу правопорядку Євросоюзу, то другий може мати різний зміст залежно від рівня відносин Євросоюзу з третіми країнами.

Таким чином, концепція "спільного доробку" є достатньо гнучкою та розпливчатою. Зміст спільного доробку не є чимось сталим і постійно оновлюється. Ця гнучкість особливо помітна, коли йдеться про сприйняття acquis communautaire третіми країнами. Йдеться насамперед про країни, які мають відносини з Євросоюзом у формі асоціації або партнерства, оскільки тільки такі угоди передбачають зближення внутрішнього права таких країн з правом Євросоюзу. Проте найбільш важливим є те, що конкретний зміст "спільного доробку" для країн, які бажають укласти з ЄС міжнародні договори про співробітництво, визначається вже під час переговорів щодо укладання таких угод. Більше того, конкретний зміст acquis communautaire змінюється залежно від підходів Союзу до визначення рівня співробітництва сторін. Наприклад, при укладанні Угоди про ЄЕП, метою якої не є підготовка країн-учасниць до членства в Євросоюзі, було передбачено визнання асоційованими країнами 1400 актів

ЄС з усієї їх сукупності, які становили на той час "спільний доробок" співтовариства, тоді як у рамках відносин асоціації з метою підготовки країн Центральної та Східної Європи до вступу в Євросоюз було визначено лише 1100 актів, головним чином у сфері регулювання внутрішнього ринку, ухвалення яких гарантує виконання асоційованими країнами правових передумов для приєднання до Євросоюзу. А в межах відносин партнерства та співробітництва з Україною взагалі не згадується про "спільний доробок" співтовариства, хоча багато положень УПС говорять про гармонізацію українського законодавства із законодавством ЄС, яке становить основу acquis communautaire. Проте в усіх випадках конкретний зміст "спільного доробку" Союзу, який повинні визнати треті країни в межах відносин, окреслених міжнародними угодами ЄС, визначають інститути Євросоюзу.

В українських правових документах термін acquis communautaire вперше був використаний у Програмі інтеграції України до Євросоюзу, схваленій Указом Президента від 14 вересня 2000 р. № 1072/2000. У ній сформульовано цілі та визначено пріоритети в просуванні України на шляху інтеграції до Євросоюзу на період до 2007 р. У цьому зв'язку Програма зобов'язувала Кабінет Міністрів України розробляти та щороку затверджувати план дій щодо реалізації визначених цим документом пріоритетних завдань. Складовою частиною плану мали стати заходи з гармонізації законодавства України з правом Євросоюзу. Програми та плани, розроблені органами виконавчої влади, мали узгоджуватись з цією Програмою.

Програма відносила до acquis communautaire правові та нормативні стандарти ЄС. Практично кожний з її економічних розділів включає список основних актів ЄС, які належать до acquis communautaire. При їх визначенні мали враховуватися досвід країн-кандидатів на вступ до Євросоюзу, а також необхідність досягнення критеріїв, що випливають з цілей валютного, економічного та політичного союзу держав-членів об'єднання і сформульовані Радою Євросоюзу у червні 1993 p. у м. Копенгагені. З аналізу положень Програми можна дійти висновку, що вона обмежувала "спільний доробок" головним чином економічним законодавством ЄС, що в цілому базується на положеннях статей 50 та 51 УПС. На наш погляд, такий підхід до визначення змісту acquis communautaire повністю відповідав інтересам України і міг повною мірою задовольнити її євро-інтеграційні прагнення. Зосередження основної уваги на гармонізації законодавства в економічній сфері закладає засади для переходу у відносинах з Євросоюзом на новий етап, який передбачає підписання угоди про асоціацію та створення в її межах зони вільної торгівлі. Такий підхід також забезпечується наданням Україні з боку Євросоюзу необхідної допомоги у сфері гармонізації, що передбачено ст. 51.4 УПС.

Проте відсутність в Україні ефективного механізму гармонізації внутрішнього законодавства з правом Євросоюзу не сприяло реалізації Програми, що призвело до спроб доповнити її іншим документом, яким стала Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС, затверджена законом України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV [81].

У Розділі 11 Загальнодержавної програми acquis communautaire визначається як "правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ". До Загальнодержавної програми додавався перелік acquis communautaire у пріоритетних сферах адаптації, проте пізніше він був вилучений. Вже з цього визначення acquis communautaire випливає, що порівняно з Програмою інтеграції України до ЄС 2000 р. Загальнодержавна програма значно розширює зміст "спільного доробоку", відповідно до якого повинні бути приведені закони України та інші нормативно-правові акти. Про це свідчить і список джерел acquis communautaire, який містить Загальнодержавна програма.

До джерел acquis communautaire Загальнодержавна програма відносить: Установчі договори про заснування європейських співтовариств (ЄС та Євроатома) та Євросоюзу зі змінами, внесеними до них; Договір про злиття 1965 p.; акти про приєднання нових членів; акти інститутів Євросоюзу; міжнародні договори ЄС; загальні принципи права ЄС; загальні положення або принципи у сфері зовнішньої політики та політики безпеки; рішення Суду ЄС.

Наведений список далеко неповний і не в усьому коректний. Зокрема, в ньому відсутні такі джерела acquis communautaire, як акти представників держав-членів, які засадають у Раді Євросоюзу; міжнародні договори між державами-членами Євросоюзу, укладені в процесі імплементації положень установчих договорів; договори про бюджет 1970 та 1975 pp.; міжнародні звичаї, що склалися в процесі діяльності Євросоюзу; декларації та резолюції інститутів Євросоюзу тощо.

У Загальнодержавній програмі зроблено спробу охопити "спільний доробок" Євросоюзу в цілому. Вона вже не обмежується тільки нормами економічного права європейських інтеграційних об'єднань. У цьому зв'язку треба зауважити, що проблема полягає не в самому терміні acquis communautaire stricto sensu, тобто не в тому, чи можна або на можна його використовувати у законодавчих та інших нормативно-правових актах України, а в тому, як тлумачити зміст спільного доробку, тобто чи орієнтуватися на весь acquis communautaire Євросоюзу або тільки на ту його частину, яка охоплює право внутрішнього ринку об'єднання.

Таким чином, спільний доробок (acquis communautaire) можна визначити як сукупність правових норм, судових рішень, доктринальних понять, рекомендацій, домовленостей тощо, які виникли за час існування європейських інтеграційних об'єднань. Вони є основою правопорядку Євросоюзу і мають сприйматися беззастережно державами-членами та країнами-претендентами на вступ до Євросоюзу. Оскільки acquis communautaire стосується насамперед держав-членів та країн-претендентів на членство в Євросоюзі, то обов'язкове використання терміна acquis communautaire у широкому сенсі в українському законодавстві не є конче необхідним. Треба також враховувати й те, що зміст спільного доробку постійно змінюється. Тому важливою має стати допомога з боку Євросоюзу, передбачена ст. 51.4 УПС, особливо коли йтиметься про визначення змісту положень права Євросоюзу, з якими треба гармонізувати законодавство України. Треба також брати до уваги, що будь-які спроби дати в законодавстві України розширене тлумачення acquis communautaire вимагатимуть значних фінансових витрат на процес гармонізації. Вбачається, що для України поки що оптимальним є використання в нормативно-правових актах терміна "законодавство Євросоюзу", тієї частини спільного доробку Євросоюзу, яка охоплює практично всі акти європейських інтеграційних об'єднань, до яких має приводитися у відповідність українське законодавство в процесі реалізації УПС та інших угод та домовленостей про співпрацю.