Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 1.1. Етапи становлення соціального захисту

Діяльність щодо соціального захисту населення є обов’язковою складовою будь-якої сучасної держави, тим більше держав, які визнали себе соціальними. У загальному соціально-захисна діяльність охоплює сферу матеріального забезпечення і надання соціальних послуг непрацездатним особам.

В етимологічному розумінні соціальне забезпечення означає "надання достатніх матеріальних засобів для життя будь-кому з боку суспільства"^*76.

*76: { Ожегов СИ. Словарь русского языка. – М.: Русский язык, 1984. – С. 734.}

Уявлення про те, яким має бути соціальний захист, змінювалось та удосконалювалося з розвитком людського суспільства. Проблема організації соціального забезпечення – історична, тому не можна зрозуміти сучасних державно-правових моделей соціального забезпечення, не ознайомившись із історією розвитку соціального забезпечення як інституту громадянського суспільства у світі та в Україні.

Соціальні джерела правової форми соціального забезпечення мають свої витоки у моральних засадах суспільства, – у категоріях чуйності, співчуття, справедливості, людяності, благодійності, які спрямовані на підтримку людини, котра фізично об’єктивно не в змозі забезпечити себе та своїх утриманців. В основі цього інституту лежить прагнення людської спільноти забезпечити одну зі сторін публічного інтересу – підтримку фізичного існування людського суспільства, захисту слабких, немічних, хворих, інвалідів, дітей, врешті-решт, скажемо – непрацездатних, тобто таких, які ще або вже не можуть своєю працею утримувати себе і тих, хто перебуває на їх утриманні. Таке прагнення реалізовувалось як поза державним регулюванням, так і за його допомогою.

Початковими формами (висловлюючись сучасною правовою термінологією) соціального забезпечення були благодійництво і громадська опіка як вираз соціальної допомоги. Проте у міру усвідомлення суспільством важливості соціального забезпечення як одного з факторів, що зумовлює існування самого суспільства, воно було поставлене на державницький рівень. Були створені різні організаційно-правові моделі соціального забезпечення, на шляху реалізації яких у сучасний період спостерігається все більше проблем у всіх державах без винятку, незалежно від рівня їх економічної могутності, політичної спрямованості, форм та режимів державного правління.

За первісного суспільства допомога старим та немічним здійснювалася за звичаєм. У рабовласницькому суспільстві, де були два антагоністичних класи – вільні і раби, щодо рабів не могло бути й мови про якесь їх забезпечення, допомогу у старості чи при каліцтві та хворобі, вони вважалися засобом виробництва, а не людьми. Вільні громадяни, у свою чергу, поділялися на прошарки залежно від майнового стану. Відомо, що у Стародавній Греції та у Стародавньому Римі з’явились такі форми забезпечення ветеранів за військову службу, як пенсії та земельні наділи, а для вільних бідних людей застосовувалось благодійництво: безплатна роздача хліба, продуктів, утримання громадських лазень.

Невеликий екскурс в історію України дає цікаві свідчення не лише про зародження соціального забезпечення, а й про те, для кого воно призначалося і що вкладалося у зміст цього поняття. У давні часи ініціатива у введенні певних видів соціальної допомоги часто виходила від князів. Зокрема свідченням цього є такі державні рішення, як укладення в 911 і 945 pp. київськими князями Олегом та Ігорем договорів з греками "Про порятунок полонених", відповідно до яких передбачались зобов’язання сторін про викуп полонених русичів та греків і повернення їх на батьківщину.

Князь Володимир у 996 р. видав Устав, яким доручав духовенству й церковним структурам здійснювати опікування й нагляд за лікарнями, лазнями, притулками для одиноких і встановив для благодійних закладів "десятину". Князь Володимир вжив багато благодійницьких заходів: заснував училища для навчання убогих людей, богадільні, запровадив народні свята, на яких влаштовувалося "годування" убогих, сиріт, вдів, бездомних, роздавалася щедра милостиня. Князь Ярослав Володимирович заснував сирітське училище, де опікував і утримував 300 юнаків.

Фахівці вважають, що "Руська Правда" князя Ярослава була першим слов’янським законом, в якому закріплювалося подібне до соціальної програми^*77.

*77: { Захаров М. Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. – М.: БЕК, 2001. – С. 2.}

Велику роль у становленні інституту соціальної допомоги відіграло християнство. Єпископ Переяславський Єфрем, відомий як будівничий "строєній банних і врачевен", у 1091 р. побудував для бідних і сиріт лікарні, призначив для них медиків, постановив, щоб хворих доглядали й лікували безкоштовно й в інших містах.

Народними осередками милосердя були благодійні заклади для поранених і старих воїнів Запорозької вільної республіки. При монастирях – Печерському в Києві, Чернігівському, Лебединському монастирі поблизу Чигирина, при Лемківському храмі біля Овруча – скрізь засновувались шпиталі для немічних, сирітські приюти, богадільні. Особливо ця діяльність активізувалась під час воєнних дій.

Згодом відбулося посилення організаційної діяльності різних організацій та установ щодо вдосконалення форм підтримки соціально вразливих верств населення. Зокрема поширення набула соціальна діяльність українських братств – православних громадських об’єднань. Так, у передмістях Львова у XIV ст. було відкрито чотири лікарні; Київське братство мало свою школу і шпиталі для людей убогих, "уломних", як духовних і цивільних, так і лицарських; у Кам’янці-Подільському функціонував вірменський шпиталь, утримуваний на кошти місцевої громади, де лікували хворих різних національностей.

У середині XVII ст. більша частина України увійшла до складу Російської держави. У міру ускладнення соціальних проблем органи влади, громадськість почали усвідомлювати обмеженість приватної благодійності й усталених форм церковно-монастирської опіки, почали шукати нові підходи до боротьби з жебрацтвом, злиденністю.

Петро І, прагнучи викорінити псевдожебрацтво, заборонив під погрозою штрафу до 5 крб подавати милостиню безпосередньо тим, хто її просить, а радив благодійникам робити це в шпиталях та інших подібних місцях. Саме за Петра І було закладено основи державної системи соціального забезпечення в Росії. Ним було доручено Священному Синодові та державним адміністраціям приступити до "облаштування лікарень, богоділень, сирітських притулків, будинків для опіки незаконнонароджених немовлят, для людей, що марно вештаються, та їм подібних".

Катерина П підняла систему соціальної опіки на новий щабель, видавши 1 вересня 1763 р. Маніфест про заснування виховних будинків для сиріт, а у 1775 р. встановила державну систему опіки "для всіх цивільних верств", яка охоплювала народні школи, сирітські будинки, аптеки, шпиталі, будинки для уражених невиліковними хворобами, для божевільних, виправлення аморальних. Як бачимо, тут значно розширилося розуміння соціальних справ, по суті було закладено підвалини соціальної політики. Для цих справ виділялися кошти, надавалися права містам, поселенням і приватним особам створювати такі заклади, особисто жертвувати нужденним. Сама імператриця віддала для цієї мети 150 тис. крб. Вельможі довели цю суму до 500 тис. крб. Поширення набули різноманітні благодійницькі заклади. Так, у 1854 р. було створено "Відомство імператриці Марії"", яке об’єднувало мережу благодійних установ. Проте не слід забувати, що саме в цей час у Росії існувало кріпосне право, за якого поміщик міг продати, подарувати чи навіть убити кріпака. Для таких громадян не було ніякого захисту з боку держави, у тому числі не могло бути й мови про державну соціальну допомогу.

Велике соціальне значення мало створення товариства Червоного Хреста як спеціальної організації з надання допомоги пораненим на полі бою. У 1863 році в Швейцарії на основі філантропічної організації "Суспільна користь" був організований Міжнародний комітет Червоного Хреста.

Соціальна допомога здійснювалася також селянською громадою, яка діяла на засадах самоврядування. Громада, як правило, мала сирітську раду й сирітського суддю, а також притулки для убогих. Українська церква також була духовним центром, що поєднував у собі храм, школу й шпиталь. На початку XХ ст. велику соціальну роботу провадило культурно-освітнє товариство "Просвіта". У 1918 р. у Києві організовано Українське товариство Червоного Хреста, яке відіграло значну роль в організації допомоги біженцям, інвалідам, дітям-сиротам, військовополоненим, створювало шпиталі, пункти харчування, провадило санітарну освіту населення^*78.

*78: { При викладенні матеріалу щодо історичного розвитку соціальної допомоги в Україні використано: Мигович І. Історичні корені й традиції благодійництва // Соціальний захист. –1996. – № 4. – С. 77– 87; Васильєва О.В. З історії милосердя // Соціальний захист. – 1994. – № 4. – С. 71–72; Крип’якевич І. Історія України. – 2-ге вид. – Л., 1992; Українське народознавство. – Л., 1994 та ін.}

Таким чином, історія нашої країни свідчить про використання різноманітних форм соціальної опіки. Проте така опіка мала в основному громадський характер і була по суті громадською соціальною допомогою, яка не могла повністю задовольнити потреби громадянського суспільства, була періодичною, не мала та й не могла мати загальнообов’язкового характеру. Водночас слід визнати, що багатий соціальний досвід громадської опіки став тим моральним підґрунтям, на основі якого сформувалися громадська думка та уявлення суспільства про обов’язок суспільства та про основні засади організації державного соціального забезпечення: про необхідність встановлення державної системи соціального забезпечення за допомогою правого регулювання; здійснення соціального забезпечення усього населення, а не його вибраної частини; встановлення на законодавчому рівні соціальних стандартів у цій сфері як мінімально допустимого обсягу матеріальних благ, право на які має людина.

З розвитком купецьких гільдій, ремісницьких цехів була започаткована взаємодопомога у зв’язку з каліцтвом, нещасним випадком на виробництві. З’явилася така форма привілею як пенсійне забезпечення окремих категорій державних службовців. Для представників панівних класів монарх жалував державні пенсії, які надавалися за заслуги перед ним. Державними пенсіонерами були принци, великі сановники, єпископи, маршали, префекти. Тобто така форма соціального забезпечення мала ознаки заохочення за вірність монарху. Так, згідно із законодавством царської Росії пенсія надавалася "не з поваги тільки до років служби і хворобливих припадків, що спричинені нею, а з поваги до особливої старанності у виконанні посад"^*79. За словником Брокгауза і Єфрона (т. 45) пенсія – це довічне утримання, що надається відставним чиновникам за довготривалу і бездоганну службу. Доречно зауважити, що для такої пенсії було потрібно мати 35 років вислуги.

*79: { Свод уставов о службе гражданской; Уставы о пенсиях и едино временных пособиях. – СПб., 1896. – Кн. 2. – С. 3.}

Як узагальнює московський вчений професорр І. Іванова, у докапіталістичний період основними соціально-правовими формами матеріального забезпечення престарілих і непрацездатних були: право на утримання як привілей, що надавався державним чиновникам і військовим при виході у відставку за віком або у зв’язку з каліцтвом, отриманим на війні; благодійність: опіка і піклування; цивільно-правове забезпечення в рамках сімейних відносин; державна допомога для найбідніших верств населення; колективна взаємодопомога всередині селянської громади та деякі інші^*80.

*80: { Ивановар И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): Автореф. дис.... докт. юрид. наук. – М., 1987. – С. 20.}

Виникнення соціального забезпечення саме як державного інституту в усіх країнах світу стало результатом розвитку капіталістичних відносин.

Становленню державного соціального забезпечення передувало приватне, або добровільне, страхування.

Зокрема однією із найстаріших є пенсійна система Франції. Ще у 1681 р. за відомого міністра фінансів Франції Ж.-Б. Кольбера було введено режим пенсійного забезпечення для моряків, у 1790 р. – для державних службовців, у 1831 р. – для військових. Протягом XIХ ст. були введені пенсійні режими для зайнятих у місцевих органах влади, банківських службовців, залізничників^*81.

*81: { Социальное обеспечение в странах Запада. Франция, ФРГ, Италия: Сб. обзоров. – М., 1994. – С. 13.}

Історія пенсійного забезпечення в Італії налічує майже два століття. Перші пенсійні фонди зародились у кредитно-банківській сфері. Є свідчення, що вже у 1779 р. банк "Монте дей Паскі ді Сієна" виплачував своїм службовцям пенсії по старості. Протягом XIХ ст. всі банки, кредитні та ощадні каси утворили для своїх службовців спеціальні пенсійні фонди. Основи пенсійного забезпечення інших категорій трудящих були закладені наприкінці XIХ ст. у результаті створення у 1898 р. Національної каси пенсійного страхування на випадок інвалідності та по старості найманих працівників. Того ж року було прийнято Закон № 80 про страхування найманих працівників від нещасних випадків на виробництві. Спочатку всі види соціального страхування і членство в Національній касі були добровільними, а сама каса була незалежною від держави Але згодом ця каса була перетворена в Національний інститут соціального страхування, який забезпечував обов’язкове державне соціальне страхування осіб найманої праці в Італії^*82.

*82: { Там же. – С. 49.}

Перші законодавчі акти, які започаткували обов’язкове державне соціальне страхування, були прийняті наприкінці XIХ ст. у Німеччині – закон про обов’язкове державне страхування на випадок хвороби (1883 р.), закон про страхування від нещасних випадків на виробництві (1884 р.).

За Німеччиною такі закони прийняли інші країни. В Англії законами у 1911–1918 pp. було введено страхування у зв’язку з безробіттям, хворобою та інвалідністю. Особливістю цієї англійської системи було те, що частину внесків сплачувала сама держава, причому за чоловіків більше, ніж за жінок. За соціальним страхуванням надавалися допомоги, пенсії, медична допомога, ліки, санаторне лікування. Пенсії по старості призначалися після досягнення 69 років.

У Франції закон про страхування було введено в дію 1911 р., а закон про страхування по хворобі лише у 1929 р. Було встановлено пенсійний вік 65 років, щоправда, за певних умов право на пенсію виникало в 60 або 55 років, але у нижчих розмірах.

У Швеції законодавство про обов’язкове державне соціальне страхування по старості та інвалідності було введено у 1913– 1915 pp.

У Росії в 1903 р. був прийнятий закон про винагороду робітників, що потерпіли внаслідок нещасних випадків. Але по суті цей закон встановлював не право робітників на матеріальне забезпечення у зв’язку з нещасним випадком на виробництві, а особливу відповідальність роботодавців, яка базувалася на цивільно-правових засадах. Роботодавець звільнювався від відповідальності за наявності умислу потерпілого або його грубої необережності. Однак компенсація, що призначалася у зв’язку з каліцтвом, називалася пенсією. Цей закон не передбачав пенсійного забезпечення у старості, внаслідок інвалідності (від загального захворювання), втрати годувальника.

У 1912 р. у Росії було прийнято цілий пакет законів: "Про страхування робітників від нещасних випадків на виробництві", "Про забезпечення робітників на випадок хвороби", "Про затвердження Ради у справах страхування робітників", "Про затвердження закладів у справах страхування робітників". Таким чином була започаткована нова форма соціального забезпечення – державне соціальне страхування.

Після Великої Жовтневої соціалістичної революції розпочався етап радянської системи соціального забезпечення. Вже на шостий день – 13 листопада 1917 р. Рада народних комісарів опублікувала "Урядове повідомлення про соціальне страхування" і приступила до видання декретів про повне соціальне страхування "найманих працівників, а також міської і сільської бідноти"^*83. За період з 1917 до 1922 pp. у Росії було видано понад 100 декретів і розпоряджень у питаннях соціального забезпечення, відкрито близько 1500 установ з охорони материнства і дитинства.

*83: { СУ РСФСР. – 1917. – № 2. – Ст. 17.}

31 жовтня 1918 р. Рада народних комісарів Росії затвердила Положення про соціальне забезпечення трудящих.

Власне тут доречно звернути увагу на походження терміна "соціальне забезпечення". У перших законодавчих актах західних країн він не застосовувався, йшлося про соціальне страхування. Справедливість вимагає встановити, кому належить пріоритет у застосуванні саме такого терміна – "соціальне забезпечення"? Справа в тому, що у зарубіжній літературі вважається беззаперечним, що його першим використав у 1934 р. президент США Д. Рузвельт, який одним із розділів своєї програми "New Deal" (Новий курс) передбачив Social Security Act (Акт про соціальне забезпечення). Однак, як бачимо, це не відповідає дійсності, пріоритет тут належить Росії, – адже саме у Положенні 1918 р. було застосовано термін "соціальне забезпечення". Цей термін цілком відповідав змісту, що в нього вкладався. Розбудова соціалістичного табору після Другої світової війни, поширення соціалістичних ідей та їх підтримка МОП, упровадження принципу соціальної державності у ринкових країнах всіляко сприяли життєздатності поняття соціального забезпечення.

Згадане Положення 1918 р. передбачало такі види матеріального забезпечення: допомоги по тимчасовій непрацездатності, по безробіттю, по вагітності і пологах, у зв’язку з народженням дитини, на поховання, пенсії по інвалідності, медичну допомогу, протезування та ін.

У 1919 р. було скасовано стягнення внесків на соціальне страхування для всіх підприємств та установ (окрім приватних роботодавців) і встановлено порядок прямого кошторисного фінансування соціального забезпечення^*84. Але така система діяла недовго. Постановою РНК РСФРР від 15 листопада 1921 р. державне соціальне забезпечення робітників і службовців стало здійснюватися через соціальне страхування за рахунок внесків підприємств.

*84: { СУ РСФСР. – 1919. – № 18. – Ст. 208.}

Протягом першої половини XХ ст. системи державного соціального забезпечення були упроваджені в усіх цивілізованих державах світу. В окремих державах було прийнято Кодекси соціального забезпечення, а також окремі закони щодо пенсійного забезпечення, надання соціальної допомоги. Так, у Франції діють Кодекс соціального забезпечення 1966 р., Кодекс соціального страхування 2000 р.; у Німеччині - Соціальний кодекс 1989 р. (зміни внесені законом від 16 грудня 1997 р., пов’язані із проведенням реформи пенсійного страхування); у Швейцарії – Федеральний закон про страхування по старості та у разі втрати годувальника від 20 грудня 1946 р.; у США – федеральні закони "Про соціальне забезпечення" 1935 р. (з наступними змінами і доповненнями, останні – у 1999 р.), "Про пенсії" 1937 р. (зі змінами), у кожному штаті діють свої закони про соціальне забезпечення і соціальну допомогу громадянам; в Югославії – Закон "Про основи страхування по старості та по інвалідності" від 20 червня 1996 р.; у Польщі – закони "Про систему соціального страхування" від 13 жовтня 1998 р., "Про пенсії по старості та інші допомоги з фонду соціального страхування" від 17 грудня 1998 р.; у Чехії – закони "Про організацію і здійснення соціального забезпечення" 1991 р., "Про пенсійне страхування" 1995 р.; в Угорщині – Акт про соціальний захист 1975 р., Акт про економічну стабілізацію 1995 р., закони "Про осіб, які мають право на забезпечення по системі соціального страхування і на приватні пенсії" 1997 р., "Про пенсійне забезпечення в рамках системи соціального страхування" 1997 р.; у Болгарії – Кодекс обов’язкового соціального страхування 1999 р.

Якщо на початку XХ ст. суб’єктами соціального забезпечення в основному були тільки трудящі та члени їхніх сімей, то наприкінці століття ці системи у розвинутих країнах охоплювали вже все населення^*85. Поступово відбувається розширення соціального забезпечення і включення його у більш широкі системи соціального захисту, які поряд із традиційним соціальним забезпеченням передбачають заходи спеціального та додаткового соціального захисту для окремих категорій населення, введення спеціальних цільових і комплексних соціальних програм, державне фінансування за рахунок податків тощо.

*85: { Захаров МЛ., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. – М.: БЕК, 2001. – С. 9–10.}