Фінансове право - Мацелик М.О. - 7.3. Поняття міжбюджетних відносин

Чітке розмежування обов'язків між органами влади, яке передбачає закріплення за кожним рівнем як власного доходу, так і відповідної частки загальнодержавних видатків для фінансування покладених на них обов'язків, є основоположним принципом побудови системи державних фінансів. Такий підхід дає можливість не тільки здійснювати ефективну фінансову та бюджетну політику, а й точно оцінювати внесок кожного рівня влади в економічний розвиток регіону, у результаті чого досягається прозорість системи фінансових відносин.

З 2000 р. трансферти місцевим бюджетам почали обчислюватися за єдиною для всіх територій формулою, що є прогресивним фактором реформування міжбюджетних відносин.

Бюджетний кодекс визначає загальні положення здійснення міжбюджетних відносин, метою регулювання якими є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

Міжбюджетні відносини — відносини між державою, АРК та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України.

Бюджетне законодавство визначає види видатків, що виконуються за рахунок коштів окремих ланок бюджетної системи і, таким чином, конкретизує бюджетні повноваження відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 82 БКУ видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів, поділяються на:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства і не можуть бути передані на виконання АРК та місцевому самоврядуванню. Ці видатки фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання АРК та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення ефективнішого їх виконання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов'язків АРК і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Видатки, визначені у п. 2 і 3, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у т. ч. трансфертів з Державного бюджету України.

Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, міські, селищні, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені) зобов'язані забезпечити здійснення таких видатків із відповідних місцевих бюджетів із додержанням установленого законодавством їх розподілу між бюджетами.

Законодавство забороняє планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів, а також здійснювати протягом бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ з різних бюджетів одночасно.

За державою залишається можливість передати Раді міністрів АРК або органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків. Така передача може відбуватися лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Розмежування видів видатків, визначених у п. 2 і 3 ст. 82 БКУ, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяють на такі групи:

1) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, та які розташовані найближче до споживачів (здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань);

2) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України (здійснюються з бюджетів міст республіканського АРК та міст обласного значення, а також районних бюджетів);

3) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких є в усіх регіонах України (здійснюються з бюджету АРК та обласних бюджетів).

З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.

Місцеві органи заінтересовані збільшити частку власних джерел надходжень у структурі місцевих бюджетів. Однією з підстав реалізації такої мети є запровадження єдиного алгоритму обчислення планових обсягів доходів місцевих бюджетів. Зокрема, базовим чинником під час розрахунку мінімальної кількості видатків, необхідних для фінансування з місцевих бюджетів, став фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, що використовується для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів. Він визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовується на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців або споживачів соціальних послуг та коригується коефіцієнтами. Загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.

Здійснюючи розмежування видаткових повноважень між державним та місцевими бюджетами, а також між власними та делегованими повноваженнями бюджетів місцевого самоврядування, слід паралельно запровадити й стимули для ефективнішого використання бюджетних коштів.

Бюджетний кодекс передбачає, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень. Міські (міст республіканського АРК та обласного значення) та районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді АРК чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету АРК або до обласного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.

Між бюджетні трансферти е коштами, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого і поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

1) дотація вирівнювання бюджету АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського АРК та міст обласного значення;

2) субвенція:

• на здійснення програм соціального захисту;

• компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування;

• виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, установлених державою;

• виконання інвестиційних проектів;

• інші субвенції;

3) інші дотації.

Закон про державний бюджет на поточний бюджетний період містить виключний перелік та розмір дотацій вирівнювання та субвенцій.

Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу запланованих згідно з вимогами законодавства та чинними актами про бюджет видатків" обчисленого із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів. Дотація вирівнювання не має цільового призначення і використовується у бюджеті нижчого рівня для збалансування доходів і видатків. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК та обласного значення) і районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.

На відміну від дотацій, субвенції мають чітко визначене цільове призначення. їх надання супроводжується обов'язковою звітністю щодо використання, а у разі неповного використання коштів виділеної субвенції або у зв'язку з нецільовим використанням ці кошти мають бути повернені. Надання субвенцій передбачається, зокрема, за такими підставами.

Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, має супроводжуватися внесенням змін до закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбачають надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Субвенції мають чітко виражений цільовий характер. їх надання супроводжується обов'язковою звітністю щодо використання, у разі неповного використання коштів вони мають бути повернені.

Субвенція на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування надається з одного місцевого бюджету іншому для компенсації цих видатків. Умови утримання об'єктів спільного користування або ліквідації негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з Державного бюджету України бюджетові АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Такі субвенції надаються на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, в яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне право на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.

Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад можуть передбачатися у складі їх бюджетів, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше. Умови та порядок надання субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад визначаються відповідною угодою сторін.

Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів, затвердженого законом України про Державний бюджет України, між бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК, обласного значення і районними бюджетами визначається на основі формули, яку затверджує КМУ.

Формула має враховувати такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість мешканців і споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможної відповідного міста чи району;

4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК та обласного значення і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 БКУ, для районних бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання.

Безпосереднє надання дотацій вирівнювання та субвенцій із бюджету вищого рівня до нижчого здійснюють органи Державного казначейства України.

Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначаються КМУ і мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість і повноту перерахування трансфертів.

БКУ, на відміну від попередніх актів у сфері бюджетної системи, під бюджетними трансфертами розуміє безоплатну передачу коштів не лише з вищого бюджету до нижчого, а й навпаки. Зокрема, згідно зі ст. 100 Кодексу, якщо прогнозні показники доходів бюджету АРК, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК та обласного значення) бюджетів, визначених відповідно до ст. 64 та 66 БКУ, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається в межах від 0,6 до 1.

Реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних надходжень між окремими ланками бюджетної системи країни та проведення повноцінної адміністративної реформи, спрямованої на встановлення оптимального адміністративно-територіального поділу з чітким визначенням та розподілом повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування.

Запитання і завдання для самоконтролю

1. Розкрийте суть поняття бюджетних повноважень, матеріальних і процесуальних БП.

2. Охарактеризуйте вертикальні та горизонтальні бюджетні права. Які є групи бюджетних прав?

3. Які є повноваження в галузі зведеного бюджету?

4. Які є повноваження в галузі ДБУ?

5. Охарактеризуйте бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування: права і обов'язки.

6. Які є основні моделі бюджетних систем?

7. Що таке рівень централізації у бюджеті фінансових ресурсів?

8. Розкрийте суть доходів і видатків загального фонду Державного бюджету України.

9. Бюджет: загальний і спеціальний фонд.

10. З чого складаються доходи бюджетів місцевого самоврядування?

11. Які є міжбюджетні відносини?

12. Видатки на здійснення повноважень.

13. Який принцип розмежування видів видатків?

14. Що таке міжбюджетні трансферти, субвенції, дотація вирівнювання?