Фінансове право - Мацелик М.О. - 8.5. Виконання бюджетів

В Україні виконання Державного бюджету України починається після його затвердження законодавчим органом та підписання Президентом України. КМУ за погодженням із нижчими виконавчими органами організовує порядок виконання бюджету. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням державного бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Ця стадія бюджетного процесу включає виконання дохідної та видаткової частин бюджету. У процесі виконання бюджету органи виконавчої влади можуть вносити зміни у межах затверджених асигнувань за статтями функціональної бюджетної класифікації.

Касовим виконанням бюджету у різних країнах керують або міністерства фінансів, або спеціально створені державні органи — казначейство (Велика Британія, РФ), адміністративно-бюджетне управління та мережа федеральних агенцій (США), відділ бюджету при міністерстві фінансів (Швеція), бюджетне управління у складі міністерства у справах фінансів, промисловості й економіки (Франція).

Є три системи виконання бюджету: банківська, казначейська і змішана. До 1997 р. в Україні чинною була банківська система, яка передбачала акумулювання бюджетних ресурсів на рахунках комерційних банків, уповноважених НБУ на здійснення операцій з обслуговування бюджетної системи країни. Однак через негативні чинники її функціонування, зокрема сприяння нарощуванню інфляційних процесів у державі, відсутність у фінансових органів оперативного маневрування бюджетними асигнуваннями та забезпечення всебічного контролю за їх використанням, відсутність у Міністерства фінансів необхідної інформації для оперативного втручання у процес виконання бюджету, виникли підстави для переходу на казначейську систему виконання бюджету. З 1997 р. в Україні поступово проходить процес переходу на казначейську систему, спочатку пілотними проектами з подальшим підвищенням ролі казначейства у виконанні бюджетів як державного, так і місцевих. Чинне законодавство закріпило казначейську систему обслуговування бюджетної системи України, що передбачає концентрацію обох потоків коштів (доходів та витрат) на єдиному казначейському рахунку.

Казначейство виконує функції:

1) касира держави, що приймає кошти й оплачує витрати;

2) державного бухгалтера, головними завданнями якого є: запобігання касовим розривам між надходженнями і видатками бюджетних коштів; розподіл ліквідних засобів між державними установами з метою покриття поточних витрат; регулювання податкових пільг і виплат, урахованих (закладених) у бюджеті; фінансування політики економічної та соціальної підтримки виробників і населення; забезпечення повернення суми зовнішнього державного боргу та відсотків за ним; погашення внутрішніх позик.

Казначейська система передбачає акумулювання всіх коштів на єдиному рахунку Державного казначейства. Боно оплачує всі рахунки, які виставляються розпорядниками бюджетних коштів. Державне казначейство здійснює контроль за виконанням бюджетних повноважень у процесі зарахування коштів, прийняття бюджетних зобов'язань, під час проведення платежів, здійснює бухгалтерський облік при складанні звітності про виконання бюджету.

Казначейська форма обслуговування Державного бюджету України передбачає здійснення Державним казначейством України:

1) операцій з коштами Державного бюджету України;

2) розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

3) контролю бюджетних повноважень під час зарахування надходжень, взяття зобов'язань та проведення платежів;

4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання Державного бюджету України.

Виконання всіх бюджетів починається фактично з початком бюджетного року, тобто 1 січня, і закінчується 31 грудня того самого року, на який було затверджено ці бюджети. Порядок виконання Державного бюджету України за видатками за умови функціонування внутрішньої платіжної системи регламентується наказом Державного казначейства України від 10 серпня 2001 р. № 140.

Бюджетний розпис є оперативним планом виконання Державного бюджету України, на основі якого відкриваються асигнування, перераховуються кошти місцевим бюджетам, розпорядникам коштів, зараховуються на реєстраційні рахунки в установах казначейства, тобто здійснюється процес перерахування коштів та фінансування витрат шляхом оплати рахунків, що супроводжується всебічним фінансовим контролем.

Цей розпис є основним документом, на основі якого виконується бюджет. Розпис доходів і видатків бюджету має правове значення, оскільки є основним оперативним планом виконання бюджету, адже показники, які він містить, конкретизують показники з бюджету та є обов'язковими для виконання. Детальне визначення надходжень доходів до бюджету за джерелами виражає конкретні обов'язки фінансових органів із мобілізації коштів до бюджету та є підставою для здійснення прав із контролю за виконанням підприємствами та установами зобов'язань з бюджету. На основі розпису визначаються також обов'язки фінансових органів із фінансування бюджету, права з контролю за використанням бюджетних коштів.

Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний строк після набрання чинності законом про Державний бюджет України. До затвердження розпису міністром фінансів України затверджується тимчасовий розпис на відповідний строк. Примірник затвердженого бюджетного розпису передається до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з подальшим інформуванням про внесені до нього зміни. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням.

Після підписання розпису Міністерство фінансів підписує квартальний і місячний розпис. Асигнування, включені до розпису є граничними для витрачання головними розпорядниками. Якщо у процесі виконання бюджету виявиться, що прогноз надходження доходів буде нижчим, ніж передбачалося при затвердженні Державного бюджету України, міністр фінансів лімітує показники річного розпису з помісячним розподілом. На основі уточненого прогнозу Міністерство фінансів установлює місячні ліміти.

Також у тижневий строк після опублікування закону про Державний бюджет України, відповідного рішення Верховної Ради АРК, місцевих рад Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів АРК, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників лімітні довідки про бюджетні асигнування.

Лімітна довідка про бюджетні асигнування — документ, який містить затверджені бюджетні призначення (встановлені бюджетні асигнування) та їх помісячний розподіл, а також інші показники, що за законодавством мають бути визначені на основі нормативів, і видається відповідно Міністерством фінансів України, Міністерством фінансів АРК, місцевим фінансовим органом, головним розпорядником. Показники лімітної довідки доводяться до відома головних розпорядників, розпорядників нижчого рівня для уточнення проектів кошторисів і складання проектів планів асигнувань. Форма лімітної довідки затверджується Міністерством фінансів України. Отже, лімітування витрат є обмеженням витрачання коштів, передбачених окремими статтями бюджетної класифікації; в останню чергу лімітуються статті захищених видатків, видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок бюджетних коштів, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів, тобто бюджетним установам уповноваженим на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків із бюджету. Повноваження розпорядників установлюються у межах бюджетного асигнування на поточний бюджетний період відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою у процесі виконання бюджету. Залежно від ступеня підпорядкованості та обсягу наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (другого і третього ступеня).

На основі лімітів, установлених фінансовими органами для головних розпорядників, бюджетні кошти протягом трьох днів доводяться до підвідомчих установ, керівники яких лімітують показники кошторисів і реєструють їх у казначействі. Збільшення асигнувань на покриття витрат для бюджетних організацій і установ можливе за умови збільшення лімітів та відсутності в установ заборгованостей за розрахунками, у результаті чого можна здійснити оплату в межах виділених лімітів. Якщо розміри витрат були затверджені до встановлення лімітів, то головні розпорядники мають ужити заходів щодо приведення у відповідність своїх витрат до доведених лімітів.

Головні розпорядники протягом двох тижнів після одержання лімітних довідок подають Міністерству фінансів України, Міністерству фінансів АРК, місцевим фінансовим органам уточнені проекти зведених кошторисів та проекти зведених планів асигнувань для складання і затвердження річного розпису асигнувань відповідних бюджетів та помісячного розпису асигнувань загального фонду відповідних бюджетів. Уточнені проекти кошторисів та складені проекти планів асигнувань мають відповідати певним лімітним довідкам.

Головний розпорядник передає Казначейству за 1 місяць до початку бюджетного року документи про розміщення мережі бюджетних установ і організацій, між якими розподілятимуться кошти. Про зміну території розміщення мережі установ (не частіше як один раз на квартал) повідомляє Головне управління Державного казначейства не пізніше як за 10 днів до початку кварталу.

На основі розпису головного розпорядника фінансові органи затверджують ліміти для розпорядників і одержувачів коштів, які можуть відрізнятися від обсягу бюджетних асигнувань на квартал. Фінансовий орган може відстрочити надання ліміту на витрачання коштів до трьох місяців. Одержувачі коштів мають право взяти на себе обов'язки зі здійснення витрат і платежів шляхом складання платіжних документів у межах доведених до них лімітів за кошторисом доходів-витрат.

Державне казначейство витрачає бюджетні кошти після перевірки відповідності поданих платежів документам, затвердженим кошторисам і доведеним лімітам. Підтвердження виконання бюджету обов'язково здійснюється не пізніше трьох днів з часу подання документів до Казначейства, на яких керівник Казначейства ставить дозвільний підпис. Казначейство може відмовити у дозволі, якщо взяті бюджетні обов'язки не відповідають:

• положенням БКУ;

• акту про бюджет або доведеним лімітам;

• затвердженому кошторису;

• якщо реєстраційний рахунок заблокований.

Якщо під час виконання бюджету уточнюється прогноз надходження доходів, змінюються показники, міністерство фінансів уносить зміни до лімітів видатків і повідомляє Головне управління Державного казначейства, а останнє — головних розпорядників. Збільшення ліміту дає змогу головним розпорядникам узяти на себе більші витрати, водночас вони не мають права взяти більше затверджених кошторисом сум. Якщо ліміти зменшуються, головні розпорядники мають ужити заходів щодо приведення кошторисів у відповідність. Перевищення розпорядником доведених лімітів тягне відповідальність за використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені видатки.

Розпорядники коштів несуть відповідальність за правильне оформлення рахункових документів. Попереднім контролем перевіряється необхідність проведення виплати коштів і доцільність витрат. Витрачання бюджетних коштів здійснюється шляхом списання коштів із реєстраційного рахунку в розмірі підтвердженого бюджетного асигнування на користь фізичних чи юридичних осіб. Будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами за коштами Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, установлених бюджетним кодексом та законом про Державний бюджет України, не вважаються бюджетними зобов'язаннями. Витрати Державного бюджету України на покриття таких зобов'язань не можуть здійснюватися.

Після отримання товарів, робіт та послуг відповідно до умов узятого бюджетного зобов'язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства України. У свою чергу Казначейство здійснює платежі за дорученнями розпорядників бюджетних коштів у разі:

1) наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;

2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;

3) наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.

Державне казначейство з 1999 р. набуло статусу учасника Національної системи масових електронних платежів НБУ і, здійснюючи обслуговування бюджетів, працює на принципах, притаманних кредитно-фінансовим установам.

Зміна бюджетних асигнувань порівняно з доведеним у повідомленні про бюджет асигнуванням кожному одержувачу може статися за умови: введення секвестру; зменшення доходів бюджету; пересування бюджетних асигнувань головним розпорядником у межах його повноважень.

Якщо надходження зменшуються до 15 % запланованих, то Міністерство фінансів може самостійно зменшити ліміти і прийняти рішення про введення режиму секвестру, якщо більше як на 15 % — виконавчий орган має надати представницькому органові проект зміни до акта про бюджет.

Казначейське виконання бюджету ґрунтується на принципі єдиного казначейського рахунку — системі бюджетних рахунків, на яких:

1) відображається баланс єдиного казначейського рахунку як результат операцій на всіх реєстраційних рахунках;

2) відбувається рух коштів за доходами і видатками Державного бюджету України відповідно до бюджетної класифікації;

3) відбувається рух коштів у місцевих бюджетах;

4) відображаються результати виконання бюджету за доходами і видатками.

Єдиний казначейський рахунок забезпечує:

• повну незалежність органів, що виконують бюджет, від банків щодо контролю та обліку доходів і видатків, досконалу базу даних бюджетних показників;

• щоденне перерахування за призначенням коштів, що надходять з бюджету;

• розподіл доходів і видатків між бюджетами;

• перерахування коштів місцевими бюджетами;

• додержання принципу цільового використання коштів;

• можливість своєчасного інформування законодавчих і виконавчих органів про операції з бюджетними коштами;

• можливість прийняття оперативних рішень.

Для касового виконання бюджету Казначейство укладає договори з комерційними банками, які після цього одержують статус уповноважених банків, у яких Казначейство відкриває всім розпорядникам державних коштів реєстраційні рахунки. Такий договір надає банкам право використовувати тимчасово вільні кошти, за що встановлюється певна плата, яка не має перевищувати 50 % облікової ставки НБУ, що діє протягом звітного місяця. З її зміною змінюється і плата. Взаєморозрахунки між комерційними банками і Казначейством узгоджуються з Мінфіном.

Касовими видатками бюджету вважаються суми, видані банком готівкою або за безготівковим розрахунком з рахунку Казначейства за всіма видатками бюджету з перерахуванням коштів на рахунок юридичної особи та оплату рахунків розпорядників бюджетних коштів. Фактичні видатки — це дійсні витрати установ і організацій, оформлені відповідними документами під час видачі заробітної плати, стипендії та інших аналогічних платежів.

Оскільки при виконанні бюджету досить часто заплановані і реальні показники не збігаються, Казначейство має займатися секвеструванням видатків, тобто пропорційним зниженням державних витрат за всіма статтями бюджету (крім захищених) протягом часу, що залишається до закінчення поточного періоду.

Факт перевиконання бюджету визначається за результатами офіційних висновків Рахункової палати та Міністерства фінансів за підсумками третього кварталу. Якщо перевиконання становить більше ніж 15 %, Мінфін до 15 жовтня подає до Верховної Ради України свої висновки про це, а уряд повинен протягом двох тижнів скласти і подати до парламенту проект закону про внесення змін і доповнень до закону про державний бюджет.

Згідно з Бюджетним кодексом зміни до Державного бюджету України вносяться тоді, коли виникли відхилення оцінки прогнозу виконання від планових показників. Мінфін зобов'язаний щомісяця перевіряти відповідність прогнозу надходжень показникам, встановленим у державному бюджеті. Якщо за місячним звітом про виконання загального фонду бюджету виявиться, що з урахуванням граничного рівня бюджетного дефіциту не вистачає коштів для фінансування запланованих витрат, Мінфін обмежує фінансування.

Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (якщо виконавчих органів не створено) забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету та координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Місцевий бюджет виконується за розписом, що затверджується керівником місцевого фінансового органу. Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Місцевий фінансовий орган у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету.

Податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, що відкритий у територіальному органі Державного казначейства. Вони не можуть акумулюватися на рахунках органів утримання і визнаються зарахованими в дохід місцевого бюджету з моменту зарахування на рахунок відповідного бюджету.

Процедура виконання місцевих бюджетів за видатками визначена у ст. 51 БКУ. Після набрання чинності закону про державний бюджет органам державної влади та їх посадовим особам забороняється приймати рішення, що призводять до виникнення нових бюджетних зобов'язань місцевих бюджетів, не забезпечених бюджетними асигнуваннями, без визначення джерел коштів, виділених державою для виконання цих зобов'язань.

Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад мають право здійснювати витрати з відповідного бюджету лише на цілі, визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджетний період. При цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених рішенням відповідної ради про бюджет на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених ч. 4 ст. 15 та ч. 4 ст. 23 БКУ До прийняття рішення про місцевий бюджет на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється.