Фінансове право - Мацелик М.О. - 8.4. Прийняття Державного бюджету України — друга стадія бюджетного процесу

На ознайомлення з проектом закону про державний бюджет, поданим КМУ, народним депутатам надається п'ять днів. Далі законопроект обговорюється на засіданнях парламентських комітетів. Під час обговорення можуть бути присутні представники органів виконавчої влади. На пленарному засіданні, яке проводиться за результатами попереднього обговорення, з детальною доповіддю про проект бюджету виступає міністр фінансів, відповідна компетенція якого закріплена як бюджетним кодексом, так і положенням про Міністерство фінансів України.

Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту закону про Державний бюджет України вимогам БКУ, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Доповідь голови Комітету здійснюється у межах його компетенції, встановленої ст. 23 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 р. (зі змінами та доповненнями) та ч. 4 ст. 109 БКУ, відповідно до якої до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства належать:

1) контроль за відповідністю поданого КМУ проекту закону про Державний бюджет України Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовка відповідного висновку;

2) контроль за відповідністю законопроектів, поданих на розгляд Верховної Ради України, бюджетному законодавству.

Доповідь голови Комітету з питань бюджету базується на аналізі поданих КМУ разом із проектом закону матеріалів, передбачених ст. 38 БКУ, інформації Рахункової палати України про поточне виконання бюджету на поточний рік та висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України.

За результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення у разі невідповідності БКУ та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. Верховна Рада України також контролює врахування урядом пропозицій та доручень, поданих парламентом під час прийняття Основних напрямів бюджетної політики. У разі відхилення проекту закону про державний бюджет уряд зобов'язаний у тижневий строк з дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект закону про Державний бюджет України на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України.

Міністр фінансів України повторно представляє проект закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України.

На підготовку проекту закону про Державний бюджет України до першого читання відводиться до 10 днів (до 1 жовтня — якщо проект був прийнятий до розгляду після його представлення на засіданні Верховної Ради, до 6 жовтня — якщо він був відхилений і відправлений на доопрацювання до КМУ та прийнятий до розгляду після повторного представлення урядом).

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 9.1.3) та БКУ парламентські комітети призначають представників для участі у роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. Після 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання КМУ) року, який передує плановому, прийняття пропозицій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету припиняється.

У США після подання президентом бюджету до обох палат Конгресу починається законодавча стадія його розгляду, яка, як правило, складається з процесу санкціонування, завдяки чому створюються або поновлюються агентства та програми, й окремого процесу виділення щорічних асигнувань, що дає змогу федеральним агентствам брати на себе зобов'язання (опера-ції, які потребуватимуть грошових видатків) та витрачати кошти на обумовлені цілі. Законопроекти розглядають (і доповідають) комітети, що володіють законодавчою юрисдикцією над питаннями, які зазвичай називаються головними комітетами, після чого їх розглядають обидві палати Конгресу. Фінансові законопроекти розглядаються у 13 підкомітетах Палати представників і Сенату з питань розподілу бюджетних асигнувань. Ці підкомітети готують для комітетів Палати представників і Сенату з розподілу бюджетних асигнувань пропозиції щодо обсягів сум, призначених для витрачання, які у свою чергу подають рекомендації безпосередньо Палаті представників і Сенатові. Підкомітети з розподілу бюджетних асигнувань не зобов'язані забезпечувати обсяги фінансування, передбачені санкцією Конгресу.

Не допускається внесення пропозицій щодо змін до прогнозу податкових надходжень, крім випадку, коли за висновком Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Міністерства фінансів України та Рахункової палати виявлено неточності у їх розрахунку.

Перше читання проекту закону про Державний бюджет України починається з доповіді голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України. У Бюджетних висновках відображаються як позитивні риси поданого проекту, так і положення, які не відповідають змісту Бюджетної резолюції, нормам БКУ та чинного законодавства України. За наявності зауважень Комітету з питань бюджету у Висновках і пропозиціях пропонуються зміни та доповнення до проекту закону про державний бюджет. Після виступу голови Комітету з питань бюджету починаються парламентські дебати, в яких беруть участь представники комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій та груп, народні депутати України, представники Рахункової палати та КМУ. За результатами обговорення відбувається голосування щодо поданого Комітетом з питань бюджету проекту Висновків і пропозицій до проекту закону про державний бюджет. Голосування може відбуватися як у цілому, так і постатейно.

Схвалені Верховною Радою України Висновки і пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України і затверджуються постановою Верховної Ради України. Зі схваленням Бюджетних висновків Комітету з питань бюджету, які розглядаються як складова проекту закону України про державний бюджет, останній приймається у першому читанні шляхом прийняття вищезазначеної постанови. Затверджені Бюджетні висновки Верховної Ради України передаються до КМУ, якому доручається доопрацювати проект закону про державний бюджет з урахуванням схвалених Бюджетних висновків та подати його на друге читання до 3 листопада.

Для підготовки розгляду поданого КМУ проекту закону про державний бюджет у другому читанні Комітет Верховної Ради з питань бюджету протягом трьох днів після його внесення готує висновки щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні. Мета другого читання — обговорення парламентом питання щодо прийняття до уваги та внесення відповідних змін, запропонованих у Бюджетних висновках Верховної Ради України КМУ при підготовці останнім проекту закону про державний бюджет до другого читання.

Друге читання починається з доповіді міністра фінансів або особи, яка виконує його обов'язки. Обов'язковою умовою проведення другого читання є співдоповідь голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо висновків, яких дійшов Комітет з питань бюджету про врахування КМУ Бюджетних висновків Верховної Ради України у процесі підготовки проекту закону про Державний бюджет України до другого читання. Обговорення висновків щодо відповідності доопрацьованого проекту закону відбувається на засіданнях Комітету з питань бюджету та оформляється протоколами, в яких фіксуються основні показники. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України передбачає насамперед затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України з подальшим постатейним голосуванням проекту закону, поданого КМУ на друге читання.

Після затвердження граничного розміру дефіциту Державного бюджету України Верховна Рада приймає проект закону про державний бюджет постатейно. Обговорення статей не проводиться, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосувала за поправки, відхилені Комітетом з питань бюджету. Дозволяються тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей. Якщо під час постатейного голосування до проекту бюджету не було внесено істотних змін, КМУ може запропонувати прийняти закон про державний бюджет у цілому.

Заслухавши доповідь міністра фінансів України щодо проекту закону про державний бюджет на наступний рік, підготовленого до другого читання відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України, та врахувавши результати його обговорення, Верховна Рада приймає постанову про проведення чергового пленарного засідання парламенту в режимі прийняття рішення у третьому читанні. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому.

На третє читання має бути поданий доопрацьований проект закону про Державний бюджет України з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених народними депутатами України під час обговорення цього законопроекту у другому читанні. До положень, що мають бути прийняті у другому читанні і не можуть бути перенесені на третє читання, належать:

1) визначення загального обсягу дефіциту (профіциту) Державного бюджету України;

2) визначення загального обсягу доходів і видатків Державного бюджету України;

3) обсяг міжбюджетних трансфертів;

4) інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів.

До вирішення зазначених питань у другому читанні проект закону про державний бюджет не може бути переданий на доопрацювання і підготовку до третього читання. Будь-які інші статті проекту закону про Державний бюджет України, не прийняті Верховною Радою України у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні.

Обговорення на пленарному засіданні та голосування за пропозиціями Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо статей проекту закону про Державний бюджет України, що не були прийняті у другому читанні, та за проектом закону проводяться в цілому. За недосягнення згоди щодо голосування поданого на третє читання проекту закону про державний бюджет в цілому голосування відбувається за кожним пунктом, запропонованим Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.

Затвердження Державного бюджету України законом здійснюється на підставі п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, в якій прямо зазначено, що виключно законами України встановлюються державний бюджет і бюджетна система України. Згідно зі ст. 91 Конституції України прийняте Верховною Радою рішення про затвердження закону про державний бюджет на наступний рік буде правомочним за наявності більшості поданих "за" голосів від її конституційного складу.

Граничний строк прийняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України — 1 грудня року, що передує плановому. Він несе подвійну функцію: по-перше, створюються реальні умови для прийняття місцевих бюджетів, показники дохідної і видаткової частин яких безпосередньо залежать від показників Державного бюджету України; по-друге, законодавчо закріплюється фінансова база, на якій Міністерство фінансів визначить лімітні довідки, за яких відбудеться остаточне узгодження кошторисів бюджетних установ, що фінансуються з державного бюджету, і, відповідно, розпорядники бюджетних коштів своєчасно (з початку нового фінансового року) зможуть відкрити свої бюджетні повноваження.

До компетенції Верховної Ради України належить затвердження не лише закону про Державний бюджет України, а й самого Державного бюджету України. Така її компетенція випливає зі змісту ст. 116 Конституції України, яка покладає на КМУ обов'язок розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету, подання Верховною Радою України звіту про його виконання.

Закон про Державний бюджет України — закон, який затверджує повноваження органам державної влади здійснювати виконання державного бюджету протягом бюджетного періоду.

Зміст закону про Державний бюджет України у концептуальному розрізі визначається БКУ (ст. 38), Правилами оформлення проекту закону України про Державний бюджет України та Регламентом Верховної Ради України.

Відповідно до ст. 94 Конституції України закон про Державний бюджет України підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє Президентові України, який протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, офіційно оприлюднює або повертає зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Якщо Президент України протягом установленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Закон про Державний бюджет України набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено законом, але не раніше від дня його опублікування.

Бюджетний кодекс регулює діяльність КМУ, якщо закон про державний бюджет не був своєчасно (до початку нового бюджетного періоду — в Україні до 1 січня планованого року) прийнятий або не набрав чинності. У такому разі уряд країни змушений базуватися на показниках попереднього бюджетного періоду за доходами і видатками Державного бюджету України.

Враховуючи постійний характер державних видатків, КМУ наділяється правом здійснювати витрати, обов'язково враховуючи такі особливості:

1) витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період і одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому КМУ до Верховної Ради України;

2) щомісячні видатки державного бюджету не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених ч. 4 ст. 15 (витрати на погашення зобов'язань із боргу, що здійснюються відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов'язання та боргові зобов'язання АРК чи місцевого самоврядування, незалежно від обсягу коштів, передбачених на цю мету законом про державний бюджет або рішенням про місцевий бюджет) та ч. 4 ст. 23 БКУ (витрати спеціального фонду бюджету, які мають постійне бюджетне призначення, що дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду згідно з законодавством, якщо законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше);

3) до прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється, крім випадків, пов'язаних з введенням воєнного або надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації тощо.

Відповідно до ст. 77 БКУ бюджет АРК, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення АРК та міст обласного значення) бюджети на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради АРК, відповідної обласної, районної чи міської ради не пізніше ніж за два тижні після офіційного опублікування закону про державний бюджет. Міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (якщо такі створено), селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно до рішень міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж за два тижні після затвердження районного чи міського (міст Києва та Севастополя, міста республіканського АРК або міста обласного значення) бюджету.

Рішенням про місцевий бюджет визначаються:

1) загальна сума доходів і видатків із поділом на загальний та спеціальний фонди, а також із поділом видатків на поточні і капітальні;

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді та боргу АРК чи місцевого самоврядування на кінець наступного бюджетного періоду; повноваження щодо надання гарантій АРК та місцевого самоврядування, а також розміри цих гарантій;

3) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією;

4) доходи бюджету за бюджетною класифікацією;

5) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;

6) додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.