Фінансове право - Роль В.Ф. - 4.4. Організація та органи фінансового контролю

Функції державного фінансового контролю розподіляються між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами управління фінансовою і кредитно-грошовою системою. Конкретні форми й методи розподілу таких функцій визначаються особливостями політичної системи держави. При цьому обов'язково враховується принцип розподілу властей.

У здійсненні фінансового контролю задіяна ціла система органів, що наділені відповідною компетенцією. Необхідно відзначити, що формування її в Україні ще не завершено. Різноманіття і багатовекторність даних контрольних органів неминуче спричиняють за собою необхідність їх класифікації.

Можна запропонувати наступну класифікацію:

1. Від рівня:

а) загальнодержавні:

- Верховна Рада України;

- Президент України (з 1 січня 2006 року, після вступу до дії політичної реформи (Закон України "Про внесення змін в Конституцію України" № 2222-1У від 8 грудня 2004 року), компетенція Президента в даній сфері істотно обмежена);

- Кабінет Міністрів України;

б) органи місцевого самоврядування.

2. Від інститутів:

- податкові органи;

- контрольно-ревізійні органи;

- органи державного казначейства;

- фінансово-кредитні установи та ін.

3. Від компетенції:

- загальної компетенції (для яких здійснення фінансового контролю не є основною діяльністю);

- спеціальної компетенції (спеціально створені для здійснення діяльності у сфері фінансового контролю).

Розглянемо більш детально найважливіші органи фінансового контролю.

На вищому рівні державного фінансового контролю основні контролюючі функції здійснюються найвищими органами законодавчої влади. В Україні відповідно до ст. 85 Конституцій України до повноважень Верховної Ради України відносяться:

- затвердження Державного бюджету України і внесення змін у нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, ухвалення рішення щодо звіту про його виконання;

- заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє положення України;

- здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України згідно з положеннями Конституції;

- затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про отримання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

- призначення на посаду й усунення з посади Голови та інших членів Рахункової палати;

- призначення на посаду й усунення з посади Голови Національного банку України за представленням Президента України;

- призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;

- здійснення парламентського контролю в межах, визначених Конституцією; призначення на посаду і звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату.

Під час аналізу прав Верховної Ради України по здійсненню фінансового контролю, слід звернутися до ст. 33 Бюджетного кодексу, згідно з якою Верховна Рада України визначає основні напрями бюджетної політики постановою про схвалення або взяття до відома основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Порядок подання та розгляду законопроектів, які впливають на до-ходну чи видаткову частину бюджетів, представлений ст. 27 Бюджетного кодексу України.

Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним, згідно зі ст. 61 Бюджетного кодексу.

Необхідно зазначити, що фінансовий контроль Верховна Рада України здійснює як безпосередньо, так і через свої комітети й тимчасові спеціальні комісії. В їх компетенцію входить законопроектна робота, підготовка й попередній розгляд питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України. Природно, що основне навантаження у здійсненні фінансового контролю припадає на спеціалізовані, профільні комітети Верховної Ради України - Комітет із питань бюджету і Комітет із питань фінансів і банківської діяльності. Крім того, Верховна Рада України для проведення розслідувань з питань, які становлять суспільний інтерес (у тому числі з питань фінансового контролю), може створювати тимчасові слідчі комісії.

Згідно зі ст. 98 Конституцій України контроль за надходженням коштів у Державний бюджет України та їх використанням від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата.

Відповідно до ст. 1. Закону України "Про Рахункову палату" Рахункова палата є органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, що постійно діє, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Рахункова палата є юридичною особою, має свій друк зі своїм найменуванням і зображенням Державного герба України.

Завданнями Рахункової палати є:

- організація та здійснення контролю за своєчасним виконанням витратної частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, зокрема коштів загальнодержавних цільових фондів, за об'ємами, структурою та їх цільовим призначенням;

- здійснення контролю за освітою і погашенням внутрішнього та зовнішнього боргу України, визначення ефективності й доцільності витрат державних коштів, валютних і кредитно-фінансових ресурсів;

- контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та національно-культурного розвитку, охорона навколишнього середовища;

- контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;

- контроль за законністю і своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України і уповноважених банках;

- аналіз установлених відхилень від показників Державного бюджету України і підготовка пропозицій про їх усунення, а також про вдосконалення бюджетного процесу в цілому;

- регулярне інформування Верховною Радою України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України і стан погашення внутрішнього та зовнішнього Боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;

- виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України.

Місце Президента України в здійсненні фінансового контролю визначається його статусом глави держави. Зокрема Президент видає укази і розпорядження, підписує закони, прийняті Верховною Радою України, а також має право вето відносно прийнятих Верховною Радою законів з поверненням їх на повторний розгляд (окрім законів про внесення змін у Конституцію України). В здійсненні контрольних повноважень Президент спирається на створені ним консультативні й інші допоміжні органи і служби.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він повсякденно управляє державними фінансами і паралельно здійснює загальний фінансовий контроль.

Кабінет Міністрів України відповідно до статей 116, 117 Конституції України:

- забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки та культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

- розробляє проект закону про Державний бюджет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

- організовує і забезпечує здійснення митної справи;

- направляє й координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

- забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

- виконує інші функції, визначені Конституцією і законами України, актами Президента України.

Оперативний державний фінансовий контроль здійснюють Міністерство фінансів України (Мінфін), інші державні органи, наділені функціями управління фінансами, а також спеціальні відомства державного фінансового контролю.

Так, згідно з Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженого ухвалою КМУ, Мінфін України є центральним органом виконавчої влади з управління фінансами, а отже, і з контролю за рухом та витрачанням державних фінансових ресурсів. Мінфін України здійснює контроль за виконанням Державного бюджету, за дотриманням установами НБУ, банками правил касового виконання Державного бюджету по доходах, установлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів витрат бюджетних установ, координує відомчий фінансовий контроль. Крім того, Міністерство фінансів контролює: збереження й ефективність використання державного майна, закріпленого за підприємствами; випуск та обіг цінних паперів, видає дозволи на здійснення цієї діяльності; веде загальний реєстр випуску цінних паперів в Україні, виконує інші функції. Мінфін підвідомчий Кабінету Міністрів України.

У систему Мінфіну України входять спеціальні контрольні служби: Державне казначейство України і Державна контрольно-ревізійна служба в Україні.

Органи Державного казначейства діють на підставі Положення затвердженого ухвалою КМУ № 590 від 31.07.95 р., у відповідність з яким Державне казначейство створене як система органів державної виконавчої влади і діє при Мінфіні України.

Державне казначейство складається з Головного управління і його територіальних органів - управлінь Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі з відділеннями в районах, містах і районах у містах.

Державне казначейство:

1) організовує виконання Державного бюджету України та здійснює контроль за ним;

2) здійснює управління наявними коштами Державного бюджету, зокрема в іноземній валюті, і коштами державних позабюджетних фондів у межах витрат, установлених на відповідний період;

3) здійснює фінансування витрат Державного бюджету;

4) веде облік касового виконання Державного бюджету, складає звітність про стан виконання державного та зведеного бюджетів;

5) здійснює управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом згідно з чинним законодавством;

6) розподіляє між Державним бюджетом та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахування від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів по нормативах, затверджених Верховною Радою України;

7) здійснює контроль за надходженням і використанням коштів державних позабюджетних фондів;

8) розробляє та затверджує нормативно-методичні документи з питань бухгалтерського обліку, звітності й організації виконання бюджетів усіх рівнів.

Державна контрольно-ревізійна служба утворена відповідно до Закону України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.93 р. і є системою органів державної виконавчої влади.

Структурно Державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління в АРК, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних відділів та груп у районах, містах, районах у містах.

До основних завдань Головного контрольно-ревізійного управління (КРУ) віднесені: підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю і забезпечення реалізації даної політики в діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інших бюджетних установ, підприємств і організацій, які одержують кошти з бюджетів або державних цільових фондів.

При цьому КРУ організовує ревізії і перевірки фінансової діяльності щодо використання коштів, матеріальних цінностей та їх збереження, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності; проводить ревізії і перевірки використання та збереження державного і комунального майна (у тому числі майна, переданого в користування); проводить перевірки використання бюджетних коштів та коштів державних цільових фондів; належного виконання державних контрактів, проавансованих за рахунок бюджетних коштів.

Органи Державної контрольно-ревізійної служби володіють широкими повноваженнями у сфері фінансового контролю, які в достатній мірі знайшли своє відображення у ст. 10 Закону "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні".

Достатньо широкими правами у сфері фінансового контролю володіють органи державної податкової служби, що діють на підставі Закону України "Про державну податкову службу в Україні" з подальшими змінами і доповненнями.

До завдань органів державної податкової служби віднесено:

- здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків та зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством;

- внесення в установленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

- прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;

- формування і ведення Державного реєстру фізичних осіб - платників податків - та інших обов'язкових платежів і Єдиного банку даних про платників податків - юридичних осіб;

- попередження злочинів та інших правопорушень, віднесених законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування і проведення у справах про адміністративні правопорушення.

Крім зазначеного, функції зі здійснення фінансового контролю виконують на підставі Закону України "Про банки і банківську діяльність" Національний банк України, його підрозділи на місцях та інші банки.

Національний банк України в системі органів фінансового контролю займає особливе місце. Чинним законодавством на нього покладено здійснення банківського регулювання і нагляду; здійснення сертифікації аудиторів, які проводять аудиторські перевірки банків; організація та здійснення валютного контролю за банками й іншими фінансовими установами; аналіз стану грошово-кредитних, фінансових, цінових і валютних відносин.

Державна митна служба України проводить контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України, за точною і своєчасною сплатою митного збору та інших митних платежів.

Міністерство зв'язку України здійснює контроль за дотриманням установлених правил при видачі і прийомі грошових переказів, пересилці валютних цінностей.

До компетенції Державної пробірної палати, спеціального органу державного фінансового контролю, відноситься здійснення контролю за випробуваннями, виробництвом, використанням, обігом, обліком та зберіганням дорогоцінних металів і коштовних каменів, виконанням операцій з цими цінностями.

Окремою ланкою в системі фінансового контролю України виступає аудиторський контроль. Аудит здійснюється незалежними особами (аудиторами), аудиторськими фірмами.

Громадянин України може стати аудитором (лат. auditor - слухач) за наявності кваліфікаційного сертифіката на право заняття аудиторською діяльністю на території України й отримання на його підставі відповідної ліцензії. Аудиторам законом заборонено безпосередньо займатися торгівельною, посередницькою і виробничою діяльністю. Ними не можуть бути також особи, що мають судимість за корисливі злочини. Заборонено займатися наданням аудиторських послуг окремим особам, яким законами України заборонено здійснювати підприємницьку діяльність.

Аудиторською фірмою може бути організація, що незалежно від форми власності має ліцензію на право здійснення аудиторської діяльності на території України і що займається виключно наданням аудиторських послуг. Аудиторській фірмі дозволяється здійснювати аудиторську діяльність за умови, що в ній працює хоча б один аудитор і керівником її може бути тільки аудитор.

З метою забезпечення незалежності аудиту законом заборонено займатися наданням аудиторських послуг органам державної виконавчої влади, виконавчим органам місцевих рад народних депутатів, а також контрольно-ревізійним установам, які мають державно-владні повноваження.

При проведенні контрольної перевірки аудитори (аудиторські фірми) мають право:

- самостійно встановлювати форми і методи аудиту на основі чинного законодавства, існуючих норм та стандартів, умов договору із замовником, професійних знань і досвіду;

- одержувати необхідні документи, які мають відношення до предмета перевірки і знаходяться як у замовника, так і у третіх осіб;

- одержувати необхідні пояснення в письмовій або усній формі від керівництва і працівників замовника;

- перевіряти наявність майна, грошей, цінностей, вимагати від керівництва господарюючого суб'єкта проведення контрольних оглядів, вимірів виконаних робіт, визначення якості продукції, щодо яких проводиться перевірка документів;

- залучати на договірних умовах до участі в перевірці фахівців різного профілю.

При здійсненні професійної діяльності на аудитора (аудиторську фірму) покладаються наступні обов'язки:

- належним чином надавати аудиторські послуги, здійснювати перевірку;

- повідомляти власникам, замовникам про виявлені при аудиті недоліки ведення бухгалтерського обліку і звітності;

- зберігати в таємниці інформацію, отриману при проведенні аудиту (послуг), не використовувати її у своїх інтересах або інтересах третіх осіб;

- нести відповідальність за порушення умов договору;

- обмежувати свою діяльність наданням аудиторських послуг і роботами, що мають до них безпосереднє відношення.

Фінансовий контроль в Україні здійснюється й іншими органами на підставі повноважень, наданих чинним законодавством.