Фінансове право - Роль В.Ф. - 5.4. Принципи та порядок розподілу доходів і видатків між окремими видами бюджетів

Держава залишає за собою право встановлювати основи розподілу доходів і видатків бюджетів різного рівня та піклуватися про:

1) збалансованість кожного бюджету незалежно від об'ємів закріплених за ним джерел доходів, забезпеченні кожної адміністративно-територіальної одиниці можливістю фінансування заходів, передбачених їх планами соціального і економічного розвитку;

2) створення умов, які забезпечують зацікавленість органів місцевого самоврядування в збільшенні бюджетних ресурсів та виконанні встановлених планових надходжень до бюджету загальнодержавних і місцевих платежів на своїй території, а також можливість запобігання касових розривів (неспівпадання термінів надходження коштів та їх видачі з бюджетних рахунків).

Розподіляючи витрати між бюджетами різних рівнів, держава розробляє систему заходів боротьби з бюджетним дефіцитом, прагнучи збалансованості Державного бюджету України, законодавчо встановлює порядок фінансування об'єктів і заходів, які віднесені до компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідного рівня.

Завжди враховуються підвідомчість об'єктів і заходів, а також їх територіальне розміщення. Підвідомчість визначається значущістю для держави. Наприклад, оборона держави, вища освіта фінансуються з Державного бюджету, а дитячі дошкільні установи - з бюджету тієї адміністративно-територіальної одиниці, на території якої вони розташовані. Крім зазначеного береться до уваги те, в чиїй власності знаходиться об'єкт, що фінансується, або до якого бюджету необхідно перерахувати платежі.

Бюджетний кодекс передбачає розподіл Державного бюджету на загальний і спеціальний фонди. Такий розподіл може бути проведений в законі про Державний бюджет. Джерела формування спеціального фонду передбачаються тільки законодавством України.

Відповідно до ст. 13 Бюджетного кодексу до загального фонду бюджету включаються: всі доходи, окрім тих, які призначені для спеціального фонду; всі витрати бюджету здійснюються за рахунок надходжень до загального фонду бюджету; фінансування проводиться у загальний фонд.

Спеціальний фонд включає: бюджетні призначення на витрати за рахунок конкретно певних джерел надходжень; гранти, подарунки (у вартісному розрахунку), отримані розпорядниками на конкретну мету; різницю між доходами і видатками спеціального фонду. Структура бюджету зображена на рис. 5.2.

Бюджетно-правовими нормами здійснюється регулювання надання коштів із загальнодержавних джерел доходів, які закріплені за бюджетами вищих рівнів, бюджетам нижчих рівнів з метою збалансування їх на рівні, необхідному для виконання планів економічного і соціального розвитку конкретної території.

Кошти Державного бюджету України витрачаються лише з метою і в межах, затверджених Законом про Державний бюджет України. Кошти бюджету АРК та місцевих бюджетів витрачаються лише з метою і в межах, затверджених відповідними органами влади АРК та місцевого самоврядування.

Розподіл витрат між бюджетами здійснюється відповідно до ст. 87 Бюджетного кодексу України. Так, наприклад, із Державного бюджету України фінансуються загальнодержавні централізовані програми підтримки і підвищення життєвого рівня народу, заходи щодо соціального захисту населення, заходи у сфері освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення, оборони країни, витрати за утримання органів законодавчої, виконавчої, судової влади і прокуратури, а також інші витрати, які мають загальнодержавне значення [8].

У Державному бюджеті України передбачається резервний фонд Кабінету Міністрів України в розмірі до двох відсотків від об'єму витрат Державного бюджету України для фінансування невідкладних витрат у народному господарстві, соціально-культурних та інших заходів, які не могли бути передбачений під час затвердження Державного бюджету України.

Отже, передача коштів з бюджету в інший дозволяється тільки в межах затверджених бюджетних призначень шляхом внесення змін у закон про Державний бюджет або рішення відповідної ради.

Платежі за рахунок спеціального фонду здійснюються в межах коштів, що надійшли для цієї мети.

Бюджетний кодекс забороняє створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і бюджетними організаціями.

Розмежування доходів та витрат між видами бюджетів починається з розподілу витрат, бо вони супроводжують функціонування будь-якого державного органу.

Функціональні повноваження органів держави та органів місцевого самоврядування підрозділяються на: неделеговані, делеговані і власні.

Неделеговані державні повноваження пов'язані із забезпеченням конституційного устрою держави, з суверенітетом, охороною державних кордонів та правопорядку. Такі повноваження не можуть бути передані місцевому самоврядуванню. Тому і витрати, пов'язані з ними, фінансуються з Державного бюджету. З нього ж фінансується державне управління, законодавча і виконавча влада, Адміністрація Президента України, судова влада, міжнародна діяльність, фундаментальні дослідження, обслуговування державного боргу, інші загальнодержавні програми.

Делеговані державні повноваження пов'язані з функціями держави, але можуть бути передані місцевому самоврядуванню для більш ефективного їх виконання. Витрати, пов'язані з виконанням таких повноважень, фінансуються за рахунок доходів місцевих бюджетів і міжбюджетних трансфертів, що передаються із Державного бюджету.

Власні повноваження органів місцевого самоврядування - це функції, покладені Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" на місцеві органи. Витрати, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевих органів самоврядування, фінансуються за рахунок доходів місцевих бюджетів.

В основі розподілу витрат між ланками бюджетної системи встановлені також принципи відомчої підлеглості і територіального розміщення об'єкта та місця проведення заходу.

Доходи бюджетів формуються за допомогою чотирьох методів мобілізації грошових коштів:

1) пряме вилучення доходів з державного сектору економіки. Держава має право на підприємницьку діяльність, правда, надходження від цієї діяльності невеликі, оскільки держава залишає неприватизованими ті сфери діяльності, які або не приваблюють приватних підприємців через неприбутковість, або товари і послуги їх дуже потрібні державі, тому вони залишаються в державній власності не для отримання прибутку, а для випуску товарів;

2) отримання доходів від природних ресурсів, що належать державі, майна та послуг;

3) перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків;

4) залучення кредитів.

Джерела формування доходів бюджетів можуть бути внутрішніми (в основному - це ВВП) і зовнішніми (міжнародний кредит, оподаткування експортно-імпортної діяльності, валютне регулювання).

В юридичній літературі прийнято доходи бюджетів класифікувати за соціально-економічною ознакою на доходи від господарюючих суб'єктів усіх форм власності, на основі якої вони діють, і від громадян. За порядком зарахування їх до бюджетів - на закріплені та регулюючі, а за юридичними формами - на податкові і неподаткові.

Стаття 29 Бюджетного кодексу встановила склад доходів Державного бюджету України. Доходи Державного бюджету України включають:

1) доходи (за винятком тих, які відповідно до статей 64, 66 і 69 Бюджетного кодексу закріплені за місцевими бюджетами), що одержуються за законодавством про податки, збори та обов'язкові платежі і Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", а також від плати за послуги, що надаються підприємствами державної форми власності. З інших визначених законодавством джерел, включаючи кошти від продажу активів, що належать державі, підприємствам, організаціям, відсотки та дивіденди, нараховані на частину майна, що належить державі в майні господарських товариств;

2) гранти і подарунки в грошовому виразі;

3) міжбюджетні трансферти із місцевих бюджетів.

До місцевих бюджетів входять доходи, необхідні для виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс (ст. 64) визначає склад доходів, що закріплені за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Вони складають "корзину" доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Склад доходів і видатків бюджетів районів у містах визначається міською радою відповідно до повноважень, переданих районною радою в містах.

Взаємостосунки між ланками бюджетної системи в Україні будуються так, щоб створити зацікавленість у органів місцевого самоврядування ефективно вести місцеве господарство, більш ретельно планувати і збирати доходи, одержані на місцях, та не враховувати їх державі при визначенні об'єму міжбюджетних трансфертів. Так, стаття 69 Бюджетного кодексу містить перелік доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Наприклад, місцеві податки і збори, податок на промисел; податок на власників транспортних засобів; фіксований сільськогосподарський податок в частині, яка зараховується до бюджетів місцевого самоврядування та ін.

Для постійного забезпечення населення країни необхідними послугами з боку держави в Україні, як і в будь-якій іншій державі, використовується механізм перерозподілу (регулювання) доходів та видатків між бюджетами через Державний бюджет і через місцеві бюджети. В Бюджетному кодексі передбачений спеціальний механізм міжбюджетних трансфертів (ст. 96 Бюджетного кодексу).

Особливим методом бюджетного регулювання є встановлена Бюджетним кодексом дотація вирівнювання. Вона визначається за спеціальними формулами як різниця між обсягом видатків бюджету, обчисленим на основі встановлених державних стандартів соціальної забезпеченості, і наявністю в цьому бюджеті доходів. Проте якщо за формулою доходів у місцевому бюджеті буде більше, сума перевищення підлягає обов'язковому вилученню до бюджету більш високого рівня.

Із Державного бюджету місцевим бюджетам можуть надаватися:

1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним та районним бюджетам, бюджетам міст Києва і Севастополя, бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та містам обласного значення;

2) субвенція на здійснення програм соціального захисту;

3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, установлених державою;

4) субвенції на виконання інвестиційних проектів;

5) інші субвенції.

Обсяг дотацій і субвенцій як із Державного в кожний з видів бюджетів, так і з місцевих до Державного бюджету затверджується для кожного окремо.

Механізм міжбюджетних трансфертів базується на фінансових нормативах бюджетної забезпеченості і на відповідних коригуючих коефіцієнтах, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається розподілом загального об'єму фінансових ресурсів, що використовуються на виконання бюджетних програм, на кількість жителів або споживачів соціальних послуг. Залежно від пріоритетів бюджетної політики об'єм фінансових ресурсів кожного місцевого бюджету розподіляється за об'ємом витрат.

Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості коригуються коефіцієнтами залежно від кількості населення і споживачів соціальних послуг, соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших умов.

Із Державного бюджету міжбюджетні трансферти розподіляються на основі формули, затвердженої Кабінетом Міністрів України (ст. 98 Бюджетного кодексу).

У сучасних умовах, коли прогнозовані показники місцевих бюджетів верхнього рівня перевищують розрахунковий об'єм видатків відповідного бюджету, розрахований із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості і коригуючих коефіцієнтів, для таких бюджетів встановлюється обсяг коштів, які підлягають передачі до Державного бюджету України.

Міські (Києва, Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення і їх об'єднань, а також кошти, що передаються із цих бюджетів. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради можуть передбачати в бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

1) субвенції на утримання об'єктів сумісного користування або на ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів сумісного використовування;

2) субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст;

3) субвенції на виконання інвестиційних проектів.

Розподіл об'єму міжбюджетних трансфертів відповідно до Бюджетного кодексу і Закону "Про Державний бюджет" між вищими ланками місцевих бюджетів визначається на основі формули, у якій враховуються:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості і коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість жителів і споживачів послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

4) прогнозований показник "корзини" доходів бюджетів місцевого самоврядування для верхньої ланки місцевих бюджетів та бюджетів міст обласного значення і прогноз доходів, визначений Бюджетним кодексом, - для районних бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання.

Для забезпечення своєчасності, рівномірності та повноти переліку міжбюджетних трансфертів законодавчо дозволений і порядок їх надання. Дотація вирівнювання і субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету України органами Державного казначейства. Перерахування коштів, що передаються до Державного бюджету з бюджетів верхніх ланок місцевих бюджетів, забезпечується відповідними органами Державного казначейства України.

Порядок переліку дотацій вирівнювання і субвенцій із Державного бюджету України місцевим бюджетам та з місцевих бюджетів - в Державний, а також перелік міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначається Кабінетом Міністрів України.

У випадках касового розриву при виконанні місцевого бюджету (неспівпадання терміну надходження і видачі коштів з бюджету) виконавчий орган може отримати банківську позику на договірних основах. При перерозподілі доходів і видатків місцевих бюджетів після їх затвердження обов'язково проводяться взаєморозрахунки між бюджетами.