Фінансове право - Роль В.Ф. - 6.1. Поняття і принципи бюджетного процесу

6.1. Поняття і принципи бюджетного процесу.

6.2. Стадії бюджетного процесу.

6.1. Поняття і принципи бюджетного процесу

Щодо сутності і змісту бюджетного процесу існує безліч точок зору. Але більшість учених, юристів-фінансистів, ґрунтуючись на ст. 2 Бюджетного кодексу України, визначають бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність, пов'язану із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України [8].

Вищезгадана діяльність має циклічний характер та здійснюється безперервно. Період часу від початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває більше двох років і носить назву бюджетного циклу.

Кожний бюджет проходить свій цикл: складання прогнозних показників, головних напрямів бюджетної політики на планований період, на їх основі - проекту бюджету і проекту закону про бюджет, розгляд проекту бюджету та проекту закону про бюджет Верховною Радою України в трьох читаннях, затвердження закону про бюджет. З початком планованого бюджетного періоду починається виконання бюджету і триває до закінчення, тобто до 31 грудня, а після закінчення бюджетного року починається стадія складання, розгляду та затвердження звіту про виконання бюджету. Лише після прийняття представницьким органом, що затвердив бюджет і акт про бюджет, рішення про затвердження звіту про виконання бюджету, цикл по одному бюджету вважається закінченим. Таким чином, бюджетний цикл триває з лютого місяця, що передує планованому бюджетному періоду, включає обговорення та прийняття бюджету на планований період, весь бюджетний період, тобто виконання бюджету протягом року, а потім складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Виходячи із змісту статей 61 і 62 Бюджетного кодексу, Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України до 1 липня наступного за звітним року. Таким чином, якщо Верховна Рада України своєчасно ухвалює звіт про виконання закону про Державний бюджет України (в останні декілька років цього не відбувалося), то бюджетний цикл триває близько 2,5 років.

У ході здійснення окремих етапів діяльності із складання, розгляду проекту бюджету, затвердження і виконання бюджету, складання, розгляду та затвердженню звіту про виконання бюджету, які іменуються стадіями бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин.

Слово "процес" (лат. рrocessio - рух; ргосеdо - проходження) слід розуміти як офіційний порядок дій, виконання, обговорення чого-небудь, як хід, розвиток якого-небудь явища, послідовна зміна станів у розвитку чого-небудь.

У результаті такого руху абстрактні права та обов'язки суб'єктів у сфері бюджетної діяльності реалізуються (матеріалізуються) в конкретні правовідносини. Бюджетний процес, таким чином, є формою або засобом здійснення матеріальних бюджетних повноважень, які надані його учасникам законодавством.

Характер взаємозв'язку матеріальних та процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад у цивільному матеріальному і цивільно-процесуальному праві, які існують як самостійні галузі права. Бюджетні процесуальні та матеріальні норми, хоча і складають окремі правові інститути, але об'єднуються в підгалузь (розділ) фінансового права - бюджетне право. В цивільних матеріальних та процесуальних відносинах існують самостійні різні суб'єкти, в бюджетних - це одні і ті ж суб'єкти.

Складання бюджету повинне здійснюватися компетентними органами і в суворо визначені законодавством терміни. Порушення термінів - це загроза непідготовки закону про Державний бюджет України до початку нового бюджетного періоду, встановленого Конституцією України. В правовій державі новий бюджетний період, як і вказано в Конституції України, повинен починатися 1 січня, і всі витрати, з якими неминуче пов'язано функціонування держави, повинні фінансуватися із затвердженого законом про Державний бюджет нового бюджету в розмірах, установлених цим законом.

При цьому необхідно пам'ятати, що бюджет держави або органу місцевого самоврядування стане ним лише після ухвалення закону або рішення відповідними представницькими органами - Верховною Радою України або місцевими радами. До такого затвердження не мають юридичної сили ні бюджет, ні акт про нього, в яких затверджуються показники по доходах і видатках, обов'язкові до виконання.

Весь бюджетний процес ділиться на певні стадії, тобто етапи діяльності, в результаті яких бюджет набуває нових якостей.

У науковій літературі висловлюється декілька думок про кількість етапів здійснення бюджетної діяльності. Бюджетний кодекс України в ст. 19 встановлює чотири стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього [8].

У зв'язку з особливою важливістю бюджету для держави або будь-якої адміністративно-територіальної одиниці законодавство чітко визначає повноваження всіх учасників бюджетного процесу. Деякі з них беруть участь на всіх стадіях бюджетного процесу, але, як правило, достатньо участі в одній стадії, щоб бути його учасником.

У державах щорічно змінюється об'єм національного доходу, частина якого перерозподіляється через бюджет, тому щорічно змінюються бюджетні призначення, що використовуються для фінансування потреб держави і адміністративно-територіальних об'єднань. Змінюються суми надходжень до бюджету та асигнувань з бюджету, але порядок формування і виконання бюджету не змінюється. Він чітко встановлений законодавством.

Законодавство чітко визначає строки і порядок проходження бюджету. Дотримання строків формування та виконання бюджетів необхідне для безперебійного функціонування держави й органів місцевого самоврядування, що наділяються правом на бюджет, який обслуговує потреби певної території.

Бюджетний процес в Україні грунтується на одних принципах за Державним та місцевими бюджетами. Принципи бюджетної системи України, встановлені Бюджетним кодексом України, звісно, є і принципами бюджетного процесу. Проте бюджетний процес має і свої принципи, без яких його існування в сучасній державі б було неможливе.

Усі стадії бюджетного процесу засновані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності і мають відповідну правову регламентацію. Правила складання та виконання бюджетів затверджуються в порядку, встановленому КМУ. Доходи і витрати бюджетів повинні повністю в них відображатися, їх взаємозалік та компенсація забороняються, окрім винятків, визначених у законах України. При цьому передача бюджетних коштів з одного бюджету до іншого бюджету одного і того ж рівня забороняється [8].

Важливим моментом бюджетного процесу є принцип розділення повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів та організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві.

До ведення органів державної виконавчої влади і виконавчих органів місцевого самоврядування відноситься складання проекту бюджету відповідно до основних напрямів бюджетної політики, визначених відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою АРК, місцевими радами, виконання бюджету та контроль за цільовим, економним і ефективним використанням виділених бюджетних коштів [8].

До ведення Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, місцевих рад відноситься визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляд проекту відповідного бюджету, внесення змін і доповнень в нього, затвердження цього бюджету, внесення змін та доповнень до затвердженого бюджету, контроль за виконанням бюджету, за цільовим, економним використанням бюджетних коштів, затвердження звіту про використання бюджету.

Втручання інших органів і організацій в процес складання, затвердження та виконання бюджету не допускається, окрім випадків, установлених законами України.

Для досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків та для забезпечення взаємозв'язку між функціональним призначенням і економічним характером видатків бюджету право затвердження бюджетної класифікації на підставі ч. 2 ст. 8 Бюджетного кодексу України має міністр фінансів України. Він також має право вносити в неї зміни, але про все обов'язково інформує Верховну Раду України.

До принципів бюджетного процесу відносяться і принципи публічності й гласності. Бюджетний кодекс України принцип публічності об'єднує з принципом прозорості. Вважається, що принцип гласності ширше та включає і прозорість. Принцип гласності - обов'язковість обговорення бюджетних матеріалів будь-якого рівня представницькими органами. Якщо цей принцип витримується відносно бюджету держави, то він не завжди може бути виконаний по бюджетах нижчого рівня.

Що стосується дотримання принципу публічності, то в ст. 7 Бюджетного кодексу принцип публічності і прозорості ототожнений з принципом гласності. Що стосується практики, то на сьогодні для загальної відомості публікується проект закону про Державний бюджет, що подається Кабінетом Міністрів України для першого читання Верховній Раді України. Цей проект доповнюється та змінюється Комітетами Верховної Ради і в результаті першого читання Верховна Рада України приймає бюджетний висновок, який фактично є проектом бюджету в першому читанні.

В офіційних джерелах публікується закон України про Державний бюджет України з додатками. Засоби масової інформації додатки не публікують. Вважається, що було б корисно для втілення принципу публічності не витрачати гроші на публікацію проекту закону, який буде змінений, а опублікувати затверджений Верховною Радою України Закон про Державний бюджет України з додатками (за функціональною і відомчою класифікацією), щоб кожний громадянин міг із ним ознайомитися.

На всіх стадіях бюджетного процесу використовується принцип спеціалізації показників доходів і видатків бюджету будь-якого рівня. Він реалізується завдяки застосуванню бюджетної класифікації.

Стаття 8 Бюджетного кодексу України визначила призначення Бюджетної класифікації як нормативно-правового акту, який застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів, а також видатків, забезпечення загальнодержавного і міжнародного порівняння бюджетних показників. Бюджетна класифікація складається з чотирьох частин:

1) класифікація доходів бюджету;

2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за мінусом погашення) бюджету;

3) класифікація фінансування бюджету;

4) класифікація боргу.

Доходи бюджету класифікуються за розділами: податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з капіталом (надходження від продажу основного капіталу, від продажу державних запасів товарів, від продажу землі і нематеріальних активів); трансферти.

Таким чином, класифікація доходів бюджетів України - це угру-пування доходів державного та місцевих бюджетів, яке грунтується на законодавчих актах України, що визначають джерела бюджетних доходів. Групи доходів складаються із статей доходів, що об'єднують конкретні види доходів за джерелами і способами їх отримання.

Видатки бюджетів класифікуються за: 1) функціями, з виконанням яких пов'язані витрати (функціональна класифікація); 2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються витрати

(економічна класифікація, що включає поточні та капітальні витрати); 3) кредитуванням за мінусом погашення (склад цих витрат визначається Міністром фінансів України); 4) відомчою класифікацією, яка відображає розподіл бюджетних асигнувань за прямими одержувачами коштів - головних розпорядників, а в рамках цих асигнувань - за цільовими статтями і видами видатків; 5) бюджетними програмами (застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом).

Класифікація фінансування бюджету означає угрупування позикових коштів, що залучаються Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування для фінансування дефіцитів відповідних бюджетів, а також напрям витрачання фінансових ресурсів, які утворилися в результаті перевищення доходів бюджету над його видатками (платежі щодо погашення основної суми боргу).

Класифікація боргу - систематизація інформації про всі боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим і місцевих органів самоврядування. Борг класифікується за типом кредитора й за типом боргового зобов'язання.

Крім зазначеного, бюджетний процес ґрунтується на таких принципах, як реальність уведення до бюджету показників доходів і видатків; наочність, тобто відображення показників бюджетів у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в Україні та за її межами шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку; а також порівняльність, який полягає в систематизації та функціональному угрупуванні доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дозволяють здійснювати загальнодержавне й міжнародне зіставлення бюджетних даних. Наведений перелік принципів не можна розглядати як вичерпний.