Тема 5. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО І БЮДЖЕТНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

5.1. Поняття бюджету та його значення для функціонування держави.

5.2. Поняття бюджетного права, його предмет і особливості. Бюджетно-правові норми та правовідносини.

5.3. Бюджетний устрій і бюджетна система України.

5.4. Принципи та порядок розподілу доходів і видатків між окремими видами бюджетів.

5.1. Поняття бюджету та його значення для функціонування держави

Для виконання завдань і функцій, визначених Конституцією, Україні потрібні матеріальні засоби, які в умовах товарно-грошових відносин, ринкової економіки мають грошовий вираз. Грошові кошти потрібні всім без винятку державам, і вони їх одержують із централізованих фондів грошових коштів, що знаходяться в їх розпорядженні, - бюджетів.

Поняття "бюджет" у навчальній і науковій літературі звичайно вживається як матеріальна, економічна і юридична категорії. З матеріальної точки зору, бюджет - це централізований фонд коштів (для держави або органу місцевого самоврядування - для певної території), який витрачається для забезпечення здійснення виконуваних ними функцій.

Як економічну категорію бюджет необхідно розглядати як систему суспільних (економічних) відносин, які обумовлені об'єктивно існуючими товарно-грошовими відносинами і дією закону вартості, за допомогою яких відбувається розподіл та перерозподіл сукупного суспільного продукту і перш за все найважливішої його частини - національного доходу, та утворення централізованих фондів коштів. Тому відповідні органи (Верховна Рада України, органи місцевого самоврядування) визначають порядок мобілізації коштів до відповідного централізованого фонду, а також їх витрачання за умови надходження останніх до такого фонду.

Багато вчених вважають, що бюджет держави - це його фінансовий план. У державі багато видів фінансових планів, наприклад, баланс фінансових ресурсів, кошторис бюджетної установи та ін. Бюджет по відношенню до всіх фінансових планів відіграє координуючу роль. Для успішного функціонування кожній державі необхідно запланувати таку кількість доходів, яку можна отримати до централізованого фонду і якої вистачило б для фінансування першочергових, пріоритетних витрат, без покриття яких їй не обійтися. Планувати на перспективу важко, оскільки надходження до бюджету - це частина національного доходу країни, тому необхідно планувати на певний період, коли його можна визначити.

Соціально-економічна сутність бюджету полягає в тому, що він виступає найважливішим засобом розподілу і перерозподілу грошових коштів між виробничою та невиробничою сферами. В бюджетних відносинах знаходить своє віддзеркалення розподільна і контрольна функції фінансів. Розподіляючи бюджетні ресурси між виробничою та невиробничою сферами (в процесі надходження і використання коштів) бюджет служить засобом контролю за цими процесами, а також функціонуванням фінансів у цілому. Бюджет є формою організації руху коштів.

Таким чином, бюджет як економічна категорія - це сукупність суспільних відносин при формуванні, розподілі і використанні централізованого фонду грошових коштів на рівні держави та органів місцевого самоврядування, необхідних державі й місцевому самоврядуванню для виконання їх завдань і функцій.

Усі відносини, які виникають у сфері мобілізації, розподілу і використання бюджетних коштів, регулюються бюджетно-правовими (як видом фінансово-правових) нормами. Якщо враховувати величезне значення матеріального забезпечення державних функцій, яке здійснюється за допомогою бюджету, то стане зрозуміло, чому він затверджується тільки найвищим органом законодавчої влади у формі закону, що передбачене ст. 92 Конституції України, а місцеві бюджети - відповідним актом місцевої ради. Таким чином, бюджет як правова категорія є законом України, прийнятим найвищим органом законодавчої влади - Верховною Радою України, а на місцях - органами місцевого самоврядування, якими затверджуються основні фінансові плани формування і використання коштів для держави в цілому або окремих територій.

Іншими словами, в правовому призначенні бюджету є й одна з найважливіших гарантій закономірності і необхідності управління в країні, оскільки прийняття та виконання будь-якого управлінського рішення вимагає витрат грошових коштів. Правове значення бюджет має тільки в країнах, де парламент приймає бюджет у формі закону, в чому виявляється волевиявлення представницького органу влади.

Акти про бюджети встановлюють обов'язки державних органів з мобілізації коштів, забезпечення стабільності надходжень доходів, удосконалення бюджетних взаємостосунків між Верховною Радою України і органами місцевого самоврядування, надають повноваження на використання бюджетних коштів для забезпечення безперебійного функціонування держави, її органів, підприємств і установ, органів місцевого самоврядування.

Таким чином, бюджет як централізований фонд грошових коштів, із якого протягом певного часу можна фінансувати потреби, пов'язані з повсякденною діяльністю, необхідний як державі, так і всім органам місцевого самоврядування, що здійснюють владні повноваження на певній території. Сукупність усіх бюджетів, діючих на території держави, складають його бюджетну систему. Конституція України встановила, що її бюджетна система будується на принципах справедливого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Існує визначення бюджету в систематизованому законодавчому акті України - Бюджетному кодексі: "Бюджет - план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, здійснюваних органами державної влади, органами влади АРК і органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду".

Бюджет у більшості країн приймається на один рік.

Ще в XVII ст.. у Великобританії був уведений річний бюджет. І поступово принцип щорічності став одним з основних. Парламент дає згоду виконавчій владі збирати доходи, встановлені законодавством, і витрачати їх на санкціоновані ним потреби тільки протягом установленого періоду, який отримав назву бюджетного періоду, фінансового або адміністративного року. Як правило, цей період триває 12 місяців у всіх державах, але початок його не співпадає. В Україні ст. 96 Конституції встановила, що Державний бюджет затверджується щорічно на період з 1 січня по 31 грудня, а при особливих обставинах - на інший період.

Як і в Україні, бюджетний рік співпадає з календарним в Росії, Австрії, Бельгії, Італії, Польщі, Франції, Швейцарії і деяких інших країнах.

З 1 квітня бюджетний рік починається у Великобританії, Данії, Японії; з 1 червня - в Австралії, Норвегії, Швеції; з 1 жовтня - в Нігерії, СІНА. Початок бюджетного року приурочується до закінчення бюджетної сесії парламенту країни, на якій приймається бюджет.

Законодавство кожної держави встановлює не тільки тривалість бюджетного періоду, але і термін, до якого закон про бюджет повинен бути прийнятий. Так, стаття 44 Бюджетного кодексу України встановила, що закон про Державний бюджет України повинен бути прийнятий до 1 грудня року, передуючого плановому. Верховна Рада України не повинна затримувати матеріали по бюджету, встановивши термін, протягом якого проект закону про Державний бюджет вважається тим, що знаходиться у Верховній Раді України (ст. 45 Бюджетного кодексу України).

Стаття 96 Конституції України передбачає можливість в особливих обставинах затвердження бюджету на інший період, а ст. 3 Бюджетного кодексу визначає обставини, коли бюджетний період для Державного бюджету може бути іншим: у разі введення військового стану; оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях; у разі оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, необхідності ліквідації природних або техногенних катастроф.

Прийняття Державного бюджету України на інший бюджетний період, ніж установлено Конституцією України, веде за собою прийняття місцевих бюджетів на такий же період.

Бюджет розглядається в різних аспектах:

- у матеріальному: як документ, що об'єднує витрати і доходи держави;

- у юридичному: як закон (або закони) або рішення місцевих органів про бюджети, тобто юридичні акти різної правової форми;

- у адміністративному: як попередній план доходів та витрат;

- у бухгалтерському: як зведена таблиця зібраних доходів і витрат (за класифікацією доходів та витрат);

- у політичному: як дозвіл парламенту уряду на формування і використання державних фінансів;

- в економічному та соціальному: як інструмент впливу держави на економічне і соціальне життя країни.

Сутність бюджету будь-якої держави визначається його соціально-економічним ладом, завданнями та функціями.

Головна мета економічного розвитку України - подолання кризових явищ і припинення спаду виробництва, зміцнення фінансово-кредитної та грошової систем. У соціальній сфері держава прагне підвищення життєвого рівня працюючих, поступового введення нових елементів соціального забезпечення, удосконаленню форм надання допомоги малозабезпеченим верствам населення. Суверенна держава забезпечує оборону країни і фінансує витрати, пов'язані із здійсненням цієї функції. Держава фінансує витрати, пов'язані із утриманням правоохоронних органів, органів державної виконавчої влади, що і визначає бюджетні витрати. Перехід до ринкової економіки робить основним прибутковим джерелом для фінансування витрат податкові платежі, які сплачують як юридичні, так і фізичні особи, а також усі види неподаткових платежів. Виходячи з вищевикладеного, бюджет держави можна визначити як установлений нормами закону, прийнятого Верховною Радою України або рішеннями органів місцевого самоврядування, план формування, розподілу і використання централізованого (для держави або певної території) фонду грошових коштів, необхідного для виконання завдань та функцій держави в цілому і адміністративно-територіальних одиниць, очолюваних органами місцевого самоврядування.

Основними частинами бюджетної структури є дохідна і видаткова частини.

Дохідна частина - закріплені законом, передбачувані на різних підставах надходження на користь держави. Розподіл доходів бюджету проводиться переважно залежно від економічної і правової природи джерела надходження коштів.

Доходи бюджетів утворюються за рахунок надходжень від сплати фізичними і юридичними особами податків, зборів і інших обов'язкових платежів, надходжень від інших джерел, установлених законодавством України.

Доходи бюджетів України розділяються на доходи Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів. Доходи бюджетів відповідного рівня формуються з урахуванням положень Конституції України, ст.5 Бюджетного кодексу України", інших актів законодавства.

Класифікацію доходів бюджетів можна здійснювати на різних підставах.

За соціально - економічними ознаками бюджетні доходи можна підрозділити на: доходи від господарської діяльності, від використання природних ресурсів, від зовнішньоекономічної діяльності, банківської діяльності, від реалізації дорогоцінних металів з Державного фонду дорогоцінних металів, емісійні доходи та ін.

Відповідно до порядку і умов зарахування доходів до бюджетів вони підрозділяються на закріплені і регулюючі.

Закріплені - доходи, які віднесені постійно чинними законодавчими актами до прибуткової частини відповідного рівня бюджетної системи повністю у розмірі територіального надходження або у твердо фіксованому розмірі (нормативі), який установлюється на тривалий термін.

Наприклад, згідно зі ст. 17 Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" від 22.05.97 р. суми податку на прибуток зараховуються до бюджетів територіальних громад за місцезнаходженням платника податку.

Регулюючі доходи - доходи, надходження яких до нижчих бюджетів визначається щорічно Верховною Радою України або (для місцевих бюджетів) представницьким органом місцевого самоврядування вищого рівня при затвердженні своїх актів про бюджет. Цим регулюючі доходи відрізняються від закріплених.

З Державного бюджету України до бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів областей, міст Києва і Севастополя може передаватися частина доходів у вигляді процентних відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів, які стягуються на даній території, або дотації і субвенції. Розмір цих відрахувань затверджується Верховною Радою України в Законі про Державний бюджет України на відповідний рік.

Розмежування доходів, закріплених за бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, між республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними, Київським і Севастопольським міськими бюджетами та бюджетами районів, міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим, міст обласного підпорядкування, районів у містах (міст Києва і Севастополя) здійснюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими (міст Києва і Севастополя) радами, з урахуванням економічного, соціального, екологічного, природного стану відповідних районів і населених пунктів за поданням рад нижчих рівнів.

Процентні відрахування від окремих видів доходів у межах, визначених законами України, затверджуються: до бюджетів районів та міст республіканського (Автономної Республіки Крим) і обласного підпорядкування - Верховною Радою Автономної Республіки Крим та обласними радами; до бюджетів міст, селищних і сільських бюджетів - районними та міськими (міст обласного підпорядкування) радами; до бюджетів міст, які знаходяться в адміністративному підпорядкуванні іншого міста - міськими радами.

Перегляд процентних відрахувань відносно затвердженого бюджету не може розповсюджуватися на минулий період часу.

У Державному бюджеті доходи тільки закріплені, в місцевих - власні і закріплені.

Крім власних джерел доходів, кожна з ланок бюджетної системи може мати і позикові коштів.

Так, наприклад, згідно зі ст. 70 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 р. рада або за її рішенням, інші органи місцевого самоврядування згідно з законодавством можуть випускати місцеві позики, лотереї і цінні папери, одержувати позики з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також одержувати кредити в банківських установах.

Також органи місцевого самоврядування можуть у межах, передбачених чинним законодавством, створювати комунальні банки і інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, які відносяться до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміщувати належні їм кошти в банках, одержувати відсотки від їх доходів згідно з законом із зарахуванням їх в прибуткову частину відповідного місцевого бюджету.

Залежно від юридичних форм доходи бюджетів підрозділяються на податкові і неподаткові.

Видатки бюджетів - використання мобілізованих до відповідних бюджетів грошових коштів на передбачені в них цілі і завдання. Вони відображають значну частину витрат, здійснюваних державою та органами місцевого самоврядування.

Розмір можливих видатків визначає міру свободи розпоряджувальних дій органів виконавчої влади за виконанням бюджету. Він установлює межу між законом і можливістю використання бюджетних коштів для здійснення розпоряджувальних дій. Чим сильніше спеціалізована система бюджету, тобто чим докладніші її підрозділи, тим глибше та дієвіше контроль законодавчої (представницького органу місцевого самоврядування) влади над виконавчою і більш спеціалізований бюджет у правовому відношенні.

Склад витрат визначається завданнями і функціями держави (територіально-адміністративної одиниці) та потребами суспільства (територіальної громади) на даному етапі його розвитку. Оскільки доходи будь-якої держави завжди об'єктивно обмежені, то в першу чергу фінансуються пріоритетні видатки. Пріоритетність тих або інших видатків визначається державою (для місцевих бюджетів - органами місцевого самоврядування). Така пріоритетність знаходить своє відображення в законодавстві, і, перш за все, в нормах Конституції, положеннях, які знаходять свою подальшу деталізацію в бюджетних актах.

Особливо необхідно звернути увагу на наявність у бюджетних актах захищеної статті, тобто статей витрат, перелік яких визначається відповідною Радою і які не підлягають секвестру (пропорційному скороченню), разом з іншими видатками, у разі перевищення встановленого рівня дефіциту або значного зниження надходжень від джерел доходів.

Класичний приклад видів видатків, що приводиться в науковій літературі - поточні та видатки розвитку.

Поточні видатки - це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, які не відносяться до видатків розвитку. У складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, обумовлені розширенням мережі перерахованих вище об'єктів із вказівкою всіх чинників, які вплинули на об'єм видатків.

Видатки розвитку - це витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення; фінансування структурної перебудови народного господарства; субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворюванням.

Крім зазначеного, в структурі бюджету можуть закріплюватися розмір бюджетного дефіциту і порядок його фінансування із зовнішніх та внутрішніх джерел, розмір і структура внутрішнього та зовнішнього державного боргу, порядок і умови його ліквідації.

Але згідно зі ст.10 Бюджетного кодексу передбачена така класифікація видатків:

1. Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:

1) розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;

2) підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.

2. За економічною класифікацією видатки бюджету поділяються на поточні видатки, капітальні видатки та кредитування за вирахуванням погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

3. Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.

4. Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом.