Фінансове право України - Воронова Л.К. - 8.5. Місцеві бюджети

Визначення місцевих бюджетів дає ст. 2 Бюджетного кодексу. До місцевих належать: бюджет Автономної Республіки Крим; обласні, районні бюджети; бюджети органів у містах та бюджети місцевого самоврядування (ст. 2 і 5). Місцеві бюджети можуть складатись із загального та спеціального фондів (ст. 13 Кодексу), поділ на які в разі потреби визначається законом про Державний бюджет України. До складу видатків загального фонду місцевого бюджету входить резервний фонд, кошти з якого виділяються на підставі рішень місцевих державних адміністрацій, виконавчими органами місцевого самоврядування (ст. 24 Кодексу). До спеціального фонду бюджету входить бюджет розвитку, деталізацію надходжень і витрат якого дає ст. 71 Бюджетного кодексу.

Усі надходження, визначені Бюджетним кодексом та іншими бюджетними законами, піддягають внесенню до відповідних бюджетів. Облік надходжень за межами бюджетів, утворення позабюджетних фондів забороняється (ст. 13 Бюджетного кодексу). Місцеві бюджети включають усі надходження та витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.. Вони складають єдиний баланс відповідного місцевого бюджету, при цьому забороняється планувати і здійснювати видатки, закріплені виключно за Державним бюджетом України (ст. 82 Бюджетного кодексу), а також здійснювати їх протягом бюджетного періоду. Перелік видатків із Державного бюджету України закріплено у ст. 87 Бюджетного кодексу.

Склад доходів, що закріплюються за місцевими бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, визначено статтями 64, 66, 69 Кодексу. Вони згруповані удвох частинах: 1) доходи, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, і 2) доходи, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. За цими надходженнями і формуються підстави фінансування делегованих і власних повноважень.

Згідно зі ст. 63 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом, джерел і закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, заборів та інших обов’язкових платежів. Доходи зараховуються до місцевих бюджетів відповідно до порядку, визначеного законами. У дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, спрямовані на виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Ст. 64 Бюджетного кодексу дає вичерпний перелік податків і зборів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування. За рахунок цих надходжень формується бюджет делегованих повноважень, тобто ресурси, які держава виділяє на виконання своїх функцій і завдань на місцях. Тому вони формуються за рахунок загальнодержавних податків та зборів, інших надходжень, справляння яких регулюється виключно законами (спеціальні податкові закони, Кодекс про адміністративні правопорушення та ін.).

Ст. 66 Бюджетного кодексу є певним відображенням загальних засад, що врегульовані ст. 64, але якщо останньою визначаються доходи бюджетів місцевого самоврядування (фактично базових бюджетів бюджетної системи України), то в ст. 66 закріплено склад доходів інших типів місцевих бюджетів, що спрямовуються на формування бюджетних коштів за рахунок загальнодержавних платежів. Згідно з частинами 6 і 7 ст. 63 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. кошти Державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Кошти обласних бюджетів, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами у розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, використовуються для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Згідно з ч. 2 ст. 63 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими радами. Згідно з ч. 2 ст. 64 цього закону, районні у містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

Видатки місцевих бюджетів, відповідно до загальних засад регулювання, диференціюються залежно від типу місцевого бюджету. При цьому треба виходити з певної кореспонденції норм Бюджетного кодексу України та норм Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" при регулюванні подібних відносин. Проте робити це слід дуже уважно, щоб уникнути деяких суперечностей. Так, Бюджетний кодекс визначає окремо "місцеві бюджети" та "бюджети місцевого самоврядування" (ст. 2 Кодексу), тоді як ст. 1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. закріплює їх як синоніми, коли визначає "бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет)". Згідно з ч. 7 ст. 64 цього закону видатки місцевих бюджетів поділяються на дві частини:

1) пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади; визначаються функціями держави та передаються на місця для виконання з відповідною деталізацією (ст. 88-90 Бюджетного кодексу). Ці видатки враховують при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, регулюються державою, яка і забезпечує їх виконання відповідними ресурсами;

2) пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування (ст. 91 Кодексу); спрямовуються на реалізацію повноважень місцевих органів та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

До видатків місцевих бюджетів належать бюджетні призначення (ст 2 Кодексу), встановлені рішенням про місцевий бюджет на певні цілі. Джерелом цих видатків є кошти місцевих бюджетів та міжбюджетні трансферти з Державного бюджету України. Згідно з ч. 2 ст. 64 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. У видатковій частині місцевих бюджетів окремо передбачаються видатки поточного бюджету (спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, і не належать до бюджету розвитку) та видатки бюджету розвитку (спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов’язаних зі здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, фінансування субвенцій та інших видатків, пов’язаних із розширеним відтворенням) - ст. 64 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Ст. 67 цього закону передбачено фінансування витрат, пов’язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів державної влади. Повноваження органів виконавчої влади, надані законом, фінансуються державою в повному обсязі для їх здійснення органами місцевого самоврядування. Кошти для цього передбачаються щорічно в законі про Державний бюджет України. Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються передачею їм фінансових ресурсів. їх витрати, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, які не були попередньо забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою.

Поняття бюджету розвитку визначено в ст. 1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. як доходи і видатки місцевого бюджету, що утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази. Ст. 71 Бюджетного кодексу визначено складові доходів і витрат бюджету розвитку. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, трансфертів з інших бюджетів (ч. 5 ст. 63 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

Ст. 72 Бюджетного кодексу є певним продовженням ст. 2 (де визначено поняття дефіциту бюджету) і ст. 14 (де закріплено засади дефіциту бюджетів взагалі). Бюджети Автономної Республіки Крим та міські приймаються виключно щодо дефіциту бюджету розвитку, тобто перевищення видатків відповідних бюджетів над їх доходами, які утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази (ст. 1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 p.). Цією нормою фактично закріплено заборону поширення дефіциту при затвердженні поточного бюджету. Отже, фінансування обов’язкових, життєво необхідних витрат для територіальних громад здійснюються обов’язково (поточний бюджет) або забезпечується просте відтворення, а дефіцит поширюється виключно на витрати, пов’язані з розширеним відтворенням.

Запозичення як шлях покриття дефіциту Автономної Республіки Крим, міських бюджетів деталізовано у ст. 73,74 бюджетного кодексу.

Контрольні запитання

1. Поняття бюджету: розкрийте різні аспекти його визначення.

2. Які складові частини бюджету?

3. Що таке бюджетна класифікація? її поняття, значення та структура.

4. Як здійснюється класифікація доходів бюджету?

5. Як класифікуються видатки бюджету?

6. Якою є вертикальна структура бюджету? Поясніть сутність загального і спеціального фондів бюджету.

7. Що таке резервний фонд бюджету?

8. Яке співвідношення дохідної і видаткової частин бюджетів?

9. Якою є бюджетна система України?

10. Що таке бюджетний період?

11. Державний бюджет України: його доходи і видатки.

12. Місцевий бюджет: склад доходів і видатків. Диференціація видатків місцевих бюджетів.

Завдання

1. У зв’язку з дефіцитом державного бюджету Кабінет Міністрів України одержав позику 5 млн. грн. Ці кошти було використано для виплати пенсій населенню.

Проаналізуйте ситуацію. Якими є джерела фінансування дефіциту державного бюджету? Хто має право здійснювати запозичення? Який порядок використання грошових надходжень, отриманих у разі запозичення ?

2. Обласна рада народних депутатів на закритому засіданні затвердила зміни до місцевого бюджету, завдяки чому було вирішено використати частину коштів спеціального фонду бюджету на фінансування утримання органів місцевої влади та органів прокуратури. Ці видатки було віднесено до таємних. Своє рішення депутати обґрунтували особливим значенням діяльності цих органів для держави та їх недостатнім фінансуванням. Оскільки засідання було закритим, його рішення не публікувалося.

Які принципи бюджетної системи було порушено? Розкрийте їх зміст. Які видатки законодавство відносить до таємних?

3. Оскільки в держбюджеті на поточний рік не були передбачені кошти на здійснення заходів щодо запобігання епідемії грипу, міністр фінансів України прийняв рішення про виділення 10 млн. грн. із резервного фонду Державного бюджету на покриття цих видатків.

Обґрунтуйте рішення міністра фінансів України. Розкрийте правовий режим резервного фонду державного і місцевих бюджетів в Україні.

Нормативні акти і література

Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р. // Відомості Верховної Ради

України. - 2001. - №37-38. - От. 189. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. // Там

само. - 1997. - №24. - Сг. 170. Про Національний банк України: Закон України від 20.05.1999 р. // Там само.

-1999.-№29. »От. 238. Про структуру бюджетної класифікації: Постанова Верховної Ради України

від 12.07.1996 р. // Там само. - 1996. - №42. - Ст. 208. Порядок використання коштів резервного фонду бюджету: затв. постановою

Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 р. // Офіц. вісн. України. -

2002.-№14.-ст. 734. Фінансове право України: Підручник / П В. Бех, О. О. Дмитрик, І. Є. Криниць-

кий; За ред. М. П. Кучерявенка. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - 320 с. Воронова Л. К. Фінансове право України: Підручник. - К.: Прецедент; Моя

книга, 2006.-448 с. Научно-практический комментарий Бюджетного кодекса Украины / Кол. авт.:

Г, В. Бех, Л. К. Воронова, Н. П. Кучерявенко и др.; Под общ. ред. д. ю. н.,

проф. Н. П. Кучерявенко.- Харьков: Одиссей, 2005 - 600 с. Щзика О. А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством:

Монографія. - К.: Атіка, 2004. - 344 с. Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы.

- М.: Юрид. лит., 1973.- 222 с.