Цивільне право України - Дзера О.В. - Глава 33. Право власності на землю в Україні

1. Загальні положення

Особливим об'єктом права власності в Україні є земля, яка є найціннішим природним ресурсом, основним компонентом довкілля і, водночас, основним засобом виробництва в сільському та лісовому господарстві, місцем розташування виробничої та соціальної інфраструктури, нерухомим майном в цивільно-правових відносинах. Набуття та реалізація прав на землю і земельні ділянки забезпечує існування людини як біологічної та соціальної істоти. Право власності на землю є важливою гарантією реалізації економічних, соціальних, рекреаційних, естетичних прав та інтересів особи.

Специфіка правовідносин у сфері права власності на землю на сучасному етапі обумовлюється кардинальною зміною економічних, ідеологічних та правових підходів до землі як об'єкта права власності. Як відомо, впродовж радянського періоду на території України була запроваджена виключна монополія права державної власності на землю та інші природні ресурси1, тому одним із головних напрямків земельної реформи, яка розпочалась в Україні у 1990 році, стало запровадження багатоманітності форм права власності на землю.

Розвиток відносин права власності на землю за останні двадцять років пройшов декілька етапів, а саме:

1) 1990 р. - 1992 р. (проголошення права власності Українського народу на землю в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р.; запровадження довічного успадковуваного землеволодіння Земельним кодексом УРСР від 18 грудня 1990 р.; збереження монополії права державної власності на землю та надання її іншим суб'єктам виключно в користування);

2) 1992 р. - 1994 р. (відхід від принципу виключної монополії права державної власності на землю та легалізація права колективної та приватної власності на землю Законом України "Про форми власності на землю" від 30 січня 1992 р. і Земельним кодексом України в редакції Закону України від 13 березня 1992 р.);

3) 1994 р. - 1996 р. (запровадження паювання земель сільськогосподарського призначення та продажу земель несільськогосподарського призначення як особливих підстав набуття права власності на землю згідно з Указами Президента України);

4) 1996 р. - 2002 р. (конституційне закріплення права власності Українського народу на землю; проголошення юридичних, фізичних осіб, держави та територіальних громад суб'єктами права власності на землю в Конституції України від 28 червня 1996 р.);

5) 2002 р. - 2004 р. (відмова від права колективної власності на землю в Земельному кодексі України від 25 жовтня 2001 р.; запровадження поряд з приватною та державною власністю права комунальної власності на земельні ділянки);

6) 2004 р. - до цього часу (відтворення конституційної моделі права власності на землю Українського народу в Цивільному кодексі України від 16 січня 2003 р.; визнання суб'єктами права власності на землю фізичних та юридичних осіб, державу та територіальні громади).

Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Законами, які визначають особливості здійснення права власності на землю в Україні, є Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р.1 (далі - ЗКУ), Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р.2 (далі - ЦКУ), Лісовий кодекс України в редакції Закону України від 8 лютого 2006 р. Водний кодекс України від 6 червня 1995 р.4, Кодекс України про надра від 27 липня 1994 р.5, Закони України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" від 5 червня 2003 р.6, "Про фермерське господарство" від 19 червня 2003 р.7, "Про сільськогосподарську кооперацію" від 17 липня 1997 р.8, "Про захист конституційних прав громадян на землю" від 20 січня 2005 р.9, "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 р.10, "Про плату за землю" в редакції Закону України від 19 вересня 1996 р.11, "Про розмежування земель державної та комунальної власності" від 5 лютого 2004 р.12, "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17 листопада 2009 р.13 та ін. Законодавчі положення щодо набуття та реалізації права власності на землю розвиваються у підзаконних нормативно-правових актах.

Специфіка землі та окремих земельних ділянок як важливих складових довкілля зумовлює особливе правове регулювання нормами спеціальної комплексної галузі земельного права відносин, що виникають у сфері охорони та раціонального використання земель. В юридичній літературі наголошується, що земля - це не звичайне майно, товар. Це цінність особливого роду, унікальний природний об'єкт, тому чисто цивілістичний підхід до регламентації суспільних відносин, які виникають з приводу землі, навряд чи є прийнятним1. Правове регулювання права власності на землю забезпечується насамперед нормами ЗКУ, виданими на розвиток його положень законами та підзаконними нормативно-правовими актами, а норми цивільного права застосовуються субсидіарно, про що зазначено в ч. 1 ст. 9 ЦКУ.

Об'єктами права власності є земля та окремі земельні ділянки, які суттєво розрізняються між собою та мають різний правовий режим2. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про охорону земель" від 19 червня 2003 р.3 земля - це поверхня суші з ґрунтами, корисними копалинами та іншими природними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом з нею. Як особливий об'єкт вся земля в межах території України визнається власністю Українського народу відповідно до ст. 13 Конституції України та ст. 324 ЦКУ. Інші суб'єкти набувають право власності на окрему земельну ділянку - частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами (ст. 79 ЗКУ). Кожна земельна ділянка належить до певної категорії земель (сільськогосподарського чи лісогосподарського призначення, водного чи природно-заповідного фонду, промисловості, транспорту, зв'язку, житлової чи громадської забудови тощо) і має певне цільове призначення (для будівництва та обслуговування житлового будинку, для садівництва, для фермерського господарства тощо), що зумовлює особливості суб'єктного складу права власності на неї, підстав набуття та припинення зазначеного права.

У земельному та цивільному законодавстві визначено суб'єктів права власності на землю (земельну ділянку), якими є: Український народ, фізичні та юридичні особи, держава та територіальні громади.

Відповідно до ст. 13 Конституції України та ст. 324 ЦКУ власником всіх земель в межах території України є Український народ - громадяни України всіх національностей. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Кожен громадянин має право користуватися землею як об'єктом права власності Українського народу відповідно до закону. Необхідно зазначити, що ні земельне, ні цивільне законодавство не визначають механізмів здійснення права власності Українського народу на землю, що знижує ефективність правового регулювання, зумовлює звернення до Конституційного Суду України щодо тлумачення зазначених норм, свідчить про законодавчу незавершеність концепції права власності на землю в Україні1.

Фізичні та юридичні особи визнаються суб'єктами права власності на земельні ділянки за умови наявності у них загальної та спеціальної правосуб'єктності. В земельному законодавстві не встановлені загальні умови набуття земельної право-і дієздатності, що зумовлює застосування відповідних положень цивільного законодавства про правосуб'єктність фізичних та юридичних осіб2. Водночас, для набуття права власності на земельні ділянки окремих категорій особа повинна мати спеціальну земельну дієздатність3. Так, відповідно до ч. 4 ст. 22 ЗКУ лише громадяни України та юридичні особи України можуть набувати право власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Виключно громадяни України можуть отримати земельні ділянки у власність шляхом приватизації та розпаювання земель. Лише громадяни України, які мають сільськогосподарську освіту або досвід роботи у сільському господарстві чи займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва, та юридичні особи України, установчими документами яких передбачено ведення сільськогосподарського виробництва, можуть бути покупцями земель сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (ст. 130 ЗКУ). Умовою набуття права власності на земельну ділянку для ведення фермерського господарства є проходження громадянином України професійного відбору на право створення фермерського господарства (статті 5 - 7 Закону України "Про фермерське господарство").

Держава набуває і реалізує право власності на землю в особі Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону. У ст. 85 ЗКУ передбачено, що іноземні держави також можуть набувати у власність земельні ділянки для розміщення будівель і споруд дипломатичних представництв та інших, прирівняних до них, організацій відповідно до міжнародних договорів.

Територіальні громади здійснюють право власності на земельні ділянки безпосередньо (через місцевий референдум, загальні збори громадян тощо) або через органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради - щодо земель територіальних громад; районні, обласні та Верховну Раду Автономної Республіки Крим - щодо земель спільної власності територіальних громад).

У теорії земельного права право власності на землю (земельну ділянку) розглядається в об'єктивному та суб'єктивному значеннях. В об'єктивному значенні право власності на землю (земельну ділянку) становить систему правових норм, які визначають підстави, порядок, гарантії набуття та реалізації права власності на землю чи конкретну земельну ділянку. Право власності на землю в об'єктивному розумінні розглядається як комплексний правовий інститут, нормами якого регулюється статика земельних правових відносин, як стан належності земельних ділянок певній особі1. Право власності на землю (земельну ділянку) в суб'єктивному значенні - це гарантована відповідними правовими нормами здатність та можливість уповноваженого суб'єкта набувати і реалізовувати право власності на землю чи визначену на місцевості земельну ділянку.

Зміст права власності на землю (земельну ділянку) становлять повноваження з володіння, користування і розпорядження землею (земельною ділянкою) (ст. 78 ЗКУ, ст. 317 ЦКУ). Легальне визначення повноважень, які становлять зміст права власності на землю, відсутнє. Такі ознаки землі як нерухомість, локальність, обмеженість зумовлюють особливості здійснення повноважень, що становлять зміст права власності на землю.

Право володіння - гарантована нормами чинного законодавства можливість уповноваженої особи фактично володіти землею (земельною ділянкою), тобто здійснювати межування земельної ділянки, мати доступ до земельної ділянки та вчинювати будь-які інші дії з господарського панування над нею у встановлених законом, адміністративним актом чи договором межах.

Право користування землею (земельною ділянкою) полягає в юридично забезпеченій можливості уповноважених суб'єктів здобувати корисні властивості землі (земельної ділянки) шляхом присвоєння диференційної ренти державою та територіальними громадами, одержання сільськогосподарської продукції та продукції лісового господарства фізичними та юридичними особами, спорудження будівель та споруд, розташування об'єктів природно-заповідного фонду, рекреаційного та історико-культурного призначення тощо у встановлених законом, адміністративним актом чи договором межах. Обсяг права користування земельною ділянкою є обмеженим, що зумовлено її цільовим призначенням. Цільове призначення земельної ділянки - це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку (ст. 1 Закону України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 р.2). Відповідно до ст. 91 ЗКУ та ч. 4 ст. 373 ЦКУ власник має право та водночас зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до її цільового призначення.

Право розпорядження землею (земельною ділянкою) - це гарантована нормами чинного законодавства можливість уповноваженого суб'єкта визначати юридичну долю землі (земельної ділянки) шляхом її відчуження, добровільної відмови, надання в користування іншим особам тощо в межах, встановлених законом, адміністративним актом або договором. Нормами земельного права суттєво обмежено право розпорядження землями сільськогосподарського призначення. Відповідно до п. 15 Перехідних положень ЗКУ до набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель, але не раніше 1 січня 2012 р., не допускається купівля - продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб, а також купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб.

Зазначені повноваження власників землі (земельних ділянок) конкретизуються в їх правах, які закріплені в Конституції України, ст. 374 ЦКУ, ст. 90 ЗКУ, інших законах. У науковій літературі права власників земельних ділянок поділяють на земельні, земельно-майнові та земельно-екологічні1. До земельних прав власників земельних ділянок належить право продавати та іншим способом відчужувати земельну ділянку, право передавати її в оренду, заставу, спадщину тощо. Об'єктом вказаних прав є саме земельна ділянка, яка перебуває у власності певної особи.

На відміну від земельних прав, земельно-майнові права спрямовані на задоволення певних майнових інтересів, які водночас можуть бути реалізовані лише за наявності в особи права власності на землю. До вказаної групи прав власників земельних ділянок можна віднести право самостійно господарювати на землі, право власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену сільськогосподарську продукцію, право на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом, право споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди та ін.

Земельно-екологічні права також тісно пов'язані із правом власності на землю, проте їх реалізація спрямована на задоволення екологічних потреб та інтересів певних осіб. Зокрема, земельно-екологічну групу прав власників земельних ділянок становлять: право використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об'єкти, а також право використовувати інші корисні властивості землі тощо.

Крім наведеної, можна провести іншу класифікацію прав власників земельних ділянок. Залежно від реалізації тієї чи іншої правомочності власника земельної ділянки можна виділити права, пов'язані із реалізацією правомочності володіння земельною ділянкою (право на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом), права, пов'язані із реалізацією правомочності користування земельною ділянкою (право самостійно господарювати на землі, право власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену сільськогосподарську продукцію, право використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі, право споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди) та права, пов'язані із реалізацією правомочності розпорядження земельною ділянкою (право продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину).

Момент виникнення права власності на землю. Відповідно до ст. 125 ЗКУ право власності на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації цього права в порядку, передбаченому Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" від 1 липня 2004 р.

Право власності на земельну ділянку посвідчується: а) державним актом на право власності на землю; б) цивільно-правовою угодою щодо відчуження земельної ділянки, у разі набуття права власності на земельну ділянку за такою угодою; в) свідоцтвом про право на спадщину. Цивільно-правова угода та свідоцтво про право на спадщину посвідчують право власності на земельну ділянку, набуту у власність із земель приватної власності без зміни її меж та цільового призначення (ст. 126 ЗКУ).

До створення єдиної системи органів реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень відмітку про відчуження земельної ділянки на державному акті на право власності на земельну ділянку, що відчужується, здійснює нотаріус та орган, який здійснює державну реєстрацію земельних ділянок. Право власності або право користування земельною ділянкою виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки.

Відповідно до ст. 14 Конституції право власності на землю гарантується. Особливі гарантії права власності на земельну ділянку визначені у ст. 153 ЗКУ, відповідно до якої власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених ЗКУ та іншими законами України. У випадках, передбачених ЗКУ та іншими законами України, допускається викуп земельної ділянки в порядку, встановленому Законом України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17 листопада 2009 р. При цьому власникові земельної ділянки відшкодовується її вартість. Колишній власник земельної ділянки, яка викуплена для суспільних потреб, має право звернутися до суду з позовом про визнання недійсним чи розірвання договору викупу земельної ділянки та відшкодування збитків, пов'язаних із викупом, якщо після викупу земельної ділянки буде встановлено, що земельна ділянка використовується не для суспільних потреб3.

Право власності на землю (земельну ділянку) здійснюється у певних межах - фізичних чи юридичних. Межі здійснення права власності насамперед обмежуються фізичними межами землі як об'єкта права власності Українського народу (державними кордонами) та встановленими в натурі (на місцевості) межами окремої земельної ділянки. Так, відповідно до ст. 79 ЗКУ право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які є на ній. Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Юридичні обмеження права власності на землю можуть бути встановлені законом, договором, заповітом або рішенням суду. Відповідно до ст. 13 Конституції

України та ст. 319 ЦКУ при здійсненні права власності на землю власник зобов'язаний додержуватися моральних засад суспільства, він не може використовувати право власності на землю на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі. Юридичні обмеження права власності на землю деталізуються в земельному законодавстві. Відповідно до ст. 111 ЗКУ право власності на земельну ділянку може бути обмежено законом або договором шляхом встановлення: а) заборони на продаж або інше відчуження певним особам протягом установленого строку; б) заборони на передачу в оренду (суборенду); в) права на переважну купівлю у разі її продажу; г) умови прийняття спадщини тільки визначеним спадкоємцем; Г) умови розпочати і завершити забудову або освоєння земельної ділянки протягом встановлених строків; д) заборони на провадження окремих видів діяльності; е) заборони на зміну цільового призначення земельної ділянки, ландшафту та зовнішнього виду нерухомого майна; є) умови здійснити будівництво, ремонт або утримання дороги, ділянки дороги; ж) умови додержання природоохоронних вимог або виконання визначених робіт; з) умови надавати іншим особам право полювання, вилову риби, збирання дикорослих рослин на своїй земельній ділянці в установлений час і в установленому порядку; и) інших зобов'язань, обмежень або умов. Зазначені обмеження підлягають державній реєстрації та діють протягом терміну, встановленого законом або договором. Як обмеження права власності на земельні ділянки можна також розглядати встановлення земельних сервітутів (глава 32 ЦКУ, глава 16 ЗКУ), охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон та зон особливого використання земель (ст. 112-115 ЗКУ), а також додержання правил добросусідства (глава 17 ЗКУ)'.

Відповідно до ст. 13 Конституції України власність зобов'язує. В ст. 91 ЗКУ визначаються обов'язки власників земельних ділянок щодо раціонального використання та охорони землі як основного національного багатства України. В теорії земельного права обов'язки власників земельних ділянок поділяють на земельні, земельно-майнові та земельно-екологічні2.

Земельні обов'язки власників мають своїм об'єктом безпосередньо земельну ділянку як частину довкілля, основний засіб виробництва, місце розселення людей та розміщення виробничих і побутових об'єктів. До цієї групи обов'язків власників земельних ділянок відносять: обов'язок використовувати передані у власність земельні ділянки за їх цільовим призначенням, зберігати геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних і осушувальних систем тощо.

Покладення земельно-майнових обов'язків на власників земельних ділянок спрямоване на забезпечення реалізації майнових прав та інтересів інших осіб (власників сусідніх земельних ділянок, органів місцевого самоврядування, Українського народу тощо). До таких обов'язків можна віднести обов'язок своєчасно сплачувати земельний податок, не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів, дотримуватися правил добросусідства та обмежень, пов'язаних із встановленням земельних сервітутів та охоронних зон та ін.

Земельно-екологічні обов'язки власників земельних ділянок мають на меті забезпечення збереження, раціонального використання і відтворення земель та інших природних ресурсів, а саме: обов'язок додержуватись вимог законодавства про охорону довкілля, своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом, підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі. У випадку невиконання обов'язків власники земельних ділянок несуть юридичну відповідальність у порядку, визначеному чинним законодавством України тощо.

З урахуванням суб'єктного складу, особливостей набуття і здійснення права власності на землю у ч. З ст. 8 ЗКУ визначено три форми права власності на землю: 1) право приватної власності на землю; 2) право комунальної власності на землю; 3) право державної власності на землю. Водночас поза правовим регулюванням залишилось право колективної власності на землю, суб'єктами якого були юридичні особи в період з 1992 до 2002 року1. Законодавчо не визначеним залишається також механізм здійснення права власності на землю Українським народом, оскільки всупереч Конституції України та ЦКУ, в чинному ЗКУ така форма права власності на землю відсутня, що ставить під сумнів конституційність його положень.