Основи конфліктології - Гірник А.М. - 4.3. Інформаційна підтримка прийняття державних рішень у кризових ситуаціях

Інформаційна підтримка прийняття рішення - це робота щодо перетворення "сирих" фактів на закінчений продукт аналітичної діяльності, який дає змогу передбачати чинники ризику, знижувати невизначеність ситуації та сприяти підвищенню раціональності ухвалених рішень. Інформаційна робота, на думку В. Плетта, містить три самостійні аспекти:

1. Вивчення наявного стану речей.

2. Вивчення можливостей.

3. Вивчення намірів [145, с. 93].

У післявоєнний період до цих аспектів було додано четвертий (синтезуючий) – моделювання ситуації та "програвання" можливих варіантів її розвитку на ЕОМ. За свідченням В. Терещенка, вже в 1967 р. в США дослідницькі групи вчених в університетах та спеціальних дослідницьких центрах розробляли близько 100 економічних та соціально-політичних моделей [176, с. 78]. До цієї роботи були залучені провідні американські вчені, зокрема лауреат Нобелівської премії професор В. Леонтьєв. Наявність моделей розвитку соціально-політичної та економічної ситуації в країні дає змогу систематизовано описати варіанти майбутнього і визначити потенційні наслідки альтернативних рішень, що суттєво підвищує якість управлінських рішень. Наявність моделей розвитку ситуації в інших країнах допомагає прогнозувати можливі ускладнення в міждержавних відносинах і планувати заходи щодо захисту національних інтересів своєї країни. Треба відзначити, що ефективність цих моделей можуть знижувати, на думку спеціалістів, такі чинники: недостовірність початкових припущень, обмежені можливості в отриманні необхідної для побудови й використання моделей інформації, висока вартість і великі витрати часу на побудову моделі та її інформаційну підтримку.

Спрощення реальної ситуації в моделі часто підвищує здатність особи, котра приймає рішення, до розуміння наявної ситуації, а також дає змогу використати досвід і оцінки експертів. Водночас існує проблема недостатнього розуміння користувачами отриманих за допомогою моделі результатів, що породжує опір і страх перед використанням моделі у практиці державного управління. Для розширення використання моделі рекомендують починати взаємодію з майбутніми користувачами на етапі визначення завдання побудови моделі і залучати їх до участі в конструюванні моделі.

Актуальність використання знань незалежних експертів у процесі прийняття державних рішень у кризовій ситуації зумовлена, з одного боку, надзвичайно високою ціною можливої помилки (наприклад, обмін ядерними ударами між США й СРСР внаслідок так званої "кубинської ракетної кризи" призвів би до обопільних жертв у сотні мільйонів осіб), з іншого боку – типовістю явища "групового мислення" (Groupthink) ОПР, яке призводить до зниження ефективності мислення, неадекватної оцінки реальності та ігнорування моральної "ціни" прийнятого рішення.

На думку американського психолога Ірвіна Дженіса, такі значні фіаско США, як непідготовленість до атаки на Перл-Харбор, ескалація війни у В'єтнамі, вторгнення на Кубу, можуть бути пояснені тим, що групи ОПР, які допустили грубі помилки, стали жертвами "групового мислення". Термін "групове мислення" І. Дженіс запропонував для позначення способу мислення, "яким люди користуються в тих випадках, коли пошуки консенсусу стають настільки домінуючими для згуртованості групи, що вона схильна відкидати реалістичні оцінки альтернативних способів дії" [68, с. 243-244]. У таких груп існує мотив уникання суворої об'єктивності щодо оцінки ідей своїх керівників і колег. "На зборах групи всі її члени товариські та прагнуть досягти повної згоди з усіх важливих питань, щоб ніякі суперечки або конфлікти не порушували затишної атмосфери, яку створює "ми-почуття" [68, с. 244]. Такі групи, пише І. Дженіс, часто виявляють жорстокість щодо зовнішніх груп або ворогів. Вони порівняно легко приймають рішення про бомбардування, яке призведе до великих жертв серед цивільного населення, задля шляхетної справи переконання ворожого уряду сісти за стіл переговорів. Члени групи можуть сповідувати гуманізм і високі принципи, водночас застосовуючи щодо зовнішніх груп негуманні та аморальні способи дії. Вивчивши документи (архівні протоколи засідань, записи неформальних розмов тощо) стосовно діяльності американських військових і цивільних посадовців вищого рангу, І. Дженіс виявив вісім визначальних симптомів групового мислення:

1. Ілюзія невразливості.

2. Раціоналізація.

3. Віра в свою моральну непохибність.

4. Стереотипи.

5. Тиск.

6. Самоцензура.

7. Ілюзія одностайності.

8. "Розумоохоронці".

1. Ілюзія невразливості. Більшість або всі члени згуртованих груп ОПР поділяють ілюзію невразливості, яка заспокоює їх перед зіткненням з очевидною небезпекою і викликає надмірний оптимізм та готовність піти на надзвичайний ризик. Через цю ілюзію вони не реагують на явні ознаки небезпеки. Наприклад, члени групи президента США Дж. Кеннеді без жодного критичного зауваження схвалили запропонований ЦРУ план вторгнення на Кубу, діючи на підставі помилкового переконання щодо можливості приховати відповідальність США за напад на Кубу. Навіть після того, як почався витік інформації про цей план, вони не замислилися над небезпекою падіння престижу США у світі [68, с. 246].

2. Раціоналізація. Члени згуртованих груп ОПР схильні до псевдораціонального пояснення подій, тому ігнорують попередження про згубність прийнятих ними рішень та іншу негативну інформацію, яка за умови серйозного до неї ставлення могла б змусити членів групи змінити своє бачення ситуації. Наприклад" восени 1964 р. деякі американські політики стверджували, що шести тижнів бомбардувань Соціалістичної Республіки В'єтнам буде достатньо для того, щоб в'єтнамці попросили мирних переговорів. Після того як цей та інші прогнози швидкої перемоги Америки не справдилися, група президента США А. Джонсона продовжувала політику ескалації, вважаючи, що варто докласти ще трохи зусиль (наприклад, дещо збільшити тоннаж бомб) - і виявиться, що обраний курс правильний. Члени групи вибирали з новин щонайменші підтвердження правильності обраного курсу або фантазували "правдоподібні" прогнози майбутньої перемоги, що не мали жодної фактичної підстави [68, с. 247-248].

3. Віра в свою моральну непохибність. Групове мислення пов'язане зі сліпою вірою в те, що своїй групі притаманна моральна непохибність. Ця віра дає можливість не обмірковувати моральні проблеми, що постають внаслідок прийнятих групою рішень. Наприклад, сумніви щодо морального аспекту вторгнення на Кубу були у двох впливових американських політиків – Артура Шлезингера-молодшого й сенатора Дж. Фулбрайта. А. Шлезингер, маючи заперечення щодо вторгнення на Кубу, не висловлював їх на засіданнях команди Кеннеді. Міркування Дж. Фулбрайта не обговорювалися і практично були проігноровані Кеннеді та його групою [68, с. 248].

4. Стереотипи. Члени згуртованих груп ОПР дотримуються стереотипних поглядів щодо керівників ворожих груп, які, на їхню думку, настільки зловмисні або настількі дурні й залежні від власної команди, що будь-які спроби щирого обговорення з ними наявних розбіжностей не мають сенсу.

Оскільки радники А. Джонсона мислили на рівні гасел боротьби з "комуністичним апаратом", який "працює в усьому світі" (слова Діна Раска), то вони недооцінили прагнення уряду В'єтнаму до національної незалежності. Найгрубішим із стереотипів, що використовувалися вузьким колом радників президента Джонсона для виправдання своєї політики, була "теорія доміно" ("Якщо ми не зупинимо червоних у Південному В'єтнамі, то завтра вони будуть на Гаваях, а наступного тижня - в Сан-Франциско", - сказав одного разу А. Джонсон). Група так міцно засвоїла цей стереотип, що жоден радник практично не мав можливості висловити якийсь складніший погляд. Так само з документів про Перл-Харбор зрозуміло, що командування флоту наївно уявляло собі Японію як ліліпута, котрий не насмілиться завдати удару американському велетню [68, с. 249-250].

5. Тиск. Згуртована група чинить тиск на всіх, хто має сумнів у тому, що якесь спільне для членів групи хибне переконання є істиною, чи поставив би питання про надійність аргументів, які наводилися для підтримки рішення, схваленого більшістю групи. За словами історика Томпсона, щоразу, коли хтось із групи Л. Джонсона починав сумніватися, група чинила на нього тиск. Дисидентові давали зрозуміти, що він може почуватися комфортно, якщо дотримуватиметься двох правил: 1) ніколи не висловлювати своїх сумнівів чужинцям, що могло б зіграти на руку опозиції; 2) його критичні зауваження не повинні зачіпати засадничі тези, які входять у систему найважливіших переконань групи. Так само президент Кеннеді при обговоренні вторгнення на Кубу дозволяв представникам ЦРУ домінувати в обговоренні й негайно відхиляти будь-які сумніви присутніх, замість того щоб запитати у членів своєї групи, чи не поділяють вони ці сумніви й чи не бажають проаналізувати підняту проблему [68, с. 250].

6. Самоцензура. "Групове мислення" членів команди виявляється і в їхньому прагненні не порушувати видимості консенсусу в групі. А. Шлезингер висловив свої заперечення проти плану вторгнення на Кубу в меморандумі, зверненому до президента й держсекретаря. Але на нарадах у Білому домі, як уже згадано, він переважно мовчав, бо атмосфера обговорення спонукала його не висловлювати свою незгоду. Пізніше він напише: "Після вторгнення на Кубу я ще довго картав себе за те, що зберігав мовчання під час тих вирішальних обговорень в уряді" [68, с. 251].

7. Ілюзія одностайності. Коли група ОПР, в якій поважають думку одне одного, доходить спільного висновку, кожен член групи звичайно виходить із того, що їхнє бачення проблеми має бути правильним. Якщо почуття одностайності буде порушено, члени групи не зможуть мати впевненості у правильності рішення, яке вони ухвалили. Тоді кожному доведеться визнати факт, що існують прикрі непорозуміння та неясності й необхідно отримати щонайбільше інформації, аби самому вирішити, наскільки значний ризик поразки. Це одна з невигідних ознак належності до людей із тверезим і критичним мисленням. Щоб уникнути такого неприємного стану, члени групи, яка планує вдатися до ризикованих дій, часто неусвідомлено перешкоджають виявленню прихованих розбіжностей, перебільшуючи ступінь одностайності [68, с. 252].

8. "Розумоохоронці". Жертви "групового мислення" іноді беруть на себе роль "розумоохоронців", захищаючи керівника та членів групи від небажаної інформації, яка могла б похитнути їхню самовпевнену переконаність у правильності й моральності прийнятих ними рішень. Наприклад, брат президента Роберт Кеннеді мав конфіденційну розмову з А. Шлезингером, у якій застеріг його від можливої критики прийнятого рішення про вторгнення на Кубу. Серйозні застереження проти вторгнення на Кубу, які надійшли до Д. Раска від урядовців, що не входили в команду Кеннеді, радник приховав [68, с. 252-253].

Наслідками "групового мислення", за І. Дженісом, є те, що група ОПР:

по-перше, обмежується розглядом недостатньої кількості альтернатив (найчастіше двох);

по-друге, дізнаючись про недоліки схваленого способу дії та його ризикованості, група не проводить повторного ретельного аналізу цього способу дії;

по-третє, мало часу відводиться обговоренню причин, з яких певні варіанти дій було відхилено;

по-четверте, не використовується інформація експертів, які не входять у групу й можуть дати більш диференційовані оцінки "плюсів" та "мінусів" потенційних рішень;

по-п'яте, основна увага приділяється фактам, які підтверджують обране рішення, а фактами й думками, що заперечують його доцільність, нехтують;

по-шосте, ігнорується можливість труднощів на шляху впровадження прийнятих рішень, не розробляються "аварійні" плани дій [68, с. 253-254].

І. Дженіс поряд із неуспішними рішеннями американських посадовців проаналізував також два зовнішньополітичні рішення, які він вважає вдалими: "план Маршалла", запропонований адміністрацією президента Трумена, і розв'язання "карибської ракетної кризи" за участю Дж. Кеннеді та його радників. Ураховуючи позитивний досвід цих рішень, І. Дженіс пропонує рекомендації щодо запобігання "груповому мисленню":

1. Керівник групи має заохочувати членів групи до відвертого висловлювання та обговорення заперечень і сумнівів, зокрема дозволяти обґрунтовану критику власних міркувань та оцінок.

2. Даючи своїм підлеглим завдання спланувати певну політичну дію, високі посадовці не повинні нав'язувати їм свої уподобання, займаючи неупереджену позицію.

3. В організації мають бути кілька незалежних груп планування й оцінки політики, які паралельно досліджують ті самі проблеми під керівництвом різних спеціалістів.

4. Керівник має вимагати, щоб у процесі досягнення спільного бачення кожний член групи обговорював позицію групи зі співробітниками свого підрозділу (за дотримання правил безпеки й нерозголошення інформації),

5. На кожне засідання групи слід запрошувати незалежних експертів, яким надається можливість заперечити пропозиції членів групи.

6. На засіданнях групи один з її членів має виконувати роль "адвоката диявола", піддаючи сумніву позицію більшості.

7. Коли політична проблема пов'язана з протистоянням з іншим народом чи організацією, група має відвести достатньо часу для розгляду всіх запобіжних сигналів суперників і розробити різні сценарії можливих ходів супротивника.

8. Розглядаючи здійсненність та ефективність певних варіантів дій, бажано час від часу розбивати групу на дві чи більше підгруп, які засідатимуть окремо одна від одної під головуванням різних осіб, а потім збиратимуться разом для порівняння й узгодження вироблених пропозицій.

9. Після досягнення попереднього консенсусу щодо певного питання група має провести "нараду другого рівня", на якій кожен мусить висловити сумніви, які в нього залишилися [68, с. 257-258].

Ці рекомендації слід застосовувати відповідно до ситуації, корегуючи залежно від обставин та уникаючи можливості шкідливих побічних ефектів.

Повертаючись до питання про критерії кваліфікованого державного управління, необхідно зазначити, що такими можна вважати: а) наявність в уряду моделей розвитку економічної, внутрішньополітичної та зовнішньополітичної ситуацій; б) визначення стандартних процедур дій щодо подолання кризових ситуацій. Ефективний уряд, на думку А. Рідлі та М. Батлера, має спрощувати надзвичайні ситуації і стежити за тим, щоб не приймалися політичні рішення, які неможливо виконати [152, с. 3]. Один із відомих шляхів підвищення кваліфікованості державного управління полягає у впровадженні системи стратегічного планування соціально-політичного розвитку та зовнішньополітичної діяльності. У процесі планування з'являється можливість передбачити кризові ситуації, проаналізувати способи їх запобігання або розв'язання, а також оцінити ресурси, затрати, ефективність і швидкодію різних засобів.

Аналізуючи ситуацію, слід пам'ятати, що вона завжди суб'єктна. Наприклад, ситуація, в якій у момент X перебуває міністерство У, відрізняється від ситуації, що в ній у той самий момент X перебуває політична партія Z. І міністерство, і партія можуть бути основними дійовими особами певної ситуації, але в кожного вона своя. Іншими словами, ситуація завжди чиясь, і, прагнучи до її об'єктивного опису, необхідно розуміти, що ми фіксуємо її з певної позиції, а тому слід описувати не тільки умови, в яких взаємодіють учасники ситуації, а й їхні цілі, стратегії, тактики.

Для України як держави, яка перебуває у процесі трансформації, актуальним є аналіз виникнення суперечностей у процесі впровадження змін у державній політиці. Наприклад, намагання внести зміни до Конституції зачіпають інтереси багатьох сторін, загрожують підвищенням впливу одних груп за рахунок інших, що підштовхує групи, які досі конкурували, до об'єднання перед спільною загрозою. Водночас існує шанс трансформації ситуації з негативної в позитивну. У зв'язку з цим корисно нагадати рекомендації американського фахівця Бертрама Спектора (табл. 4.2) щодо стратегічного управління впровадженням змін у державній політиці.

Проблеми, які виникають у процесі впровадженням змін у державній політиці, можна, на думку Б. Спектора, вирішувати шляхом запровадження заходів довіри, переговорів і посередництва.

Таблиця 4.2. Джерела конфліктів у процесі стратегічного управління впровадженням змін у державній політиці (Б. Спектор, 1998)

Закінчення табл. 4.2

Коли приймаються державні рішення, треба враховувати ще один чинник – реакцію населення на обраний урядовцями спосіб подолання кризової ситуації. Цю реакцію можна передбачити, оскільки різні чинники – загроза військового нападу, великомасштабної техногенної катастрофи, глибокої економічної кризи - спричиняють у населення одну й ту саму неспецифічну реакцію, першою фазою якої є стан тривоги. Тривога може бути більшою або меншою, зростати або спадати з часом, приводити до активізації населення або до зростання його пасивності, залежно від того: а) яким є суб'єкт, що оцінює певну загрозу; б) яких наслідків він очікує для себе при реалізації загрози; в) як здійснюється управління ситуацією в умовах загрози життю, здоров'ю чи добробуту суб'єкта.

На підставі описаних у літературі даних автор і В. Саламатов [46, с. 97-98] визначили 18 основних чинників, які зумовлюють сприйняття загрози і, відповідно, рівень тривоги.

1. Інформованім: більше непокоїть ситуація, щодо якої люди непоінформовані.

2. Добровільність: більше хвилюють загрози, що сприймаються як примусові, ніж такі, що сприймаються як добровільний ризик.

3. Розуміння: більше непокоїть те, чий механізм дії не зрозумілий людям, ніж дії, вплив яких видається ясним.

4. Невизначеність: більше тривожить те, що не відоме науці, ніж види загроз, досить добре описані наукою.

5. Особиста участь: більше непокоїть діяльність, яка, на думку людей, загрожує безпосередньо та особисто їм і їхнім сім'ям.

6. Можливості контролю: більше турбують загрози, які люди сприймають як не підпорядковані їхньому особистому контролю.

7. Катастрофічний потенціал: більше хвилює загибель і тілесні ушкодження людей, коли події згруповані у часі й просторі, ніж коли вони випадково розподілені у часі та просторі.

8. Аварійність: більше тривожить діяльність, яка в минулому спричиняла аварії, ніж та, якій не була властива аварійність.

9. Негативний ефект: більше непокоїть те, що загрожує негайними негативними наслідками.

10. Зворотність: більше хвилює діяльність, яка має потенційно незворотні наслідки.

11. Страх: більше непокоять загрози, яких люди бояться і які викликають відчуття жаху або крайньої схвильованості.

12. Вплив на дітей: більше бентежать процеси, в яких є особливий ризик для дітей.

13. Вплив на майбутні покоління: більше непокоїть те, що загрожує майбутнім поколінням.

14. Конкретний характер жертв: більше хвилює загроза, внаслідок якої постраждають конкретні люди, ніж ризик для абстрактних статистичних індивідів.

15. Справедливість: більше непокоїть діяльність, що її люди сприймають як таку, що несправедливо розподіляє ризик і вигоди між членами суспільства.

16. Вигоди: більше хвилює діяльність, вигоди від якої уявляються проблематичними і нечіткими.

17. Довіра до установ: більше непокоїть ситуація, коли люди не довіряють установам, відповідальним за їхню безпеку.

18. Увага засобів масової інформації: більше тривожить той вид загроз, який детальніше обговорюється в засобах масової інформації.

Кількісну оцінку впливу кожного із зазначених чинників на рівень тривоги населення можна використовувати для оптимізації інформаційної політики з метою зменшення психологічного травмування населення. Це важливо, оскільки, досягнувши певного рівня, тривога посилює дезінтеграційні тенденції в діяльності людини. Інформаційна політика повинна стимулювати якнайшвидший перехід переважної більшості людей від тривоги до раціональних дій, що мають зменшити ризик загрози або мінімізувати можливі негативні наслідки катастрофи.