Місцеві фінанси - Ніколаєва О.М. - 1.3. Нормативно-правове регулювання місцевих фінансів

Місцеві фінанси є важливою фінансово-правовою категорією, в основу якої покладено систему фінансових правовідносин. Ці відносини виникають під час утворення, розподілу та використання місцевих фінансових ресурсів.

Функціонування місцевих фінансів як інструменту реалізації місцевого самоврядування регламентується законодавчими, нормативно-правовими та інструктивними документами.

Першим нормативно-правовим актом, який відновив рух місцевого самоврядування в Україні, заклав передумови для децентралізації бюджетної системи та формування автономних місцевих бюджетів, стала Європейська хартія про місцеве самоврядування, яку ратифіковано в Україні у 1997 р.

У статті 9 Хартії зазначено, що "органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень", причому їх обсяг має відповідати функціям, які покладаються на місцеві органи влади.

Підтримка більш фінансово слабких органів місцевого самоврядування забезпечується процедурами бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів. Місцевим органам влади можуть надаватися дотації "не для фінансування конкретних проектів" й у спосіб, який не обмежуватиме їх свободу проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції.

Наступним фундаментальним актом, який закріпив за органами місцевого самоврядування право на певні фінансові ресурси, стала Конституція України 1996 р., яка встановила, що "матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Держава бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою".

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 р.) дає визначення місцевому самоврядуванню: це "гарантоване право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України".

Закон закріпляє принципи місцевого самоврядування, серед яких виокремлюється принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Перелік об'єктів матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування, зазначений у Законі, дублює їх склад, наведений Конституцією України.

Слід зауважити, що, незважаючи на здобуття незалежності, Україна за інерцією будувала бюджетні відносини за моделлю, успадкованою від радянської доби. Бюджетні відносини тривалий час регулювалися Законом України "Про бюджетну систему" (1995 р.), що застарів і потребував удосконалення відповідно до вимог часу та соціальних потреб в умовах реформування суспільно-економічних відносин. Даний Закон ґрунтувався на засадах радянської системи державних фінансів, був неспроможний реалізувати проголошені Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" принципи стосовно сфер діяльності, правового статусу, повноважень і відповідальності органів місцевого самоврядування щодо розв'язання питань місцевого значення.

Бюджетна система України і міжбюджетні відносини будувалися за принципом "бюджетної матрьошки" ("бюджету в бюджеті"), тобто кожний нижчий місцевий бюджет було включено до наступного і так аж до державного бюджету.

Видатки місцевих бюджетів визначались на основі фінансового забезпечення наявної мережі бюджетних установ. Надання міжбюджетних трансфертів відбувалося під впливом суб'єктивних факторів, тому трансфертні ухвали були непрозорими та непередбачуваними.

Формування бюджету за принципом "бюджетної матрьошки" не заохочувало місцеві органи влади до ефективного управління фінансовими ресурсами: вони завищували свої видаткові потреби і занижували доходи з метою отримання більшого обсягу бюджетних коштів на стадії формування міжбюджетних відносин.

Через недосконалість законодавства щорічно вносилися зміни в наявні та запроваджувались нові правила організації бюджетного процесу, регулювання потоків фінансових ресурсів та розвитку міжбюджетних відносин. Щороку закон про Державний бюджет України встановлював тимчасові засади формування державного і місцевих бюджетів, їх взаємодії, розподілу повноважень і закріплення джерел доходів. За таких умов бюджетним рішенням була властива непослідовність і непередбачуваність. Вони були малоефективними і не сприяли стабільності та вдосконаленню бюджетного процесу.

Наявна ситуація вимагала перегляду принципів побудови всієї бюджетної системи України і встановлення "чітких правил гри".

21 червня 2001 року Верховною Радою України був ухвалений Бюджетний кодекс України, який дозволив розв'язати ряд концептуальних проблем, а саме:

1. Усунув "бюджетну матрьошку" і встановив прямі взаємовідносини між державним бюджетом і місцевими бюджетами.

2. Чітко розподілив дохідні бюджетні джерела між різними рівнями місцевих бюджетів без застосування механізмів щорічних відрахувань від регульованих податків.

3. Більш чітко розмежував видатки між ланками бюджетної системи, що дозволило усунути виникнення так званих "непрофінансованих бюджетних мандатів" (наділення державою органів місцевого самоврядування певними зобов'язаннями без підкріплення їх фінансовими ресурсами).

4. Установив принципово новий механізм розподілу міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом і місцевими бюджетами: відтепер доходи й видатки місцевих бюджетів поділяються на два кошики і тільки певна частина доходів та видатків (кошик 1) бере участь у визначенні обсягу міжбюджетного трансферту.

5. Усунув проблему "ефекту витіснення", тепер нарощування місцевою владою власних доходів (кошик 2) не призведе до втрачання саме на таку суму дотації з вищого бюджету, або отримання меншої суми відрахувань від загальнодержавних податків, або відрахуванню більшого обсягу трансферту до державного бюджету.

Пізніше, 2010 р., була ухвалена нова редакція Бюджетного кодексу України, яка виправила численні недоліки і прогалини старого бюджетного законодавства.

Отже, на сьогодні бюджетним законодавством установлено, що основними ресурсами, якими можуть розпоряджатись місцеві органи влади, є доходи місцевих бюджетів, у тому числі місцеві податки і збори, цільові фонди, міжбюджетні трансферти. Крім того, Кодекс надає право місцевим бюджетам отримувати позики та запозичення, здійснювати кредитування.

Процедура надання позик місцевому бюджету та здійснення місцевих запозичень урегульована такими Постановами Кабінету Міністрів України:

- "Про затвердження Порядку надання Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям і виконавчим органам відповідних місцевих рад середньострокових позик та їх погашення" від 29 грудня 2010 р. № 1203;

- "Порядок покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів" від 29 грудня 2010 р. № 1204;

- "Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень" від 16 лютого 2011 р. № 110.

Механізми зарахування загальнодержавних податків до місцевих бюджетів та питання місцевого оподаткування (склад місцевих податків і зборів, платники, об'єкти, база, порядок та терміни стягнення) регламентовані Податковим кодексом України (2010 р.).

Особливу увагу привертає питання законодавчого врегулювання міжбюджетних відносин в Україні: Постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів" від 8 грудня 2010 р. № 1149 затверджена формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним та місцевими бюджетами, а також дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до місцевого бюджету між районним або міським (м. Севастополь, міста республіканського, Автономної Республіки Крим чи обласного значення) бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст, адміністративно підпорядкованих відповідному району або місту.

Щорічні Закони України "Про Державний бюджет України" містять інформацію щодо обсягів міжбюджетних трансфертів - дотацій вирівнювання, додаткових дотацій та субвенцій, - які передаються місцевим бюджетам з метою фінансового вирівнювання територій, збалансування місцевих бюджетів і забезпечення гарантованого державою рівня мінімальних соціальних послуг населенню.

У сучасних умовах забезпечення динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів України, усунення депресивності окремих територій, підвищення їх фінансової спроможності є актуальною проблемою державної стратегії регіонального розвитку й метою державної регіональної фінансової політики. Указом Президента України "Про Концепцію державної регіональної політики" від 25.05.2001 № 341/2001 передбачене поетапне реформування бюджетної системи та міжбюджетних відносин в напрямі:

- упровадження стратегічного бюджетного планування та здійснення фінансового вирівнювання;

- удосконалення механізмів розрахунку та надання міжбюджетних трансфертів;

- зміцнення дохідної спроможності кожного рівня бюджетної системи;

- чіткого розподілу бюджетних повноважень;

- подальшого вдосконалення системи місцевого оподаткування;

- переведення місцевих бюджетів на казначейське обслуговування.

Концепцією реформування місцевих бюджетів, ухваленою Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 308-р, наголошено на необхідності "перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць" шляхом виконання таких основних завдань:

- зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування;

- підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізації управління бюджетними коштами;

- удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин;

- запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;

- посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів;

- підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та посилення контролю і відповідальності за дотримання бюджетного законодавства;

- забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів.

Підвищення ефективності формування та виконання видатків місцевих бюджетів, упровадження їх середньострокового планування та орієнтація на результат є важливою складовою бюджетної політики. Запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів, що ефективно діє у більшості європейських країн, започатковано і в Україні Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 № 538-р, Наказом Міністерства фінансів України "Про затвердження Основних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів" від 02.08.2010 № 805. Протягом 2010 р. розроблено і затверджено відповідну методологічну базу щодо складання бюджетних програм та результативні показники їх виконання для місцевих бюджетів за галузями:

- державне управління;

- охорона здоров'я;

- культура;

- освіта;

- соціальний захист та соціальне забезпечення;

- соціальний захист сім'ї, дітей та молоді;

- фізична культура і спорт;

- житлово-комунальне господарство.

Реалізація завдань зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування у середньостроковій перспективі передбачає подальше вдосконалення фінансового законодавства, що забезпечить цілісність, послідовність і стабільність фінансової політики у сфері місцевих фінансів.