Місцеві фінанси - Ніколаєва О.М. - 2.2. Планування та прогнозування доходів і видатків місцевих бюджетів

Бюджетне планування є одним з елементів системи управління місцевими фінансами і невід'ємною складовою бюджетного процесу. На етапі планування здійснюється аналіз й оцінка потенційних фінансових можливостей місцевих органів влади будь-якого рівня бюджетної системи щодо фінансування бюджетних програм у період їх виконання.

Бюджетне планування охоплює сукупність принципів, методів, системи показників та певних заходів, що необхідні для виконання плану, його моніторингу. Безумовно, планування відбувається з урахуванням інституційно-функціональної складової, від якої залежить рівень організації, ефективності та якості планування.

Організація планування бюджетних коштів відбувається на науково обгрунтованих принципах, до яких належать:

- принцип єдності, який має на меті координацію бюджетних відносин на єдиних нормативно-правових засадах;

- принцип збалансування, що полягає у забезпеченні покриття видатків адекватними фінансовими ресурсами, та/або пошук додаткових альтернативних джерел доходів

- цільовий, результативний та економний характер бюджетних видатків, що плануються;

- застосування норм, нормативів та стандартів при плануванні бюджетних видатків, а також стійкість фінансових показників (норм, податкових ставок, процедур складання та виконання кошторисів, розписів тощо).

Значною подією при складанні місцевих бюджетів є планування (прогнозування) доходів. Важлива роль у ході бюджетного планування відводиться податковому плануванню, яке зачіпає тільки частину ресурсів місцевих бюджетів - податкові надходження. Особливостями цього процесу в Україні є те, що процес прогнозування офіційними документами зачіпає тільки закріплені доходи місцевих бюджетів Автономної Республіки Крим, обласного та районного бюджетів, а також доходів місцевого самоврядування (кошик 1) [13]. Що стосується власних доходів (кошик 2), то їх прогнозування відбувається з урахуванням тенденцій минулих років та з урахуванням утрат доходів внаслідок надання пільг платникам податків, згідно з рішеннями міської ради, змін чинного законодавства.

Планування доходів і видатків місцевих бюджетів на майбутній період можна здійснювати із застосуванням фінансового аналізу. Слід зазначити, що загальні підходи до проведення фінансового аналізу місцевих бюджетів можуть бути подібні до фінансового аналізу підприємств.

Фінансовий аналіз місцевих бюджетів передбачає кілька цілей:

- оцінку поточних фінансових можливостей (фінансового стану) органів місцевої влади;

- виявлення змін у фінансовому стані в просторово-часовому розрізі;

- виявлення факторів, що викликали ці зміни;

- прогноз основних тенденцій у фінансовому стані на майбутні періоди.

Для визначення поточного стану доходів і видатків місцевих бюджетів і врахування цих особливостей у їх плануванні на наступний бюджетний період можуть бути застосовані такі види фінансового аналізу:

- горизонтальний аналіз - дозволяє виявити зміни (абсолютні або відносні відхилення) окремих статей або їх груп, що входять до складу звітності про виконання місцевого бюджету;

- вертикальний аналіз - характеризує структуру підсумкових показників. Динамічні ряди певних показників дозволяють відстежити і спрогнозувати структурні зрушення у складі доходів та видатків місцевих бюджетів, а також зміни в місцевій бюджетній політиці;

- трендовий аналіз - на основі динаміки показників виконання місцевого бюджету минулих років можна визначити основні тенденції на майбутні п періодів;

- метод фінансових коефіцієнтів - найменш досліджене на сучасному етапі питання у сфері бюджетних відносин в українській економічній літературі. Є певні спроби вітчизняних вчених та дослідників близького і далекого зарубіжжя запропонувати ряд коефіцієнтів, які дали б можливість охарактеризувати бюджетний потенціал адміністративно-територіальних одиниць, ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади тощо. Наприклад, коефіцієнт співвідношення регулювальних та власних бюджетних доходів; коефіцієнт автономії; коефіцієнт забезпеченості мінімальних видатків власними доходами; коефіцієнт бюджетного покриття; коефіцієнт бюджетної заборгованості; коефіцієнт бюджетної результативності території; коефіцієнт бюджетного забезпечення населення. Проте, на законодавчому рівні це питання не урегульоване;

- порівняльний аналіз - дозволяє порівняти фактичні результати виконання місцевого бюджету з розрахунковими показниками Міністерства фінансів України або з плановими (затвердженими місцевими радами);

- факторний аналіз - дозволяє виявити чинники, які найбільш впливають на результати виконання дохідної або видаткової частин місцевого бюджету.

За системним принципом фактори, що впливають на показники місцевого бюджету, можна поділити на:

- екзогенні, які безпосередньо впливають на величину статей бюджету, тобто є основою, причиною їх формування у вигляді: обсягів виробництва та реалізації продукції, користування природними ресурсами, величини фонду оплати праці, прибутку комунальних підприємств, що оподатковується, тощо;

- ендогенні; це, в основному, розміри відповідних ставок на кожний вид податку, наприклад - податку на доходи фізичних осіб, плати за землю, місцеві податки і збори, середньої ставки плати за одиницю ресурсу (у відсотках або у грошовому вимірі);

- мотиваційні, якими пояснюється економічна ситуація: розмір ВВП (ВРП), рівень інфляції, обсяги наданих пільг, дотацій, рівень підвищення цін на енергоносії тощо.

У різних періодах зазначені фактори по-різному впливають на основні показники бюджету та його дефіцит. Визначення впливу найбільш вагомих факторів є основою для внесення змін до бюджету або розробки рекомендацій щодо вдосконалення системи бюджетних розрахунків.

Виокремлюють такі етапи проведення факторного аналізу місцевого бюджету [5].

На першому етапі з метою виявлення та аналізу тенденцій, що склалися у сфері бюджету, необхідно вивчити показники виконання 1) доходів місцевого бюджету, 2) видатків, 3) дефіциту бюджету та джерел його покриття, 4) структури бюджету.

На другому етапі виявляються тенденції виконання місцевого бюджету шляхом порівняння абсолютних і відносних показників. Це, в основному, темпи зростання величин окремих показників у певному періоді поточного року порівняно з попереднім періодом цього року та відповідним періодом минулого року.

При виконанні третього етапу факторного аналізу слід виходити з того, що кожна стаття дохідної частини бюджету являє собою факторну систему, тобто є сукупністю факторних (незалежних, екзогенних) і результативних (залежних, ендогенних) ознак, пов'язаних зв'язком "при-чина-наслідок".

Отже, детерміноване моделювання факторних систем - простий та ефективний засіб формалізації зв'язку економічних показників, що є основою кількісної оцінки ролі окремих факторів у динаміці зміни результативного показника.

Крім того, планування видатків місцевих бюджетів на наступний бюджетний період здійснюється за допомогою нормативного, розрахунково-аналітичного, балансового методів, а також економіко-математичного моделювання.

Нормативний метод планування видатків бюджету передбачає врахування наявних норм та нормативів витрат, які залежать від основних показників діяльності закладу і застосовуються у вартісному вираженні, а саме:

обов'язкові - встановлюються законодавчо-нормативними документами і мають використовуватися всіма закладами певної галузі;

грошові - відображають суму грошових витрат на розрахункову одиницю;

розрахункові - середні витрати, що припадають на розрахункову одиницю з огляду на конкретні умови роботи закладу та можливості відповідного бюджету. Вони відображають ту частину видатків, яка може бути покрита за рахунок бюджетних коштів і враховуватиметься у кошторисі. Розрахунковими є також норми, які обчислюють при плануванні видатків на потреби закладу.

Одна з ключових проблем складання бюджету на сьогодні - визначення нормативної основи для його складання. У практиці бюджетного планування проблема визначення нормативної основи для складання бюджету процедурно не врегульована. Це створює ситуацію, коли вже на стадії складання бюджету фінансові органи та органи виконавчої влади свідомо закладають невиконання вимог чинного законодавства в проекти бюджетів. Критерії, якими при цьому керується виконавча влада, не визначені, що створює широкий простір для суб'єктивізму та ускладнює процедури розгляду, затвердження та виконання бюджету.

Основою планування видатків бюджету за розрахунково-аналітичним методом є фактичні показники виконання видаткової частини бюджету (фінансової діяльності підприємств, що утримуються за рахунок відповідного бюджету). На основі аналізу показників виконання періоду, що передував плановому року, а також показників минулих років установлюється вихідна база планування. Визначаються фактори, які можуть вплинути на виконання видаткової частини бюджету у плановий період, розраховуються індекси та коефіцієнти їх впливу. З урахуванням базових показників, а також коефіцієнтів, які характеризують зміни умов діяльності, розраховуються фінансові показники на плановий період.

Балансовий метод у бюджетному плануванні передбачає відповідність видатків джерелам їх покриття, завдяки чому досягається збалансованість бюджету.

Метод економіко-математичного моделювання має на меті кількісне відображення взаємозв'язків між результатами місцевого господарства адміністративно-територіальної одиниці в плановому періоді та чинниками, які впливають на величину цього показника.

У бюджетній практиці в ході планування найчастіше застосовується експертний метод прогнозування доходів, який не передбачає великих витрат і може бути достатньо точним, оскільки здійснюється кваліфікованими фахівцями, обізнаними у питаннях надходжень та розподілу джерел доходів. Але серед слабких сторін є його суб'єктивний характер й залежність від "відчуттів" експертів.

Останнім часом деякі дослідники пропонують застосування у бюджетному процесі нетрадиційних підходів, наприклад, концепції зміни вартості грошей у часі.

Перші спроби обгрунтування доцільності ухвалення бюджетно-фінансових рішень на основі правил оцінки інвестиційних проектів робить російський вчений Яндієв М.І. [24]. Він наголошує на тому, що у бюджетному процесі процедура дисконтування не застосовується. Це пояснюється тим, що бюджетні кошти відображаються у звітності за номінальною вартістю і тому часова цінність грошей для бюджетів не є актуальною.

Адаптація російського законодавства з питань бухгалтерського обліку й аудиту до європейського має на меті переведення місцевих бюджетів з касового методу обліку бюджетних коштів на метод нарахувань. Дослідник припускає, що оскільки метод нарахувань у країнах з розвиненими фінансовими ринками передбачає зміну вартості грошей у часі, то процедура дисконтування може бути затребуваною органами влади у питаннях кредитування, надання гарантій, співфінансування інвестиційних проектів тощо.

Розглянемо детальніше варіанти та особливості застосування процедури дисконтування у бюджетному процесі, запропоновані М.І.Яндієвим

Варіант співфінансування інвестиційних проектів

1) при використанні методу порівняння очікуваних дисконтованих надходжень з дисконтованими витратами складовими вхідних дисконтованих потоків будуть обсяги тих дохідних джерел (податків), які є провідними у структурі доходів бюджету відповідного рівня (а не обсяги прибутку та амортизації, як для підприємств);

2) зовнішня ставка дисконтування до держсектору не застосовується, оскільки органи влади у процесі виконання бюджету ставлять завдання тільки витрачання коштів, а не збільшення капіталу;

3) витрати на капітал (середньозважена вартість капіталу) для держсектору може розраховуватись як відношення видатків на залучення коштів до бюджету до видатків інвестиційного характеру:

де Я - вартість державних (муніципальних) ресурсів; СА - видатки на адміністрування податків та зборів; СБ - видатки на обслуговування боргу;

СІ - загальна сума всіх бюджетних видатків інвестиційного характеру.

Варіант надання гарантій

У цьому випадку органи влади резервують кошти під забезпечення майбутньої гарантії. При цьому витрати на реалізацію проекту розглядаються як втрачена вигода від "заморожування" коштів, яку могли б отримати органи влади у разі, наприклад, розміщення тимчасово вільних коштів у банку.

Варіант бюджетного кредитування

Витрати (втрачені вигоди) на підтримку проекту для органів влади будуть складати різницю між процентними ставками за виданими кредитами та залученими ресурсами за умов, якщо ставка за кредитами є нижчою.

Отже, вважаємо, що застосування даної концепції для державних та місцевих фінансів має право на життя, але потребує більш докладного вивчення.

Слід також відзначити певні спроби вітчизняних науковців у дослідженні ефективних підходів до оцінки загроз та бюджетних ризиків, що застосовуються у міжнародній практиці та розробки адаптованої для України системи оцінки ризиків місцевих бюджетів [21], застосування яких дозволить завчасно (на стадії планування) враховувати ті чи інші нюанси. Подальші дослідження цієї проблеми можуть бути покладені в основу концепції "ризик-дохід" і застосовуватись не тільки на рівні фінансів корпорацій, а й на рівні місцевих бюджетів.

Існує безліч методів, які можуть застосовуватись у процесі планування як доходів, так і видатків місцевого бюджету. Вибір методу прогнозування залежить від багатьох вимог - точності, термінів виконання прогнозу, обсягів наданої інформації, і при цьому важливо застосовувати їх не поодинці, а у сукупності, що надасть синергетичного ефекту.