Місцеві фінанси - Петленко Ю.В. - 3. Місцеве самоврядування в незалежній Україні

Становлення місцевого самоврядування в Україні неможливо розглядати відокремлено від загальносвітових, у тому числі загальноєвропейських, тенденцій суспільного розвитку, в процесі яких відбувався розподіл влади між державними органами та місцевими властями, здійснювалися заходи з реформування останніх, створення відповідної законодавчої бази, запровадження механізмів фінансової автономності органів місцевого самоврядування.

. Передумови для відродження Й розвитку місцевого самоврядування в незалежній Україні були створені ще Законом СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування І місцевого господарства в СРСР" від 9-04.1990 р. Прийняття цього закону відбувалося в умовах послаблення комуністичного впливу, скасування всеохоплюючого державно-партійного керівництва життям країни, зміцнення місцевих рад народних депутатів, обраних на принципово нових, майже демократичних засадах.

В Україні 7 грудня 1990 р. вперше серед республік колишнього СРСР ухвалюється Закон."Про місцеві ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування". Цей закон був покликаний створити правове підґрунтя для впровадження Й розвитку системи місцевого самоврядування. Власне, саме цей документ ознаменував відродження інституту місцевого самоврядування в Україні, спотвореного за радянських часів.

У преамбулі до закону зазначалося, що місцеве самоврядування - це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні та громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя з огляду на інтереси населення на основі законів Української PCP і власної фінансово економічної бази.

Територіальною основою місцевого самоврядування визнавалися сільрада, селище, район, місто, район у місті, область. Поряд із цим вводилося поняття "базовий рівень місцевого самоврядування", до якого належали сільрада, селище міського типу, місто..

Особливого значення набували в період відновлення інституту місцевого самоврядування проголошені в законі принципи місцевого самоврядування:

o народовладдя;

o законності;

o самостійності та незалежності рад народних депутатів у межах своїх повноважень щодо вирішення питань місцевого значення;

o захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, соціальної справедливості;

o виборності рад народних депутатів, органів територіального громадського самоврядування, їхньої підконтрольності, підзвітності та відповідальності перед населенням;

o гласності та врахування громадської думки;

o поєднання місцевих і державних інтересів, інтересів особи і всього населення відповідної території;

o економічної та фінансової самостійності території;

o взаємодії органів місцевого самоврядування з трудовими колективами, громадськими організаціями і рухами;

o самофінансування та самозабезпечення;

o оптимальної децентралізації;

o реальної керованості територією.

Відомо, що справжнє здійснення місцевого самоврядування залежить від його матеріального та грошового забезпечення. 1 тому законом була визначена фінансово економічна база місцевого самоврядування, до якої ввійшли:

- природні ресурси, розпорядження якими здійснюється радами народних депутатів базового рівня

- місцеве господарство, комунальна та інше рл сніп ь.

Яка слугує джерелом одержання доходів місцевого самоврядування й задоволення соціально-економічних потреб населення;

- фінансові ресурси (місцеві бюджети, позабюджетні кошти, валютні фонди місцевих рад, кошти територіального громадського самоврядування).

Законом від 7.12.1990 р. значна увага приділялася питанням функціонування місцевих бюджетів. Була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатів у розробці, затвердженні й виконанні місцевих бюджетів; неприпустимість при цьому втручання вищестоящих органів; зазначалося, що Місцеві бюджети одних адміністративно-територіальних утворень не включаються до бюджетів інших; визначено перелік дохідних джерел і напрямків витрачання коштів місцевих бюджетів, а також основні засади бюджетного регулювання. ЦІ питання зумовлювалися контекстом майже одночасно ухваленого Закону Української PCP "Про бюджетну систему Української PCP" від 5.12.1990 p., де вперше була зроблена спроба чіткого розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.

Набуття Україною незалежності дало новий поштовх до розвитку інституту місцевого самоврядування. Починаючи з 1992 р. було ухвалено низку законодавчих документів і прийнято Конституцію України. Це сприяло становленню місцевого самоврядування, визначило розподіл влади в країні, встановило взаємодію органів місцевого самоврядування з органами державної виконавчої влади.

Розглянемо детальніше основні положення чинного законодавства з питань місцевого самоврядування, а саме: Конституції України та Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України закріпила існування місцевого самоврядування, яке визнається й гарантується державою. Принципово новим у Конституції є підхід щодо визначення первинного суб'єкта місцевого самоврядування, яким визнана територіальна громада, а не адміністративні утворення (як це було встановлено Законом Української PCP "Про місцеві ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування").

Вилучення поняття "регіональне самоврядування" з вітчизняної практики пояснюється тим, що воно має право на існування у федеративних, а не в унітарних державах, до складу яких належить Україна. Регіони - це проміжний рівень влади між місцевим самоврядуванням і центральною владою.

Місцеве самоврядування, як записано у Конституції, є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад.

В Основному Законі України знайшли відображення основні фінансові аспекти забезпечення функціонування місцевого самоврядування. Так, у ст.142 зазначено, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Конституцією надана можливість територіальним громадам об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.

Надзвичайно важливим є положення Основного Закону про те, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів відповідних бюджетів. Крім того, зазначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникають унаслідок рішень державної влади, компенсуються державою.

У Конституції знайшли відображення основні права органів місцевого самоврядування, повноваження, пов'язані з матеріальною та фінансовою основою їхнього існування, серед них:

o управління органами місцевого самоврядування майном, що є в комунальній власності;

o затвердження місцевих бюджетів;

o контроль за виконанням місцевих бюджетів;

o запровадження місцевих податків і зборів;

o утворення, реорганізація й ліквідація комунальних підприємств, установ та організацій, контроль за їхньою діяльністю.

Світова практика державотворення підтвердила доцільність надання окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування, що сприяє успішному роз'язанню загальнодержавних завдань. Реалізація даних завдань здійснюється з великою економією фінансових і людських ресурсів. Поділ завдань місцевих властей на власні й доручені їм державою вперше був юридично закріплений французьким законодавством у 1837 р. Зокрема, було визначено, що при здійсненні доручених завдань мери французьких міст діють під керівництвом адміністрації (органу державної влади), а при виконанні власних завдань - лише під контролем останньої.

У Конституції України зазначено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або за допомогою віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Звичайно, держава залишає за собою право контролювати здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади.

Отже, всі повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні повноваження та повноваження надані. Надання окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування може відбуватися у двох формах:

1) передачі - коли певне повноваження органу державної влади виключається з його компетенції та включається до компетенції місцевого самоврядування;

2) делегування - надання права вирішення будь-якого питання органам місцевого самоврядування одноразово впродовж певного проміжку часу або безстроково.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" був ухвалений 21 травня 1997 р. Він конкретизував основні положення Конституції щодо місцевого самоврядування, визначив основні організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування, детально окреслив повноваження рад, їхніх голів, виконавчих .органів, а також організаційно-правову, матеріальну й фінансову основу місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що поняття місцевого самоврядування в законі набуло нових рис, окрім тих, які зумовлені Конституцією України. Так, у ст. 2 закону записано: "Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України:

Можна стверджувати, що концептуальні ідеї інституту місцевого самоврядування, закріплені Європейською хартією місцевого самоврядування, знайшли своє відображення в Конституції та законодавстві нашої держави.

o Не зовсім вдалим є підхід щодо визначення місцевого самоврядування лише як системи організації діяльності населення, представлений у Декларації "Про принципи місцевого самоврядування в державах-учасницях Співдружності" (1994 р.). Поза межами цього тлумачення залишаються такі важливі ознаки, як:

o природність права на місцеве самоврядування;

o державна гарантія його існування;

o реальність здійснення за допомогою надання відповідних фінансових ресурсів.

Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" були запроваджені такі принципи, на основі яких здійснюється функціонування інституту місцевого самоврядування г Україні:

o народовладдя;

o законність;

o гласність;

" колегіальність;

o поєднання місцевих і державних інтересів;

o виборність;

o правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень;

o підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб;

o державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; ,

o судовий захист прав місцевого самоврядування. Згідно з чинним законодавством система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську ради; сільського, селищного, міського голів; виконавчі органи сільської, селищної, міської рад; районні та обласні ради, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами, вони наділяються власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність. Крім того, органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Вирішальне значення для забезпечення функціонування місцевого самоврядування має матеріально-фінансова основа їхньої діяльності, яка включає, згідно з чинним законодавством, рухоме й нерухоме майно, грошові кошти, землю та інші природні ресурси.

Держава здійснює контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування лише па підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такий контроль не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Державна підтримка місцевого самоврядування забезпечується різними способами, серед яких визначальне значення має конституційне визнання місцевого самоврядування, гарантування його органам необхідної дохідної бази, забезпечення самостійності місцевих бюджетів, фінансування в повному обсязі здійснюваних органами місцевого самоврядування делегованих повноважень, надання їм певних прав у сфері місцевого оподаткування тощо.

Підтримка Й розвиток місцевого самоврядування забезпечується також завдяки діяльності багатьох структур, таких як Координаційна рада з питань місцевого самоврядування при Президентові України, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, Асоціація міст України та ін.

Популярною стала в Україні діяльність Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, створеного у 1992 р. Як зазначено положенням про Фонд, він є центральною науково-методичною, консультативною та координаційною установою, яка створена при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування в Україні.

Основними завданнями Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України с:

o і надання науково-методичної та консультативної допомоги у становленні й розвитку місцевого самоврядування;

o координація зусиль вітчизняних асоціацій та інших громадських організацій, діяльність яких спрямована

на розвиток місцевого самоврядування;

o сприяння органам місцевого самоврядування в розвитку демократичних форм і методів їх роботи;

o сприяння утвердженню правових засад у діяльності органів місцевого самоврядування;

o вироблення на основі вітчизняного І міжнародного досвіду пропозицій та рекомендацій щодо розвитку місцевого самоврядування.

Відповідно до цих завдань Фонд провадить велику науково-дослідницьку роботу, бере участь у розробці проектів нормативних актів з питань місцевого самоврядування, у проведенні різних заходів із підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування, вивчає громадську думку, координує діяльність урядових і неурядових установ та організацій, спрямовану на вивчення міжнародного досвіду місцевого самоврядування тощо.

Фінансування видатків на утримання Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України здійснюється за рахунок Державного бюджету. Крім бюджетного фінансування, джерелами фінансових ресурсів Фондує:

o кошти, які об'єднуються на договірних засадах з органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями, а також центральними та місцевими органами державної виконавчої влади й іншими установами для реалізації заходів і програм розвитку та підтримки місцевого самоврядування в Україні;

o банківські кредити;

o добровільні внески й пожертвування;

o зарубіжна та міжнародна фінансова підтримка;

- o надходження від виконання госпрозрахункових договорів і проведення заходів з питань місцевого самоврядування;

o дохід від реалізації науково-дослідної, інформаційно-довідкової та іншої продукції, надання платних послуг юридичним і фізичним особам;

o інші надходження, які не заборонені законодавством.

За нинішніх умов в Україні відбувається процес формування правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою, що потребує створення ефективнішої системи державного управління, оновлення змісту діяльності органів як виконавчої влади, так і місцевого самоврядування. З огляду на це почалося проведення адміністративної реформи, яка передбачає зміни в Інституціональній і функціональній побудові органів державної влади й органів місцевого самоврядування, оптимізацію структури та діяльності органів управління, розмежування владних повноважень, поступовий перехід від застосування адміністративно-розпорядчих до координаційно-регуляційних функцій у відносинах із суб'єктами господарювання, використання переважно економічних важелів або соціальних орієнтирів, забезпечення раціонального адміністративного устрою.

З метою забезпечення оптимального співвідношення централізації та децентралізації управління, делегування й передачі максимально можливого обсягу функцій на нижчий рівень управління планується проведення реформування місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, здійснивши зокрема:

o упорядкування структури місцевих органів виконавчої влади за допомогою оптимізації структурних підрозділів відповідних місцевих державних адміністрацій з урахуванням особливостей розвитку регіонів;

o підготовку законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо врегулювання питань комунальної власності, державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, порядку утворення та діяльності органів самоорганізації населення, передачі територіальним громадам і утвореним ними органам необхідних повноважень, майна та фінансових ресурсів для самостійного вирішення значної частини питань розвитку відповідної території;

o реформування адміністративно-територіального устрою з урахуванням історичних і національних особливостей регіонів, їх географічного розташування та менталітету населення, розроблення проектів і програм проведення державно-правових експериментів на різних територіальних рівнях управління;

o законодавче врегулювання організації роботи в органах місцевого самоврядування як окремого виду державної служби;

o трансформацію складових середньої (район) та вищої (область) ланок адміністративно-територіального устрою;

o забезпечення (за допомогою упорядкування адміністративно-територіального устрою) формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади, яка матиме фінансові та матеріальні можливості для виконання делегованих їй державою функцій і надання населенню повноцінних державних послуг.

Складовою адміністративної реформи є муніципальна, яка зі свого боку передбачає поступову відмову від централізованого державного управління, передачу територіальним громадам та їх органам необхідних повноважень і матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення більшої частини суспільних справ щодо задоволення потреб місцевого населення.

Муніципалізація в Україні має певні особливості порівняно з класичним розумінням даних процесів, зокрема таким, як у країнах з великим досвідом ринкового господарювання і розвинутою приватною формою власності. В Україні, як пост-соціалістичній державі, муніципалізація передбачає трансформацію державної форми власності в муніципальну. Для порівняння: у ринкових країнах муніципалізація означає вилучення майна приватної власності та перетворення його на колективну (муніципальну) власність місцевого самоврядування.

Проблемам зміцнення позицій місцевого самоврядування підпорядкована регіональна політика, яку проводить уряд України. Основними завданнями регіональної політики, як визначено у Посланні Президента України до Верховної Ради, найближчим часом мають бути:

o запровадження механізмів стимулювання соціального Й економічного розвитку депресивних територій, поступове подолання диференціації середньодушових показників обсягів виробництва та розмірів доходів у територіальному розрізі:

o делегування значної частини управлінських функцій ' регіонам, істотне посилення їхньої ролі та відповідальності у вирішенні всього комплексу завдань ринкових перетворень, проблем соціальної політики, економічного і науково-технічного розвитку, розвитку духовної сфери;

o запровадження єдиних мінімальних соціальних стандартів і дієвих механізмів соціального захисту населення незалежно від економічних можливостей регіонів;

o реалізація у кожному регіоні комплексних програм досягнення продуктивної зайнятості;

o здійснення адміністративно-територіальної реформи;

o запровадження в Україні двопалатного парламенту, одна з палат якого повинна представляти інтереси регіонів.