Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 3. Управління казначейством

Державне казначейство України має цілий ряд функцій - від управління грошовими коштами до виконання бюджетів всіх рівнів. Часто казначейство відображає місцеву бюджетну історію як результат проб і помилок органу місцевого самоврядування. Сучасне казначейство, за практикою інших країн, повинне забезпечувати

Форма для моніторингу відхилень у розписах/кошторисах Контроль зобов'язань

управління коштами, ефективно виконуючи бюджет, контролюючи загальні видатки і мінімізуючи вартість запозичень. Для виконання цих функцій система обліку повинна реєструвати зобов'язання, а не лише касові операції. Тут подаються лише найпростіші її елементи, тому що тема складна технічно. ОЕСР виділяє три функції казначейства:

1) облік і звітність;

2) управління коштами та боргами;

3) виконання бюджету і фінансове планування .

Казначейство має реєструвати всі платежі на єдиному рахунку в Центральному банку з метою обліку та звітності Центральний банк консолідує позицію уряду кожного дня, виходячи з залишків на додаткових рахунках галузевих міністерств. Це забезпечує макроекономічний контроль за виконанням бюджету. Проблема полягає у тому, чи платежі мають здійснюватися центральним казначейством, чи галузевими міністерствами. Централізація обліку та контролю платежів у казначействі з точки зору макроекономічного контролю є доцільною.

Існує щонайменше три проблеми, пов'язані з централізацією платежів:

1) казначейство переобтяжене дрібними операціями;

2) існує можливість політизації рішень, Оскільки облік і платежі будуть централізовані в одній і тій самій організації (потенційний конфлікт інтересів або неможливість внутрішнього контролю);

3) є проблема несумісності з програмами напрямку бюждетної децентралізації, коли підрозділи нижчого рівня мають повноваження здійснювати платежі.

Вважаємо за більш корисне децентралізувати облік на допоміжних рахунках. Місцеві представництва Держказначейства встановлюють граничні обсяги та проводять розрахунки за платежами місцевих органів влади, але не мають повноважень затверджувати суми і цілі платежів. Більш децентралізований підхід передбачає відповідальність органів місцевоого самоврядування за внутрішнє управління бюджетними потоками, тоді як Держказначейство здійснює контроль грошових коштів .

Функція управління коштами та боргами виконується Держказначейством шляхом надання Мінфіну даних стосовно грошових засобів і зобов'язань за рік для підготовки плану запозичень. Уточнений базовий план запозичень дає можливість місцевому бюджетному управлінню та Держказначейству на місцевому рівні прогнозувати рух грошових коштів в межах певного місцевого бюджету. За касовими операціями спостерігається часовий розподіл надходжень і видатків, завдяки чому Держказначейство на місцевому рівні може передбачати вимоги органів місцевого самоврядування стосовно передбачуваних ними запозичень. Етапи розпису та кошторису показують заплановане використання бюджетних призначень на рівні певного місцевого бюджету. Але вони не виявляють часового розподілу платежів за контрактами місцевих закупівель, а також фактичного прогресу фінансування громадських послуг. Для того щоб удосконалити бюджетне планування і запобігти утворенню значної заборгованості органну місцевого самоврядування, місцеві зобов'язання розподіляють на постійні та непостійні. Важливо, щоб ліміти позик, установлені Держказначейством на місцевому рівні відповідно до касових планів галузевих управлінь, не суперечили необхідним зобов'язанням. Цьому може допомогти розрахунок непостійних зобов'язань.

Зазначимо, що головні ролі і функції Державного казначейства у виконанні бюджету визначені в статтях 48-51 Бюджетного кодексу. Кодекс передбачає більшу роль для казначейства в бюджетному плануванні, тому це призводить до певного непорозуміння між Міністерством фінансів, казначейством і органами місцевого самоврядування, що полягає у:

1) непорозуміннях серед органів влади стосовно бюджетного обліку і звітності (статті 48-4);

2) стосовно "обслуговування" місцевого бюджету та управління коштами (статті 48-2);

3) стосовно бюджетних платежів (статті 48-3);

4) стосовно бюджетного нагляду і контролю ( статті 48-1 і 48-3). Розглянемо більш детально перелічені проблеми .

Перша проблема полягає у внесенні на єдиний рахунок обліку і звітності з бюджетних операцій. Це має забезпечити економічний контроль зведених видатків усіх рівнів органів влади. Метою є переведення обліку з касової основи на основу зобов'язань, щоб фіксувати етапи платежів, включати операції із закупівель і надавати вчасні та детальні довідки про їх стан .

Друга проблема полягає у наданні Дердказначейством бюджетного фінансування розпорядникам відповідно до затверджених бюджетів (ст. 51-8) і здійсненні платежів для операцій з закупівлі (ст. 51-7). Це стосується міжбюджетних трансфертів і безпосередніх бюджетних видатків на місцевому рівні. Є припущення, що "обслуговування і управління коштами" включає й роль, подібну до банківської, за якою казначейство надаватиме короткострокове фінансування для покриття розривів упродовж року. Однак стаття 73 не згадує казначейство як джерело покриття тимчасових касових розривів .

Третя проблема - роль казначея - тобто казначейство забезпечує відповідність усіх платежів затвердженому місцевому бюджету, як щодо видатків на заробітну плату, так і стосовно інших. Це означає, що регіональні й місцеві органи Держказ-начейства затверджують платежі шляхом платіжних доручень, виданих органами місцевого самворядування. Таким чином, централізований контроль зберігається, оскільки операції фіксуються на єдиному рахунку; відповідальність за видавання і затвердження платіжних доручень в даному випадку буде децентралізованою на рівні місцевих бюджетних управлінців .

Четверта проблема має свої особливості. Мінфін вважає, що місцеві посадовці визначають власні місцеві бюджетні пріоритети. При цьому під "наглядом" розуміють перегляд звітів про стан коштів з метою забезпечення відповідності із запланованими місцевими бюджетами в процесі їх виконання. Цене передбачає затвердження місцевих купівельних замовлень або рахунків-фактур, оскільки це функція місцевих розпорядників бюджетних коштів і місцевих посадовців. Держказначей-ство, навпаки, інтерпретує свої позиції так, щоб мати більше прямого контролю за формуванням та виконанням бюджету. Оскільки важливою рисою бюджетної децентралізації є рішення органу місцевого самоврядування щодо складу місцевого бюджету і стратегії підвищення надходжень до нього, така позиція казначейства суперечить самим цілям Бюджетного кодексу.

Для порівняння наведено досвід інших казначейств щодо окремих напрямів діяльності, щоб прояснити функції казначейського обслуговування на місцевому рівні .

По-перше, більшість казначейств здійснюють моніторинг і нагляд за виконанням бюджету. У деяких країнах казначейства незалежні від міністерства фінансів, а в Україні казначейство певною мірою залежить від Мінфіну. Мінфін, як правило, здійснює нагляд за формуванням бюджету, а також оцінку й використання казначейських органів для моніторингу й звітності щодо діяльності з виконання бюджету. Також вважається, що звітність за операціями надається на підставі зобов'язань і касових даних з метою посилення бюджетного контролю. Організаційно федеральні системи зустрічалися з проблемами, пов'язаними із своєчасною консолідацією урядових операцій нижчого рівня в єдиний рахунок. Із впровадженням комп'ютеризованої інформаційної системи фінансового менеджменту вчасна консолідація перестала бути технічною проблемою. Більшість операцій проходять у режимі реального часу і не залежать від географічних відстаней .

По-друге, багато казначейств сприяють фінансуванню поточних і капітальних потреб центрального уряду. Центральні казначейства виконують безпосередні банківські функції, такі як видача державних облігацій, та непрямі банківські функції, такі як гарантування позик для конкретних установ з метою заохочення комерційних банків (наприклад, французьке та американське казначейства). Вони також виконують банківські функції з фінансування короткострокових розривів у виконанні бюджету на національному рівні. Залежно від країни або комерційні банки з казначейськими рахунками, або органи державного казначейства сплачують нічні відсотки на залишки місцевим урядам чи стягують відсотки на часові розриви бюджетів як частину плати за послуги. Вони також надають короткострокові векселі місцевим урядам, очікуючи на регулярні доходи (надходження трансфертів або податків). Роль казначейства США не охоплює фінансування виконання бюджетів нижчого рівня, хоча федеральні гарантії позик впливають на місцеві банки і стимулюють економічний розвиток. Фінансові операції уряду значною мірою передбачають відповідальність місцевих урядів, які делегували більшу частку цієї ролі комерційним банкам. Французьке казначейство надає фінансування на виконання місцевих бюджетів. Міжнародний досвід щодо цього різний, і українському урядові потрібно вирішити, яку частину банківських функцій слід делегувати комерційним банкам чи іншим фінансовим установам.

По-третє, повноваження казначейства затверджувати платежі для урядів нижчого рівня також неоднакові в різних країнах. Роль казначейства США не включає затвердження платежів місцевих урядів. Регіональні органи французького казначейства, навпаки, отримують і затверджують платіжні доручення і замовлення на закупівлі від урядів нижчого рівня (префектів і комун). Французька система більш централізована щодо бюджетних платежів. З міжнародного досвіду видно, що фіскальна децентралізація узгоджується з затвердженням на місцевому рівні платіжних доручень в контексті жорсткого внутрішнього контролю та системи аудиту .

По-четверте, небагато казначейств мають безпосередній вплив на визначення бюджетних пріоритетів. Зазвичай це вирішують міністерства фінансів та їх партнери на нижчому рівні уряду. У США бюджетні пріоритети визначає Адміністративно-бюджетне управління, а роль казначейства зводиться лише до кредитно-фінансової політики. Роль казначейства США також не передбачає визначення бюджетних пріоритетів урядів нижчого рівня. Так само французьке казначейство не втручається в процес формування місцевих бюджетів. Його функція обмежується виконанням бюджету і фінансуванням. Виходячи з міжнародного досвіду, уявляється, що Держ-казначейство України має обмежити свою роль виконанням бюджету і залишити його формування за Міністерством фінансів і місцевими фінансовими органами .