Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 6.6. Державні закупівлі на місцевому рівні

Влітку 2000 р. набрав чинності Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" (№1490-ІІІ). Прийняття цього закону є надзвичайно важливим кроком до організації удосконалення взаємовідносин органів влади та одержувачів бюджетних коштів.

Придбання товарів і послуг на тендерній основі є вирішальним для більш ефективного та економного використання бюджетних коштів.

У посібнику "Державні закупівлі: практичні рекомендації" дослідницького інституту ИТІ даються відповіді на окремі проблемні питання, що найчастіше виникають під час застосування тендерного законодавства на місцевому рівні. Крім того, в ньому роз'яснюються принципи проведення тендерів і розглядається багато важливих питань, пов'язаних з тендерним процесом.

Основними цілями проведення тендерів є:

o соціальна - забезпечення прозорості використання державних коштів;

o економічна - забезпечення найкращого співвідношення ціна/якість;

o інформаційна - отримання адекватної інформації про характеристики товарів, робіт і послуг.

Процедура державних закупівель ґрунтується на певних принципах. Розглянемо їх .

o Відкритість процедур означає можливість отримати інформацію як про наявність потреби в закупівлі, так і про результати тендеру. Цей принцип забезпечується шляхом визначення на етапі формування бюджету програм та видатків, які повинні здійснюватись через процедури відкритих і публічних конкурсів відповідно до конкретних критеріїв. З метою забезпечення рівного доступу всіх учасників ринку до участі в конкурсі, інформація, відповідно до закону, публікується у "Віснику державних закупівель".

o Прозорість, як і принцип відкритості, забезпечується чітко регламентованою процедурою проведення конкурсів, визначенням критеріїв відбору переможців та відкритим процесом прийняття рішень. Прозорість використання державних коштів є одним з головних методів боротьби з корупцією.

o Конкурентність потрібна для досягнення найкращого співвідношення ціни та якості. Цей принцип має застосовуватись на всіх етапах тендерного процесу, зокрема для запобігання спробам змови між учасниками тендеру .

o Легітимність прийняття рішень полягає в тому, що орган, який приймає рішення, повинен бути правомочним та повноважним. Оскільки використовуються податкові надходження, що належать громаді, яку представляє місцева рада, ця рада призначає тендерний комітет і визначає порядок його діяльності. Повноваження тендерного комітету забезпечуються бюджетними призначеннями на здійснення закупівель.

o Повнота охоплення тендерним законодавством усіх фінансових взаємовідносин між публічним та приватним секторами є необхідним елементом відкритості державної влади. Це означає, що всі бюджетні призначення повинні аналізуватися з точки зору проведення закупівель .

o Колегіальність - колективне прийняття рішень вимагає, щоб жоден член тендерного комітету не мав конфлікту інтересів і не був офіційно підлеглим іншому члену тендерного комітету .

o Рівна міра відповідальності сторін (уряду і підрядника) - основний правовий принцип, що визначає взаємні зобов'язання і санкції за будь-які порушення умов договору.

o Право на оскарження дій замовника. У законодавстві чітко зазначається, що рішення може оскаржуватися лише на підставі недотримання процедур закупівель.

Планування закупівель. Процес закупівель має організовуватись на професійній основі; повинні існувати окремі посади чи окремий підрозділ, відповідальний за проведення закупівель. Мають бути чітко регламентовані процедури проведення, оскільки саме процедури, а не рішення є предметом оскарження.

Відповідно до визначених бюджетним розписом асигнувань розпорядники затверджують кошториси. Саме після визначення обсягу і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій розробляється програма проведення закупівель. Наступним кроком планування закупівель є визначення напрямів та обсягу видатків, які здійснюються через процедуру державних закупівель. Необхідно також визначитись із процедурою закупівель - що закуповуватиметься через відкриті торги (необхідне оголошення конкурсу), а що - в одного постачальника. Слід групувати закупівлі за напрямами різних розпорядників. При цьому окремі закупівлі можна розрізняти в межах одного коду економічної класифікації чи об'єднати в одне. Крім того, необхідно визначити, який відділ відповідатиме за розробку тендерної документації і які закупівлі потрібно планувати.

Проведення тендеру. Конкурси на закупівлі, які стосуються постійних видатків, наприклад, придбання медикаментів чи продуктів харчування, доцільно проводити один раз на рік одразу після затвердження кошторисів у межах сум, що виділяються на закупівлі на тендерних умовах. Особливо актуальними в цьому плані стають централізовані закупівлі. При цьому механізм укладення договорів та оплати поставлених товарно-матеріальних цінностей залишається децентралізованим. У цьому випадку тендерна документація містить тільки загальний обсяг та графіки замовлення товарів і проведення оплат відповідно до передбачених бюджетних асигнувань.

Здійснення закупівель та їх оплата. При укладенні договорів важливою складовою є ціна за одиницю товару та мінімальні обсяги поставок згідно із графіком. При цьому терміни оплат повинні бути узгоджені із затвердженим планом асигнувань. Бюджетні зобов'язання за договором можуть прийматись лише при виділенні фінансовим органом відповідних асигнувань, що реально означає гарантію оплат. Умови уточнення цін відповідно до рівня інфляції також повинні зазначатися в угоді .

З метою забезпечення безперервності поставок та оплат дію договору можна не обмежувати бюджетним періодом, а передбачати до прийняття бюджету на наступний бюджетний період. Це дозволить у разі несвоєчасного прийняття місцевих бюджетів забезпечити безперебійне функціонування бюджетних установ. При цьому здійснення витрат відбувається відповідно до рішення попереднього бюджетного періоду, що також є передумовою забезпечення безперервності здійснення закупівель. Що ж до разових закупівель, то вони не повинні виходити за межі бюджетного періоду.

Планування закупівель на наступний бюджетний період. Відповідно до бюджетного процесу, необхідно проводити роботу щодо визначення програм та видатків, які будуть здійснюватись через процедури тендерів уже при підготовці проекту бюджету. Особливо це стосується довгострокових капіталовкладень, зокрема проектів будівництва, а також для завершення проектів, реалізація яких триває більше одного року. Ці програми потребують координації багатьох учасників як з боку органів самоврядування, так і з боку підрядників.

Організаційні питання

Місцева рада повинна визначати як процедуру створення тендерного комітету, так і його діяльність. Діяльність тендерного комітету регламентується положенням, яке затверджується відповідною радою згідно з типовим положенням, затвердженим наказом Міністерства економіки України від 26.12.2000 р. за № 280. Місцева рада повинна вирішити ряд питань:

o на якому рівні створювати тендерні комітети;

o склад тендерного комітету;

o термін повноважень тендерного комітету;

o функціональність тендерного комітету;

o роль експертів;

o роль виконавчих структур;

o хто може брати участь у засіданні тендерного комітету і хто має право голосу;

o організацію процедур розгляду тендерних пропозицій;

o як зменшити кількість спорів щодо рішень тендерного комітету.

Створення тендерних комітетів на рівні розпорядників коштів залежить від багатьох чинників. Результати виконання місцевого бюджету багато в чому пов'язані із співвідношенням розрахункової та реальної ціни. Оскільки головний розпорядник бюджетних коштів забезпечує управління бюджетними асигнуваннями, то саме він може скоротити цей розрив. Тому, мабуть, створення тендерного комітету на рівні головного розпорядника є найбільш виправданим. При цьому механізм взаємодії розпорядників повинен передбачати спільні конкурси за однорідними закупівлями. Ще одним аргументом на користь такого рішення є те, що процес управління видатками є невід'ємним від укладання контрактів.

Кандидатури членів тендерного комітету мають затверджуватися на засіданні місцевої ради. До складу тендерного комітету необхідно залучати депутатів місцевих рад, зокрема членів планово-бюджетних комісій, інших провідних фахівців із галузевих питань. Слід також застосовувати практику залучення незалежних експертів та консультантів для оцінки пропозицій.

При проведенні великої кількості тендерів кожного року важливою є координація роботи галузевих відділів та управлінь щодо розробки тендерної документації, а також координація роботи тендерних комітетів.

Існує надзвичайно велика ймовірність опротестування результатів тендерного процесу. Тому важливо здійснювати належний нагляд за всіма визначеними тендерними процедурами. Що стосується організації процедури розгляду тендерних пропозицій, то найбільш поширеною формою заявок є "подача двох конвертів". У першому конверті подається інформація про претендента, необхідна для проходження кваліфікаційного відбору. В другому конверті безпосередньо міститься заявка по суті, що включає цінову пропозицію. У випадку, якщо претендент не пройшов процедури попереднього відбору, другий конверт не відкривається і повертається. При прийнятті рішень тендерним комітетом основним принципом є конкурентність. Якщо потрібна думка незалежних експертів, то їх висновки подаються в письмовій формі. Переможець визначається на підставі критеріїв оцінки тендерних пропозицій, зазначених у тендерній документації. Найголовнішими критеріями оцінки є "найвища якість" за "найнижчою ціною". Крім цього, іншими критеріями можуть бути:

o термін поставки (виконання);

o естетичні та функціональні характеристики, екологічна чистота;

o умови розрахунків;

o після продажне обслуговування;

o термін придатності;

o економічні переваги;

o інші характеристики .

Рішення тендерного комітету приймається простою більшістю і підписується головою та секретарем. Усі зауваження щодо процедур закупівель вносяться до протоколу засідання, який підписується головою та секретарем, а також особами, що внесли зауваження. Присутність спостерігачів набуває особливого значення в разі виникнення спорів. Особливі умови закупівлі зазначаються в контрактах відповідно до вимог цивільного права .