Фінанси країн Європейського Союзу - Карлін М.І. - 2.5.5. Контроль за місцевими фінансами

Стосовно контролю за місцевими фінансами Закон від 2 березня 1982 р. повністю змінив ситуацію. До появи цього закону префект здійснював апріорний контроль за обговоренням бюджетних і фінансових питань місцевими громадами, які не могли здійснювати відповідну діяльність без попереднього погодження з представником держави. З 1982 р. апостеріорний контроль знаходиться в регіональній юрисдикції, здійснюється регіональною рахунковою палатою, яка, у свою чергу, підпорядкована Центральній рахунковій палаті. Префект може звернутися до цієї палати тільки у випадках:

— при прийнятті бюджету не в строк, визначений законом і префект звертається до палати, яка протягом місяця готує для нього пропозицію щодо врегулювання бюджетного питання; на цій підставі префект затверджує бюджет і віддає його до виконання;

— у випадку непередбачення в бюджеті обов'язкових витрат, префект або будь-яка інша зацікавлена особа може звернутися до регіональної рахункової палати, яка перевіряє в місячний строк, чи дійсно обов'язкові витрати не були передбачені в бюджеті. Якщо це так, то палата звертається до префекта, який тоді може сам безпосередньо здійснити обов'язкові витрати на користь кредитора місцевої громади. Обов'язковими вважаються такі витрати, як, наприклад, погашення позики або суми, які місцева громада має сплатити згідно з рішенням суду;

— якщо бюджет виконується з дефіцитом (10 % витрат на функціонування для комун з кількістю жителів менше 20 000 і 5 % для інших громад), тоді префект звертається до регіональної рахункової палати, яка пропонує громаді необхідні заходи для збалансування бюджету в місячний строк; на підставі цих пропозицій префект може врегулювати бюджетне питання;

— якщо приймається проект незбалансованого бюджету, префект звертається до регіональної рахункової палати, яка в місячний строк пропонує місцевій громаді заходи, які необхідно вжити для збалансування бюджету. На цій підставі громада знову проводить обговорення бюджету, і якщо результати обговорення є незадовільними, префект може офіційно врегулювати бюджетне питання і віддати бюджет до виконання.

Регіональні рахункові палати втручаються також у двох інших випадках:

— для контролю правильності бухгалтерської звітності місцевих громад: палата перевіряє, чи витрати були здійснені згідно з державними стандартами бухгалтерського обліку. Якщо це не так, тоді до бухгалтерів застосовують штрафні санкції, які можуть бути досить значними;

— палата здійснює також апостеріорний управлінський контроль за діями, вчиненими місцевими громадами в таких сферах, як управління персоналом, функціонування місцевих комунальних служб, незалежно від того, чи експлуатуються вони безпосередньо громадами, чи віддані в концесію приватним фірмам. За результатами такого контролю складаються звіти, які не мають юридичної сили, але можуть мати велике значення в місцевому політичному контексті.

Останнє обмеження автономії місцевих громад залежить також від принципу відокремлення осіб, які розпоряджаються коштами (розпорядники), й осіб, які здійснюють ці витрати (бухгалтери). Останні є державними службовцями, які є в розпорядженні місцевих громад, але ієрархічно підпорядковуються міністру фінансів. Якщо бухгалтер відмовляється виконати наказ розпорядника про виплату певної суми через те, що її немає в наявності, або ж тому, що ця операція є неправомірною, то витрата не здійснюється, якщо тільки розпорядник не вирішить взяти на себе обов'язки бухгалтера. Така операція дозволяється, але в цьому випадку розпорядник несе відповідальність як бухгалтер.

2.5.6. Тенденції та перспективи фінансів місцевих громад

Можна зробити декілька зауважень стосовно фінансового режиму французьких місцевих громад.

По-перше, вони користуються досить широкою фінансовою автономією, про що свідчить велика частка місцевих податків в їхніх фінансових ресурсах, по-друге, значна свобода у використанні місцевими громадами позик.

Проте слід зазначити, що нинішній період характеризується, скоріше, зменшенням цієї автономії внаслідок масових звільнень від сплати податків, які компенсуються державою, і поверненням до деяких спеціальних дотацій, що надаються місцевим колективам (наприклад, загальна дотація на обладнання).

Рівень місцевих витрат, безсумнівно, в майбутньому зазнаватиме все більших обмежень. Правила і вимоги, що випливають із Маастрихтської угоди, суворо обмежують певні параметри державних фінансів: сукупний дефіцит органів державного управління не має перевищувати 3 % валового внутрішнього продукту, а загальний розмір їхньої сукупної заборгованості перед державою обмежується 60 % валового внутрішнього продукту. Звичайно, фінанси місцевих громад включаються в розрахунки цих агрегованих показників. Раніше говорилося про те, що ситуація із заборгованістю французьких місцевих громад на сьогодні є задовільною (ця заборгованість в останні роки зростала не так швидко, як державний борг), і тиск місцевих податків залишається на сьогодні помірним. Проте в майбутньому, якщо з певних причин фінансові потреби органів державного управління зростуть, то існує загроза виникнення у Франції конкуренції між державою і місцевими громадами за право доступу до цих ресурсів. У цьому плані в держави є всі засоби, щоб забезпечити собі пріоритет перед місцевими громадами, які в такому випадку можуть опинитися в скрутному фінансовому становищі.

Фінансові відносини між державою і місцевими громадами також зазнали значних змін, починаючи з середини 80-х років, завдяки системі укладання угод про умови планування між регіонами та державою. Ці багаторічні угоди (планування передбачене на 7 років, з 2000 до 2006 р.) передбачають довгострокові державні інвестиції, поєднуючи державні кошти (на ці угоди в 2000—2006 рр. було виділено 115 млрд франків, причому ці кошти були надані понад субсидії, про які йшлося раніше), кошти місцевих громад (на суму понад 130—140 млрд франків) і фінансування за рахунок Європейського Союзу, коли це можливо. Цей захід запроваджує також фінансове партнерство між державою і місцевими громадами у фінансуванні значних обсягів місцевих інвестицій (будівництва шляхів, діяльності університетів, функціонування заводів з переробки відходів, реконструкція міст тощо). Слід сказати, що деякі місцеві депутати критикують такий підхід, вважаючи, що так держава перекладає на місцеві громади певні інвестиції (наприклад, на університети і наукові дослідження).

Фінансова автономія місцевих громад, хоча вона й є одним із головних, а можливо, і найголовнішим елементом місцевої автономії, не є між тим сферою поза критикою. Дійсно, досвід показує, що розвиток фінансової автономії сприяє збільшенню нерівності між багатими і бідними місцевими громадами. Крім того, політика благоустрою територій також може наштовхнутися на цей принцип автономії. У цьому випадку необхідно знайти рівновагу між принципом автономії та необхідністю солідарності, яка є ознакою національної держави. Кожна країна має шукати свої шляхи вирішення цих складних питань, у тому числі й Франція.