Фінансова система України - Карлін M.I. - 1.2. Адміністративно-територіальна реформа і структура фінансової системи України

В Україні в контексті адміністративно-територіальної реформи все більше фахівців говорять про необхідність об'єд­нання Міністерства фінансів та його відокремлених підрозділів (Контрольно-ревізійного управління та Державного казначейства) із Державною податковою адміністрацією, а дехто пропо­нує передати під егіду Міністерства фінансів і Державний мит­ний комітет, що дасть змогу уникнути дублювання функцій одне одного і зекономити державі значні бюджетні кошти. Подібні об'єднані структури є у багатьох розвинутих країнах.

Широко обговорюється й питання про виведення з Держав­ної податкової адміністрації податкової міліції й передачу її Міністерству внутрішніх справ України (з об'єднанням її з відповідними підрозділами МВС).

Автор цього посібника, спираючись на аналіз досвіду розви­нутих і постсоціалістичних країн, підтримує подібне укрупнен­ня, оскільки воно сприятиме значній економії коштів на утри­мання державного апарату, який за роки незалежності набув великих розмірів, а ефективність його роботи є дуже низькою. Досить сказати, що за оцінками багатьох українських експертів тіньова економіка виробляє близько половини ВВП України, податкові структури збирають менше половини можливих по­датків та зборів, а українська митниця дає до бюджету в кілька разів менше доходу, ніж мала б давати.

Отримані в результаті скорочення державного апарату кош­ти було б доцільно передати на місцевий рівень і за їх рахунок ввести додаткові посади фінансистів на рівні укрупнених сіль­ських і селищних рад, які пропонувалося створити групою з проведення адміністративно-територіальної реформи. Вони б виконували функції податківців та казначеїв, щоб населення і керівники місцевих бюджетних організацій отримували відповідні послуги на місцях без виїзду в центри укрупнених ра­йонів, які також пропонувалося створити в контексті адмініст­ративно-територіальної реформи в Україні. Тобто наголос під час проведення адміністративно-територіальної реформи треба робити на наближенні фінансових послуг держави до населення, а не централізувати їх надання в районних центрах і містах. Тільки в такому разі адміністративно-територіальна реформа матиме підтримку у широких верств населення. Але для цього слід суттєво змінити українське законодавство (в тому числі фінансове) та положення про діяльність окремих фінансових інституцій України. Насамперед потрібно запровадити практи­ку реєстрації суб'єктів підприємництва в місцевих радах, а не в районних центрах у державних реєстраторів, що створює значні незручності для підприємців і відштовхує населення від під­тримки адміністративно-територіальної реформи в Україні. Подібні реформи провели у більшості постсоціалістичних країн, щоб оптимізувати використання суспільних фінансів. Особливо показовим у цьому аспекті є досвід Польщі.

У 1999 р. у Польщі було проведено адміністративну рефор­му, кількість воєводств було значно скорочено. Поляки спочат­ку визначили первинну, адміністративну бюджетну одиницю — гміну. Власне, цей крок 1990 р. став своєрідним відродженням системи місцевих фінансів, що діяла в Польщі до 1950 р. Нині в країні налічується 2489 гмін. Середня польська гміна нарахо­вує близько 10—15 тис. мешканців. Сільські гміни мають у се­редньому З тис. мешканців, гміни великих міст — кілька сотень тисяч мешканців. Гміни мають задовольняти потреби місцевої громади в суспільних послугах. Таким чином, місцевий бюджет гміни може складатися з бюджетів кількох окремих сіл, селищ, містечок із навколишніми селищами чи великого міста. Гміна самостійно фінансує видатки на утримання території, шляхів, вулиць, мостів, парків, охорону довкілля, водопостачання, ка­налізацію та вивезення сміття, забезпечення електроенергією, газом, первинну охорону здоров'я, дошкільні заклади та початкові школи, міський громадський транспорт, бібліотеки та культурні центри, спортивні майданчики тощо. Для цього гміна має закріплені джерела доходів у вигляді податків на власність, на сільськогосподарську діяльність, на використання лісових ресурсів, на підприємницьку діяльність та ін. Також гміна розпо­ряджається коштами від гербового збору, збору на геологічні розробки, місцевих зборів. Окрім того вона отримує фіксований відсоток загальнодержавних податків (27,6 % прибуткового податку з громадян, 5 % податку на прибуток підприємств). Бюджет гміни отримує й загальну субвенцію на освіту, бюджет­не вирівнювання та компенсацію витрат і цільову дотацію з дер­жавного бюджету на делеговані державою повноваження. У Польщі гміна — найменша одиниця адміністративно-територіального устрою визначена як базова, а тому найважливіша. Подібне слід зробити і в Україні.

Польська модель "отримала" середню ланку самоврядуван­ня — повіт — уже після того, як певний час існували гміни. Тоді з набутого досвіду стало зрозуміло, що гміна не впорається з безліччю ґрунтовніших завдань. На рівні польського повіту, до складу якого входять гміни, вже немає безпосередньої при­сутності держави. Повіт виконує повноваження з утримання закладів середньої, спеціальної та професійної освіти, медичних установ і лікарень, культурних установ, збереження культур­них цінностей тощо. Якщо порівнювати з Україною, то найвідповіднішою польському повітові бюджетною одиницею буде ра­йонний бюджет, із тією різницею, що в Польщі бюджет нижчо­го рівня, тобто гміни, зовсім не залежить від диктату бюджету вищого рівня (повіту).

Повіт організовує фінансове господарство на підставі бюдже­ту повіту, який затверджується радою повіту на цей календар­ний рік. Бюджет має бути затвердженим до початку бюджетно­го року. Якщо бюджет не затвердять до цього терміну, то регіо­нальна рахункова палата визначає його до 30 квітня бюджетного року. Доти основою бюджетного господарства є проект бюдже­ту. За правильне виконання бюджету відповідає повітова упра­ва. Обіг повітових коштів є прозорим. Регіональна лічильна па­лата контролює фінансове господарство.

Логічним наслідком і продовженням повітової реформи було створення нових, великих воєводству що дає змогу провадити ефективну регіональну політику і на практиці формувати стра­тегію розвитку регіонів, за активної участі та за вирішальної ролі представників місцевих спільнот. Ключовою проблемою рефор­ми було визначення кордонів нових воєводств-регіонів, з ура­хуванням економічних зв'язків і мережі комунікацій, суспіль­ної структури та історичних традицій. Уповноважений уряду у справах реформи публічної адміністрації представив три варі­анти поділу (на 12,17 і 25 воєводств), зазначивши, що перший варіант є найбільш раціональним і ефективним. У публічних де­батах було запропоновано нові проекти поділу держави на 14 або 15 воєводств, а також збереження колишньої кількості воєводств (49). Дискусія набула емоційного характеру. Окремі регіони бо­ролися за свій воєводський статус або за розміщення центру воє­водства на своїй території. На ґрунті локального патріотизму по­єднувалися навіть політичні сили різної ідеологічної орієнтації. Проводилися масові акції, такі як "живі ланцюги", групові виїз­ди з петиціями до Варшави, презентації потенціалу регіонів на вулицях міст тощо.

Сейм, нижня палата парламенту Польщі, 18 липня 1998 р. проголосував за компромісний закон, згідно з яким у рамках адміністративної реформи з метою зміцнення локального само­врядування замість 49 воєводств утворювали 16 нових.

Структура самоврядування та місцевих бюджетів у Польщі чітко регламентована і контрольована завдяки системі регіо­нальних відділень Рахункової палати, покликаних здійснюва­ти нагляд за фінансовою діяльністю одиниць територіального самоврядування. Регіональні відділення контролюють плану­вання та виконання місцевих бюджетів. Місцевий бюджет не може бути ухвалений без візи голови регіонального відділення рахункової палати, поки голова не переконається у реальності перспективних показників. Контроль ґрунтується на трьох принципах: законності, економічності та ефективності.

Найвищою ланкою місцевого самоврядування в Польщі є воє­водство, яке можна умовно порівняти з українською областю. Щоправда, головною функцією воєводства є регіональний роз­виток, а не диктування умов розподілу коштів та видатків між районами та містами.

Для проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні було б доцільно створити цільовий державний фонд, кошти якого формувалися б за рахунок державного бюджету, а також від реалізації майна і приміщень державних структур, які підпали під скорочення. Частину цих коштів можна було б використати для створення нових робочих місць для вивільне­них у процесі реформи працівників державних установ.

Принципи формування адміністративно-територіальних об'єднань (АТО) мають відповідати принципам, визначеним ст. 86 Бюджетного кодексу:

— перший рівень — надання первинних соціальних послуг;

— другий рівень — надання стандартизованих соціальних послуг загального характеру для всіх споживачів;

— третій рівень — надання спеціалізованих послуг чи для спеціальної категорії споживачів.

Кількість населення та кількість інших споживачів мають узгоджуватися з галузевими нормами навантаження на бюджет­ні установи та бюджетними спроможностями фінансування цих установ.

У свою чергу, в структурі державних (суспільних) фінансів України було б доцільно сформувати відокремлений Стабілізаційний фонд (за прикладом Росії). Оскільки в Україні, на відміну від Російської Федерації, немає таких джерел наповнен­ня Стабілізаційного фонду, як надприбутки від експорту нафти і газу, до нього було б доцільно зарахувати кошти, отримані від приватизації і реприватизації державної власності. Це дало б змо­гу стабілізувати ситуацію з газо- і нафтозабезпеченням України у наступні роки, оскільки ціни на енергоносії будуть зростати дуже високими темпами. Однією з головних причин є попит на нафту з боку Китаю (а в останні роки й Індії), що різко зростає, який у прогнози свого розвитку закладає ціну нафти за барель у розмірі 100 дол. США. Зрозуміло, така ціна для України є дуже високою, що призведе до зупинки цілих секторів економіки. Тому для підтримки економіки нашої країни доцільно було б створити Стабілізаційний фонд України. Резервний фонд Кабінету Міністрів не може бути використаний для цього, оскільки створений для інших цілей, визначених Бюджетним кодексом України (для фінансування наслідків паводків, інших стихійних лих тощо). Альтернативними джерелами наповнення вітчизняного стабілізаційного фонду могли б стати щорічні відра­хування з державного бюджету, надходження від експорту електроенергії, а також виручка від передачі у концесію транспортної інфраструктури.

Як вважають доктори економічних наук О.В. Плотніков та І.В. Іголкін, стабілізаційний фонд не вирішить економічних проблем країни. Адже кошти стабілізаційних фондів викорис­товуються урядами найчастіше з метою фінансування дефіциту бюджету або товарного дефіциту. Водночас покриття дефіциту бюджету за рахунок фондових коштів неминуче впливає на інфляційні процеси. А формування сировинних запасів (нафти, зерна або сільгосппродукції) може спровокувати черговий ви­ток зростання імпорту (якщо сировинний запас формується за рахунок товарів, які ввозяться). Така ситуація тисне на валют­ний ринок країни і національну валюту, а також знижує конку­рентоспроможність місцевого виробника. Усе це призводить до того, від чого влада намагається вберегти економіку шляхом створення стабілізаційного фонду, — інфляції.

Одна з проблем, що виникає після формування стабілізаційного фонду, — управління його активами. Гроші фондів у світо­вій практиці прийнято тримати у державних цінних паперах розвинутих країн або вкладати у безризикові кредити. Світові валюти як засіб зберігання грошей фонду нині стають менш при­вабливими, ніж кілька років тому, внаслідок високої нестабіль­ності курсів нібито твердих валют. Крім того, вклади за кордоном знижують ліквідність стабілізаційних грошей і ускладню­ють їх негайне повернення на батьківщину у разі потреби.

Весь цей досвід треба мати на увазі при формуванні стабілі­заційного фонду в Україні. Адже ідею його створення і викорис­тання запозичено у країн, що експортують природні сировинні ресурси у значних обсягах, тому Україна далеко не в усьому може копіювати цей досвід.