Фінансова система України - Карлін M.I. - 2.1. Суть та функції державного бюджету

2.1. Суть та функції державного бюджету

Державний бюджет є головною і провідною ланкою державних фінансів та важливою фінансовою категорією, яка має свою історію розвитку. Державний бюджет — це основний фінансовий документ держави. Державний бюджет — план формування і використання фінансових ресурсів на поточний рік для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади.

За матеріальним складом державний бюджет — це централізований фонд фінансових ресурсів держави, а за соціально-економічною суттю — це основний засіб перерозподілу національного доходу. Суть державного бюджету реалізується через такі основні функції: 1) розподільчу; 2) контрольну. Зміст розподільчої функції виявляється у розподілі ВВП, який є основним джерелом формування державного бюджету. Державний бюджет використовується для міжгалузевого і територіального перерозподілу фінансових ресурсів з урахуванням рівня розвитку еко­номіки та культури на всій території.

Бюджетні відносини виникають за такими напрямами грошових відносин:

- між державою і підприємствами різних форм власності, організаціями й установами;

- між державою і громадськими організаціями;

- між державою і населенням;

- між іншими державами і міжнародними організаціями;

- між державою і регіонами.

Рис. 2.1. Структура та складові державного бюджету

Контрольна функція дає змогу знати, чи своєчасно й у повному обсязі фінансові ресурси надходять у розпорядження держави, як фактично складаються пропорції перерозподілу бюджетних коштів, наскільки ефективно вони використовуються. Основу контрольної функції становить рух бюджетних коштів, який відображається в доходах і видатках бюджету.

Складовими державного бюджету є доходи і видатки. Кожна з цих складових бюджету поділена на два фонди: загальний і спеціальний. Залежно від співвідношення доходів і видатків бюджет може бути збалансованим, з дефіцитом або з профіцитом (рис 2.1).

Таблиця 2.1. Динаміка доходів і видатків державного бюджету України, млн. грн.

Дефіцит бюджету виникає у разі перевищення видатків над доходами, а профіцит — у разі перевищення доходів над видатками. Збалансованим бюджет вважається за умови, коли обсяг витрат відповідає обсягу доходів на відповідний бюджетний період і держава може зіставляти обсяг своїх фінансових можливостей із витратами. Динаміку доходів і видатків бюджету України показано в табл. 2.1.

Поділ бюджету на два фонди запроваджено у 2000 р. Він визначається законом про Державний бюджет України на поточний рік. Поділ на два фонди пов'язаний із тим, що в складі державного бюджету виокремлюється два основних напрями надходжень та використання коштів. Один має загальний (нецільовий) характер використання коштів, тобто вони використову­ються на загальнодержавні цілі. Спеціальний фонд має як цільові надходження, так і заздалегідь визначені напрями використання. Витрати здійснюються тільки в межах визначених надходжень. Передача коштів між загальним і спеціальним фондом дозволяється тільки в межах бюджетних призначень та шляхом внесення змін до закону про державний бюджет.

Проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України з урахуванням бюджетної резолюції, схваленої Верховною Радою України. Міністр фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, аналізує виконання бюджету в поточному бюджетному періоді, визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України.

Згідно з бюджетною резолюцією на 2007 р. передбачено таке. Проект Державного бюджету України на 2007 р. "має бути сформованим на стабільній податковій базі з поступовим зниженням фіскального навантаження на економіку з урахуванням недопущення скорочення соціальних видатків".

Враховуючи негативні наслідки обмеження функціонування спеціальних (вільних) економічних зон, територій пріоритетного розвитку та спеціального режиму інноваційної діяльності технологічних парків, у проекті Закону України про Державний бюджет України на 2007р. планується застосувати механізм створення ефективних інвестиційних (за винятком тих, реалізація яких передбачає імпорт товарів груп 1—24 згідно з УКТЗЕД) та інноваційних проектів зі збереженням режиму оподаткування, який діяв до 1 квітня 2005 p., забезпечивши жорстке регламентування порядку їх реалізації і посиливши державний контроль за виконанням відповідних проектів, а також надати мож­ливість розглянути затвердження нових проектів.

Проект Державного бюджету України на 2007 р. має бути розроблений з урахуванням необхідності інноваційного розвитку економіки, що передбачає, зокрема, законодавче забезпечення державної підтримки інноваційного розвитку промислового комплексу України на базі національних наукових розробок та новітніх технологій, введення принципу банківського експортного кредитування, державну підтримку модернізації інвестиційного середовища та розвитку інфраструктури ринків капіталу. Частка перерозподілу валового внутрішнього продукту через зведений бюджет України у 2007 р. має бути близько 30 відсотків.

Передбачено такий перелік захищених статей видатків за­гального фонду Державного бюджету України на 2007 p.:

- за економічною структурою видатків: оплата праці праців­ників бюджетних установ (код 1110), нарахування на заробітну плату (код 1120), придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів (код 1132), забезпечення продуктами харчування (код 1133), оплата комунальних послуг та енергоносіїв (код 1160), виплата відсотків за державним боргом (код 1200), трансферти населенню (код 1340), трансферти місцевим бюджетам (код 1320);

- видатки на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців, реформування та розвиток Збройних Сил України, розвідувальну діяльність, забезпечення живучості та вибухопожежобезпеки арсеналів, баз і складів озброєння, ракет і боєприпасів Збройних Сил України, утилізацію звичайних видів боєприпасів, непридатних для подальшого зберігання та використання, забезпечення інвалідів протезно-ортопедичними виробами, засобами пересування та реабілітації, а також видатки на підготовку кадрів вищими навчальними закладами І—IV рівнів акредитації, фундаментальні дослідження, прикладні наукові та науково-технічні розробки, розселення та облаштуван­ня депортованих кримських татар та осіб інших національностей, які були депортовані з території України.

Планується забезпечити підвищення частки загального фонду місцевих бюджетів у загальному фонді зведеного бюджету порівняно з відповідним показником, врахованим при затвер­дженні Державного бюджету України на 2006 р.

Передбачено поступове скорочення спеціального фонду у складі Державного бюджету України.

Міністерство фінансів України подає проект закону про Державний бюджет України Кабінету Міністрів України для розгляду, а також вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України.

Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвален­ня проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом із відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

Законом про Державний бюджет України на поточний рік має бути визначено:

- загальну суму доходів за бюджетною класифікацією з розподілом на загальний та спеціальний фонди;

- загальну суму видатків (із розподілом на загальний та спеціальний фонди, а також на поточні й капітальні);

- граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) Державного бюджету України в наступному бюджетному періоді;

- граничний розмір державного боргу на кінець наступного бюджетного періоду;

- бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України;

- обсяги міжбюджетних трансфертів;

- інші положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Як було виконано державний бюджет за 2004 p.? Відповідно до плану, з урахуванням внесених змін на2004 р., станом на 2 березня 2005 р. видатки за загальним фондом за плану 62 292 936 400 грн. було виконано на суму 61 574133 363 грн., за спеціальним фондом: за плану 19 356 766 243 грн. — на суму 17 896 784 381 грн.. Разом видатків було: план з урахуванням змін, внесених на 2004 р., — 81649 770 264 грн., виконання — 79 470 917 744 грн.. Дохідну частину бюджету було виконано на суму 70 330 129 853 грн., за плану (з урахуванням внесених змін на 2004 р.)—70 584 978 877 грн.. Основні надходження бюджет отримав від податку на прибуток підприємств — за плану 12 606 780 000 грн.. надійшло 16 025 284 677 грн.; від ПДВ було отримано 16 733 541097 грн. за плану 19 843 800 000 грн.; від акцизного збору надійшло коштів на суму 6 047 766 837 грн. за плану 5 934 651 000 грн.. Значно зросло відшкодування ПДВ — 1,7 млрд. грн..

У2004 р. бюджет недоотримав 10 млрд. грн.. Пізніше, ця цифра зросла до 15 млрд. грн.. Розрахунки, здійснені у 2004 р. групою народних депутатів дали підставу заявити про те, що такі кошти було приховано в бюджеті, а відтак 10 млрд. грн. спрямували до державного бюджету, 5 млрд. грн. адресували Пенсійному фонду, який перебував у вкрай критичній ситуації щодо виплати пенсій українським пенсіонерам. Унаслідок рішення уря­ду підвищити пенсії без збільшення заробітної плати виник дисбаланс. Якщо у 2003 р. заробітна плата і пенсії зростали однаково, то вже в 2004 р. середня пенсія збільшилася в 3,7 раза, тоді як заробітна плата — лише в 2,6 раза. За мінімальної зарплати 237 грн., мінімальна пенсія досягла 284 грн.. Це поставило під загрозу функціонування Пенсійного фонду, а виплату пенсій підвело до критичної межі. Держава була змушена у 2005 р. надати Пенсійному фонду значні дотації з Державного бюджету України. Подібні тенденції збереглися й у 2006 р.

У 2004 р. активно здійснювалася приватизаційна політика. 9,4 млрд. грн. держава отримала від продажу різних об'єктів. Гіпотетично це мало сприяти бездефіцитності головного кошторису держави. Та як не дивно, переливання коштів так і не стимулювало стрімкого зменшення коефіцієнта дефіцитності, а навпаки.

Зросла й частка запозичень, як внутрішніх, так і зовнішніх, причому під гарантії уряду. З-за кордону надійшло 6,2 млрд. дол., в Україні безпосередньо ця цифра дорівнювала 4,2 млрд.. Однак, як запевняв міністр фінансів, у 2005 р. боргові навантаження вдалося зменшити на 4,3 %,

У корективах, унесених до бюджету 2005 p., відбулося дуже багато системних змін. Однак головне — не збільшувати державний борг. Обіцянка виконувалася: за І квартал 2005 р. боргів було повернуто більше, ніж позичено.

Орієнтація структури витрат спрямована на те, щоб бюджет виконував пряме призначення — обслуговував запити простих громадян України, людей, які потребують пріоритетної опіки з боку уряду. Частка прямих соціальних витрат (заробітна пла­та, грошове забезпечення, пенсії) у видозміненому державному бюджеті на 2005 р. зросла майже на 6 %. На 2006 р. ця частка трохи зменшилася.

Згідно з висновком Рахункової палати у 2005 р. надходжен­ня коштів до державного бюджету збільшувалося в умовах упо­вільнення темпів економічного зростання. Переважне спрямування бюджетних ресурсів на споживання та відсутність чітких макроекономічних орієнтирів знижували ефективність економічної діяльності.

Доходи державного бюджету за 2005р. становили 105,33 млрд. грн., або 99,3 % від затверджених Верховною Радою України та 97,5 % до уточненого плану. Доходи загального Фонду державного бюджету за 2005 р. становили 84,4 млрд. грн., або 101,1 % до запланованих, і були забезпечені в основному за рахунок перевиконання показників (на 1,6 млрд. грн.), податку на прибуток підприємств (на 1,3 млрд. грн.), надходжень від штрафних санкцій (0,4 млрд. грн.). Разом з тим, за висновками Рахункової палати, за рахунок збільшення фіскальних відрахувань тільки з підприємств державного сектору економіки доходи загального фонду державного бюджету в 2005 р. зросли на 3,4 млрд. грн..

За 2005 рік не поліпшилася ситуація з погашенням податко­вої заборгованості суб'єктів господарювання. За даними Державної податкової адміністрації України, на 1 січня 2006 р. податковий борг (недоїмка) за податковими зобов'язаннями до зведеного бюджету становив 9,4 млрд. грн..

За висновками Рахункової палати, у 2005 р. надходження коштів до державного бюджету від повернення кредитів перед­бачалося в сумі 2506,1 млн. грн., фактично надійшло 1317,6 млн. грн., або 52,6 % від запланованого. Продовжувалася практика списання заборгованості суб'єктів господарювання, тим самим перекручувався реальний стан податкової заборгованості.

Протягом 2005 р. зросла бюджетна заборгованість за невід­шкодованими сумами ПДВ — із 3,5 млрд. грн. на початок 2005 р. до 4,2 млрд. грн. на кінець року (на 17,5 %), з якої прострочена становила 0,6 млрд. гривень, при тому, що на початок року її майже не було.

Обсяг державного боргу на кінець 2005 року становив 63,1 млрд. грн., або 14,9 % валового внутрішнього продукту; він скоротився за 2005 р. на 4,6 млрд. грн. і є меншим від затвердженого граничного розміру на 2,8 млрд. грн..

Видатки загального фонду державного бюджету за 2005 р. становили 93 млрд. грн., або 98,7 % бюджетних призначень (на 1,2 млрд. грн. менше). При цьому за виключенням списаних бюджетних призначень коштів за рішенням суду як додаткової дотації місцевим бюджетам за 2004 р. у сумі 971,3 млн. грн. виконання видатків загального фонду державного бюджету становило 97,7 % затверджених обсягів.

Протягом 2005 р. із державного бюджету місцевим бюджетам було надано трансфертів на суму 23,4 млрд. грн., що становило 91,2 % призначень, у тому числі за загальним фондом — 22 млрд. грн. або 99 %, за спеціальним фондом — 1,4 млн. грн., або 40,2 %. Субвенції державного бюджету місцевим бюджетам були проведені в обсязі 8,9 млрд. грн., або 72,4 % уточненого плану.

Проблема відшкодування ПДВ. За результатами за 2004 р. до бюджету надійшло 16,7 млрд. грн. ПДВ, із них у сферу матеріального виробництва було відшкодовано 11,5 млрд., тобто в державному бюджеті залишилося 5,2 млрд. грн., або 31,1 % мобілізованих коштів податку. За перше півріччя 2005 р. результативність роботи становила 53,8 %.

Говорити про повне (100 %) відшкодування не доводиться, тому що тоді ПДВ утратить своє фіскальне значення, оскільки все, що було мобілізовано, буде повернуто назад, а ПДВ як такий втратить сенс.

Аби наблизитися до ефективного варіанта, необхідний такий рівень відшкодування ПДВ, який, по-перше, підтвердить фіскальну значущість і роль податку і, по-друге, визначатиметься об'єктивними умовами виробництва з урахуванням його обсягів і структури, обсягів експорту, складу пільг тощо. Крім того, важливо активніше боротися зі створенням фіктивних фірм, за допомогою яких відмивається ПДВ.

Саме існування фіктивних фірм є основою для висновку про недосконалість ПДВ. Назвемо основні тези позиції працівників ДПАУ, з якими можна цілком погодитись: а) за відсутності ефективної законодавчої та організаційної технології боротьби з фіктивними фірмами заміна ПДВ іншим податком жодного позитивного результату не дасть; податки як не сплачували, так і не сплачуватимуть; б) фіктивні фірми широко використовуються не лише в схемах незаконного відшкодування ПДВ — а їх допомогою ефективно мінімізується податок на прибуток, легалізується контрабанда, переводяться у готівку кошти; в) визнання через суд угоди недійсною в одній ланці не дає можливості визнати її такою за всім ланцюжком; тож користі від цього жодної; г) засновники фіктивних фірм добре поінформовані, але не несуть будь-якої відповідальності за дії свого директора, який фактично директором не є, оскільки діє на основі загублених чужих документів; д) у результаті фінансові документи з боку фірми підписують невідомі особи, і працівники ДПАУ не мають можливості це довести, оскільки не мають права на різноманітні експертизи; є) право ДПАУ тільки на планові перевірки автоматично трансформує всі зустрічні перевірки з відшкодування ПДВ у незаконні, оскільки ті є позаплановими.

Рівень державних видатків в Україні є високим і далі зростає. Споживча орієнтація державних витрат в Україні "з'їдає" інвестиції (приватного та державного секторів); це перешкоджає економічному піднесенню у майбутньому. Втім рівень капітальних витрат був і раніше низьким, а у 2005 р. істотно скоротився. Крім того, обсяг капітальних витрат штучно завищується за рахунок помилкової кваліфікації субсидій, унаслідок чого витісняються видатки на інфраструктуру (табл. 2.2)

Таблиця 2.2. Державні доходи і видатки України (2000— 2005 pp.)

Джерело: Фіскальний простір для економічного зростання. Огляд державних фінансів України. — К., 2006. — 4 липня.