Бюджетна система - Федосов В.М. - 1.3. Бюджетна політика: сутність, складові та стратегічні перспективи

Одним із вузьких місць розвитку України, що визначає її відставання у формуванні сучасного інформаційного суспільства і в рівні добробуту населення, є слабкість бюджетного потенціалу як з точки зору обсягу фінансових ресурсів, так і щодо здатності держави і фінансових інститутів формувати ефективну бюджетну політику, яка відповідала б національним інтересам країни і новим умовам економічного розвитку.

Світова фінансова криза ще раз продемонструвала важливість бюджетної політики, яка є стрижнем всієї економічної політики держави.

Узагальнення підходів до трактування категорії "бюджетна політика" наведено в табл. 1.2.

Таблиця 1.2

СПЕКТР ТРАКТУВАНЬ ДЕФІНІЦІЇ "БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА"

Продовження табл. 1.2

Закінчення табл. 1.2

Бюджетна політика як органічна частина економічної політики має цільову спрямованість. У будь-якого фінансового інструменту існує зв'язок з цілями економічної політики та її соціальною спрямованістю. На практиці це може бути формальний зв'язок, що не дає результатів. У цьому разі або інструменти, наприклад ставки оподаткування, вводять частину економіки (виручку, ВВП, доходи та ін.) в тіньову зону, або інститути фінансової влади (податкова служба) не налагоджують технології збору податків, або морально застаріла існуюча парадигма оподаткування, яка не відповідає вимогам ринкової економіки ХХІ ст. У значній частині випадків низька ефективність фінансових інструментів бюджетної політики держави пов' язана як з недостатньою узгодженістю цих інструментів, так і з поганою організацією функціонування фінансових інститутів державної влади.

Бюджетна політика є досить складним процесом, оскільки має реалізовуватися як сукупність взаємопов'язаних дій. Вона включає заходи у сфері доходів і видатків бюджету, його збалансованості тощо. Серед актуальних проблем сьогоднішньої бюджетної політики української держави варто назвати такі:

1) ефективність бюджетної політики - її висока результативність, здатність бюджетної системи забезпечити виконання найважливіших функцій держави, реалізацію національних інтересів країни, підтримувати баланс між внутрішніми і зовнішніми її інтересами, зміцнювати фінансову безпеку країни, внутрішній соціальний мир і соціально-економічну політику;

2) у зв'язку з обмеженістю бюджетних ресурсів, їх дефіцитом порівняно зі зростаючими можливостями їх використання під впливом виникнення нових потреб в умовах глобалізації економіки роль бюджетної політики безперервно зростала. Виникли нові макроекономічні теорії бюджетної політики, фінансові технології бюджетного менеджменту, важливою частиною ринкової економіки став фінансовий ринок, поле, предмет бюджетної політики суттєво розширилися. Тому завдання координації і синтезу бюджетних нововведень - збагачення діяльності фінансових інститутів влади з позицій сучасних тенденцій у фінансах виходить на перший план як при формуванні стратегічних, так і при розв' язанні тактичних завдань розвитку українського суспільства;

3) збільшилася кількість фінансових інструментів бюджетної політики, вони стали різноманітнішими. Розвивається фінансовий ринок з широким колом нових фінансових інструментів - ф' ючерсів, опціонів, деривативів тощо;

4) зросла взаємозалежність грошово-кредитної політики, яка формується Центральним банком України, і фіскальної політики Уряду (Мінфін та ін.), що потребує відповідної їх координації. Без обґрунтування кількості грошової маси, забезпечення необхідного оптимального коефіцієнта монетизації не може бути ефективного бюджету. Однак "всепоглинальний" бюджет, неконтрольовані видатки, велика кількість отримувачів бюджетних коштів призводять до порушень грошового обігу, породжують невиправдану емісію й інфляцію. Інший приклад: ставка рефінансування, яка встановлюється центральним банком, залежить від політики запозичень і погашення державного боргу, темпів інфляції, структури видатків бюджету, і насамперед його частки, спрямованої на обслуговування державного боргу;

5) бюджетна політика України як щодо фінансових інструментів, які використовуються, так і особливо щодо забезпечення ефективності функціонування інститутів фінансової влади суттєво відстає від світових стандартів у цій галузі. Водночас рекомендації МВФ у ряді випадків використовуються механічно, без необхідної адаптації до українських умов. Найбільше відставання спостерігається у бюджетному плануванні, використанні бюджету, управлінні внутрішнім і зовнішнім боргом, бюджетним дефіцитом, здійсненні контролю і нагляду за функціонуванням фондового ринку;

6) якість бюджетного менеджменту має бути кращою, він багато в чому продовжує ґрунтуватись на старих засадах адміністративно-командної системи. Про це свідчить відсутність сучасних бюджетних технологій, форм і методів, реального планування і прогнозування бюджету на середньостроковий період і довгострокову перспективу, слабкість кадрової складової бюджетного менеджменту.

Аналізуючи бюджетну політику, її основи, можна виокремити такі критерії:

1) головний - роль бюджету в економіці, його співвідношення з потребами держави, суспільства;

2) другий субстанціональний критерій - базові параметри, які визначають структуру бюджетного механізму, його діючі елементи;

3) третім критерієм є роль державного бюджету в соціально-економічному розвитку. Тут можливі різні функціонально-теоретичні орієнтири: а) функціональна перевантаженість бюджету аж до прямого фінансування за рахунок бюджету не тільки соціальних видатків, видатків на освіту, охорону здоров' я, культуру та оборону країни, а й більшою мірою видатків на капітальні вкладення в реальний сектор (неокейнсіанський сценарій); б) мінімізація ролі бюджету відповідно до концепції "мінімальної держави". Це означає максимальну приватизацію державної власності, майже повне відсторонення держави від фінансування реального сектору і виробничих капітальних вкладень (неокласичний сценарій); в) частка бюджету у ВВП пов' язана з концепцією ефективної держави та її фінансових інститутів, тобто вона має бути такою, аби забезпечити максимальну оптимізацію виконання державних функцій, ефективне функціонування її найважливіших інститутів, з тим щоб ефективність видатків і ресурсів звести до максимуму (інституціональний сценарій). Отже, особистий добробут українських громадян залежатиме від фінансового добробуту господарства і збалансованості бюджету;

4) грошовий критерій: стійкість гривні і цін як основа стійкості фінансової системи та її важливої ланки - державного бюджету. Як тільки знецінення гривні доходить до критичного рівня, доходи держави перестають бути основою добробуту суспільства, інфляція підриває мотивацію підприємницької і будь-якої іншої діяльності людини. Бюджетні видатки, які обчислюються у знецінених гривнях, настільки "розбухають", що їх неможливо покрити реальними доходами, тому держава змушена вдаватися до емісії.

Водночас слід чітко розуміти, що просте дотримання зазначених критеріїв у бюджетній політиці не забезпечує автоматично розвитку по висхідній лінії. Процес формування і зміни бюджетної політики має складний характер і пов'язаний із багатьма чинниками як внутрішнього, так і зовнішнього впливу.

Фінансова криза 2008-2011 рр. показала, що управління економікою з орієнтацією на три-п'ять індикаторів (темпи інфляції, бюджетний дефіцит, грошова маса М2, курс гривні, золотовалютний резерв) виявилося недостатнім, щоб забезпечити її стійкість. Більше того, ці показники часто створюють ілюзію поступового одужання економіки. Це обумовлено, по-перше, відсутністю реально-орієнтованої системи індикаторів. Недооцінювалась роль таких індикаторів, як внутрішній і зовнішній борг, їх структура, обсяг неплатежів, їх відношення до ВВП, частка імпорту в товарообігу (окремих галузей) у розмірі до 70 %, що перевищує розумні межі (25-30 %). По-друге, у попередні роки під час формування бюджетної політики не враховувалися такі показники, як фондовіддача, продуктивність праці, капіталомісткість, зайнятість. По-третє, у системі індикаторів перевага віддавалася темпам інфляції (хоча і тут реальний її показник майже ніколи не збігався з прогнозованим), тоді як роль курсу гривні, стан золотовалютних ресурсів недооцінювалися. Вважалося, що зниження темпів інфляції, стримування зростання М2 вже саме по собі здатне забезпечити прийнятну динаміку курсу гривні, захистити реальний сектор і населення від його можливого обвалу. Практика показала, що курс гривні є більш синтетичним і складним індикатором, ніж темпи інфляції, залежить від більшої кількості чинників, надто чутливих до політичної ситуації, поведінки інвесторів, довіри до уряду, банківської системи.

При оцінюванні основного змісту і результатів бюджетної політики України початку ХХІ ст. звертає на себе увагу суперечливість і некомплексність фінансових перетворень, а це свідчить про те, що процес створення нової фінансової системи ще не завершився. На початку ХХІ ст. різко змінилися внутрішні й зовнішні умови соціально-економічного розвитку України, насамперед пов'язані з наслідками світової фінансової кризи. Нові політична й інституціональна системи не встигали опрацьовувати зростаючі інформаційні потоки і не завжди приймалися адекватні рішення щодо складних фінансово-економічних проблем, нових глобалізаційних викликів.

Центром бюджетної політики є питання зміцнення бюджетної дисципліни, передусім збільшення надходження податків, регулярна виплата заробітної плати працівникам бюджетної сфери, що позитивно впливає на весь ланцюжок платежів у народному господарстві. Велика увага в цих умовах повинна приділятися збалансованості бюджету, а також грошово-кредитній політиці центрального банку України, зокрема у сфері валютного регулювання і формування грошової пропозиції. Важливою є і роль Мінфіну, особливо щодо управління державним боргом і бюджетним дефіцитом. Проте стабілізація фінансового становища країни ще має нестійкий характер, зумовлений недостатньою увагою держави до інвестиційної сфери, що підриває дохідну базу бюджету в перспективі. Науковий аналіз основних тенденцій сучасної бюджетної політики й нерозв'язаних проблем і завдань дає змогу виділити такі стратегічні лінії майбутньої бюджетної політики.

1. Світовий досвід показує, що найвища ефективність використання державних фінансів досягається в разі забезпечення єдності цілей бюджетної політики і завдань розвитку економіки, удосконалення політичної системи, підвищення матеріального добробуту громадян, їхнього духовного рівня. Без забезпечення економічного зростання неможливо розв'язати жодне скільки-небудь важливе завдання бюджетної політики.

2. Бюджетна політика уряду матиме позитивний вплив на інші сфери економіки (ринки праці, зовнішня торгівля та ін.) за умови дотримання внутрішньої схеми взаємозв'язку, упорядкованості фінансових інструментів, їх тісної взаємодії з грошово-кредитними інструментами. Без розуміння цього і без покращення фінансового регулювання у ХХІ ст. частішими можуть бути фінансові кризи, що порушить функціонування і товарних ринків, ударить по стабілізації демократичної системи.

3. В умовах поступової інтеграції фінансової системи України в світовий фінансовий простір важлива роль належить бюджетній політиці, яка має забезпечити національні інтереси України у формуванні економічної політики за допомогою впровадження нових бюджетних технологій, використання сучасних знань у галузі державних фінансів, бюджетного менеджменту. Основним стратегічним завданням бюджетної політики має стати зміцнення фінансового потенціалу держави. Однією з передумов реалізації цього завдання є зміцнення і стабілізація грошової одиниці, підвищення довіри до фінансових, банківських і кредитних інститутів. За слабкої, нестійкої гривні розв'язати завдання відновлення єдиного управління грошовою масою неможливо. Для зміцнення гривні і підкріплення її відповідними золотовалютними резервами необхідно розробити національну програму розширення експорту продукції з відповідними бюджетними, податковими і кредитними інструментами його підтримки.

4. Стратегічним завданням бюджетної політики України на найближчі 15-20 років залишається забезпечення збалансованості бюджету. Проте методи її досягнення мають суттєво змінитися. Головне - забезпечити високу якість розроблення бюджету, через бюджетно-податкові інструменти сприяти розширенню випуску тих товарів і послуг, які дадуть найбільші доходи і поліпшать структуру виробництва.

5. Ефективність бюджетної політики визначається не тільки стійкістю доходів, стабільністю надходження податків, а й злагодженою системою виконання бюджету. Для України й досі залишається актуальним налагодження ефективної казначейської системи, удосконалення фінансового контролю, роботи податкових органів.

6. Одним із важливих питань фінансової стратегії бюджетної політики держави залишається питання про співвідношення державного і місцевих бюджетів. Нова бюджетна політика відповідно до прийнятого Бюджетного кодексу, концепції між-бюджетних відносин має бути спрямована на поступове збільшення частки місцевих бюджетів та формування надійного фінансового забезпечення для розвитку реального місцевого самоврядування. Необхідно поступово збільшувати частку місцевих бюджетних ресурсів.

7. Важливою складовою бюджетної політики є податкова політика. Світовий досвід доводить необхідність продовження кодифікації податків, наближення податкової політики до реальностей, які враховують фінансовий стан підприємств, необхідність їх оздоровлення. Для посилення впливу податків на економічне зростання важливо використовувати диференційовані режими оподаткування для окремих груп платників податків із застосуванням системи пільг. Необхідно максимально спростити систему оподаткування малого бізнесу, зробити її інструментом його реального розвитку.

Виконання стратегічних завдань бюджетної політики значною мірою залежить від реальних дій уряду, який не варто ототожнювати з державою, але за діями уряду можна оцінювати стан і ефективність держави як найважливішого інституту суспільного розвитку. Адже Україні досі не вдалося повністю розмежувати фінанси держави і фінанси підприємств, організацій і корпорацій. Це розмежування стосується як організаційно-структурних, так і функціональних аспектів руху фінансових потоків. "Змішання" державних фінансів з "приватним бізнесом" породило потворні (для демократичного суспільства) форми олігархічного капіталу, величезну нерівність у доходах, а також нелегальну приватизацію частини бюджетних потоків.

Формуючи довгострокову стратегію економічного розвитку економіки, бюджет необхідно розглядати як ключовий сегмент сучасної економіки, який реально бере участь у відтворювальному процесі. Важливо мати єдину систему оцінювання (класифікації, аналізу, контролінгу, моніторингу) державних фінансів. У цьому зв'язку особливо актуальним є: по-перше, установлення меж сектору державних фінансів; по-друге, визначення методів державних фінансових операцій; по-третє, вироблення методів участі держави у фінансово-інвестиційному процесі.

Державний сектор може бути "великим" - як у Швеції, Франції та інших європейських державах, або відносно незначним - як у Японії, але держава завжди зобов'язана бути сильною й ефективною. Без уміння застосувати владу для досягнення поставлених суспільством цілей "велика" держава не має сенсу. Якщо держава не досить ефективно справляється зі своїми завданнями, то при збереженні таких тенденцій запас міцності бюджетної системи поступово вичерпується. Отже, важливо чітко визначити, які функції відносити до державних, інакше складання бюджету відбуватиметься без урахування реальної ситуації.

Практика розвинутих країн свідчить, що економічна роль держави аж ніяк не адекватна рівню одержавлення власності на засоби виробництва, не менш важливий і рівень одержавлення національного продукту за допомогою бюджету. Його частка у ВВП у провідних країнах світу не тільки не знижується, а й має тенденцію до зростання. У США, наприклад, вона зросла з 10 -12 % на початку ХХ ст. до 30 % на початку ХХІ ст., а в провідних країнах ЄС досягла 50 %.

З урахуванням світової практики в Україні:

- доцільно формувати розрахунково-зведені показники фінансів державного управління, які включають і позабюджетні фонди, а в перспективі - консолідовані показники фінансів державного сектору, у тому числі державних підприємств. Мають бути розділені внутрішні й зовнішні операції державних органів управління за всіма основними категоріями: доходами і видатками, позичками, дефіцитним фінансуванням;

- необхідно використовувати сучасні технології управління бюджетним дефіцитом і державним боргом. Одночасно важливо визначати чисту фінансову позицію сектору державного управління.

При формуванні бюджетної політики, її оцінюванні акцент має бути зроблений на ефективності використання бюджетних ресурсів з урахуванням результативності й економічності видатків. Іншими словами, формуючи бюджетну політику, важливо приділяти увагу не тільки питанням контролю виконання бюджету, а й ефективного і раціонального використання бюджетних ресурсів. Завданням бюджетної політики має бути розроблення обґрунтованих заходів, спрямованих на скорочення нераціональних видатків, реальне перетворення бюджетних ресурсів в ефективний елемент відтворювального процесу, який бере активну участь у виробництві й розподілі суспільних благ у різних формах.

Сучасні виклики цивілізаційного розвитку свідчать про важливість трансформації державних фінансів із категорії перерозподільної в реальну відтворювальну категорію. Це означає необхідність розроблення національно орієнтованого проекту-програми перетворення системи державних фінансів, що ґрунтується на макростратегії розвитку економіки і передбачає як перерозподіл (переорієнтацію) ринкових механізмів та інструментів, так і створення нових ринкових сил в економіці, спроможних ініціювати активне економічне піднесення. Ключовим елементом цієї програми має стати реалокація фінансових ресурсів у сфери, які спроможні забезпечити підвищення ефективності і продуктивності бюджетних ресурсів держави.

Бюджетна політика України в сучасних умовах має бути спрямована на реалізацію стратегії активного нарощування фінансового потенціалу країни, насамперед сегмента державних фінансів. Мова йде про створення умов для нової якості фінансування і розвитку фінансів держави в рамках сучасної парадигми становлення української економіки, яка має адекватно відповідати на глобальні виклики ХХІ ст.

Для досягнення цього необхідно сформувати потужний фінансовий потенціал країни. Його фундаментом має бути бюджет, здатний забезпечити необхідний розвиток науки, культури, охорони здоров'я, формування інтелектуального і трудового потенціалу, високотехнологічного промислового комплексу, ядром якого мають стати прогресивні галузі машинобудування.

Щоб уникнути практики використання бюджетних коштів для "латання дірок" в економіці, необхідно реалізувати ряд заходів, які пов'язані, по-перше, зі структуризацією сегмента державних фінансів, чітким визначенням їх базових елементів, уточненням функцій і ролі, розробленням системи контролю за рухом фінансових потоків; по-друге, із забезпеченням максимально можливої локалізації державних фінансових потоків, недопущенням "змішування" руху приватних і державних фінансових ресурсів; по-третє, з необхідністю жорсткої правової інституціоналізації бюджету, активізації органів нагляду й контролю за його формуванням і видатками задля попередження зростання корупції і криміналу.

Бюджет у руках держави має адекватно реагувати на умови глобалізації, реально вирішувати як поточні, так і перспективні проблеми економіки і суспільства відповідно до національних інтересів України.

Бюджетна політика повинна сприяти активному виходу країни на інвестиційні ринки світу та ринки високотехнологічної продукції, а водночас і скороченню частки України на ринках сировинних ресурсів. Виконати цю функцію вона може за успішного функціонування і розвитку фінансового ринку.

Реалізувати все це можна за умови кардинальної трансформації тактики і стратегії бюджетної політики держави через:

- модернізацію податкової бази бюджету з метою забезпечення її адекватності завданням розвитку національної економіки і ресурсному потенціалу економіки;

- модифікацію державою структури власності, включаючи можливість націоналізації, з урахуванням значимості економічних і фінансових активів у формуванні доходів бюджету;

- скорочення обсягів тіньової економіки, ліквідацію корупції і криміналу;

- формування активного прошарку платників податків, фінансовий стан і життєвий рівень яких дає змогу їм сплачувати податки на рівні можливостей і потреб цивілізованого суспільства.

Бюджетна політика має враховувати процеси фінансової глобалізації, бути все більш транспарентною, що, у свою чергу, потребує розроблення не тільки механізмів адаптації, а й захисту від спекулятивно-кримінальних атак на фінанси держави. Усе це обумовлює вже в нинішніх умовах необхідність вироблення механізмів захисту національних інтересів у сфері державних фінансів, зокрема щодо запобігання локальним ринковим кризам. Для України нині найуразливішим у цьому плані є валютний і фондовий ринки.