Бюджетна система - Федосов В.М. - 1.4. Бюджетна політика в сучасних макроекономічних теоріях

Основою сучасних макроекономічних теорій бюджетної політики стала фундаментальна ідея Дж. Кейнса, яка полягає в тому, що зріла капіталістична економіка не спроможна ефективно використовувати наявні в неї господарські ресурси (звідси кризи і безробіття), а тому потребує державного регулювання. Кейнсіанські ідеї були розвинуті в післявоєнний період у працях Е. Хансена, П. Самуельсона, Р. Харрода, Н. Калдора та ін. Головна особливість кейнсіанської теорії полягала в тому, що вона будувалася передусім як макроекономічна теорія, тобто розглядала функціонування економічної системи в цілому. У центрі аналізу опинилися чинники, що виражали рівень і динаміку ефективного попиту, до яких належать витрати на особисте споживання, приватні інвестиції, а також державні видатки. У кейнсіанській теорії всі найважливіші компоненти - споживання, інвестиції, державні видатки (як і модель економічного зростання і циклу, що будувалися і верифікувалися на базі загальної кейнсіанської теорії) розглядалися залежно від зміни рівня ефективного попиту.

Незважаючи на теоретичні дебати у 50-60-ті роки ХХ ст. кейнсіанська модель багато років була загальновизнаним теоретичним обґрунтуванням стабілізаційної, антициклічної політики держави. Вона передбачала активну дію уряду, спрямовану на розширення сукупного попиту в період кризових спадів і його обмеження у фазі економічного піднесення. Головним інструментом такого регулювання були визнані бюджетна політика - податки і державні видатки, бюджетний дефіцит, а також інструменти грошово-кредитної політики, яка проводилася центральними банками (регулювання процентних ставок і банківських резервів, операції на відкритому ринку). Відповідно до кейнсіанських ідей грошово-кредитна політика мала пристосовуватися до бюджетного механізму регулювання і доповнювати його. Зауважимо, що в цій моделі аналізувалася економічна система з мінімальною відкритістю, з фіксованим валютним курсом (відповідно до Бреттон-Вудської угоди 1944 р.) і жорстким обмеженням руху міжнародного капіталу.

Основна ідея кейнсіанської моделі виходила з визнання того, що економічна система реагує на зміни грошового попиту скоріше зміною реального рівня виробництва, ніж зміною цін. Тому загальна концепція регулювання передбачала, по-перше, відмову від ідеї збалансованого бюджету як головного орієнтира фінансової політики уряду, по-друге, розроблення теорії впливу бюджетного дефіциту на динаміку виробництва і, по-третє, нове розуміння ролі грошово-кредитної політики як інструменту, покликаного підтримувати бюджетну політику.

Відповідно до кейнсіанської теорії бюджетний дефіцит спроможний породжувати два ефекти - короткостроковий і довгостроковий. У короткостроковому плані він може викликати зростання виробництва (реальний ефект) або зростання цін (інфляційний ефект). Оскільки дефіцитне фінансування здійснюється в умовах неповного використання ресурсів, на думку кейнсіанців, реальний (виробничий) ефект переважає над інфляційним. При цьому велика увага приділяється і м' якій грошово-кредитній політиці.

Тривалий період ця модель вважалася досить ефективною. Проте недооцінка загрози інфляції і зростання соціальних витрат уже в кінці 60-х років ХХ ст. спричинили серйозні макроекономічні проблеми: зростали бюджетні дефіцити, які втрачали свій антициклічний характер, нагромаджувалися державні борги, грошово-кредитна політика як політика, завдання якої полягало в оздоровленні грошової системи, поступово послаблювалася. На початку 1970-х років з'явилися перші ознаки уповільнення темпів зростання, насамперед продуктивності праці. Цей період характеризувався відміною фіксованого валютного курсу і повсюдною економічною лібералізацією, ерозією бюджетної політики, яка дедалі більше набувала інфляційного характеру через надмірне зростання державних витрат і появу хронічних бюджетних дефіцитів. У середині 70-х років ХХ ст. в економіці більшості розвинутих капіталістичних країн спостерігалися ознаки стагфляції, тобто одночасного вияву стагнації у виробництві та глибокої інфляції. Такі негативні зміни свідчили про необхідність перегляду всієї структури макроекономічного регулювання, "переоцінювання цінностей" кейнсіанської моделі розвитку. Знову посилився вплив неокласичних ідей.

Теоретичним обґрунтуванням нових підходів до аналізу економічної дійсності й ролі економічної політики стали концепції, створені в рамках монетаризму й неокласики. Зокрема, М. Фрідмен розробив модель економічного циклу, ключову роль у якій відігравали грошові чинники - шоки грошової пропозиції, що викликалися насамперед політикою самого уряду і вели насправді не до стабілізації, а до інфляції. Звідси його головний рецепт стабілізації економіки: необхідно підтримувати стійкий темп зростання грошової маси, яка має відповідати довгостроковому темпу зростання ВВП (3-5 % за рік).

Нові класики, зокрема американські економісти Р. Лукас і Т. Сарджент, запропонували модель економічного циклу, відповідно до якої коливання сукупного випуску продукції і зайнятості викликаються реальними шоками, що різко змінюються умовами пропозиції. Такі шоки можуть визначатися не тільки політикою уряду, порушенням стійкості грошової пропозиції, як передбачали монетаристи, а й багатьма іншими причинами: випадковими змінами темпів технічного прогресу, страйками, природними ка-таклізмами й навіть політичними потрясіннями. За цих умов відбувається коливання відносних цін, на що й реагують економічні агенти, які мають повну інформацію і раціональні очікування.

Дана концепція, що дістала назву "теорія реального економічного (ділового) циклу", була підтверджена низкою економічних досліджень. Серед них варто виділити модель і розрахунки норвезького економіста Ф. Кюдланда й американського економіста Е. Прескотта (Нобелівська премія 2004 р.). Застосувавши цю модель і наповнивши її спеціально розрахованими даними, вони отримали розрахункову траєкторію циклічного розвитку для порівняння з реальними циклічними коливаннями економіки США, які відображалися відповідними часовими рядами вибраних авторами показників. Метод комп'ютерної імітації й аналіз показали, що шоки, викликані змінами відносних цін, впливаючи на поведінку економічних агентів, у кінцевому підсумку породжують економічні коливання навколо довгострокової траєкторії зростання. При порівнянні розрахункові дані виявилися дуже близькими до фактичних коливань економіки США за досліджуваний період. Висновок про те, що виробничі шоки (шоки пропозиції) породжують лише невеликі відхилення від коливань, для яких більше значення мають шоки попиту, або ж грошової пропозиції, був неочікуваним для вчених-макроекономістів. Отже, критика монетаристами кейнсіанської антициклічної політики, які вважали, що вона лише сприяє інфляції, не справляючи при цьому ніякого позитивного впливу на виробництво, і прийняття всіма неокласиками теорії раціональних очікувань стали основою для пошуків нових моделей функціонування економіки й нового підходу до формування бюджетної політики.

Зміна загальної концепції макроекономічного регулювання економіки найбільше відбилася на уявленні про механізм державного регулювання економіки, завдяки цьому сформувалися й нові уявлення про інструментарій і цілі макроекономічної політики. Насамперед були переглянуті питання ролі й характеру бюджетної політики. Зменшення бюджетних дефіцитів, зниження темпів зростання державних видатків, проведення податкових реформ з метою зменшення податкового тиску і державної заборгованості - все це скоротило можливості використання бюджетної політики як найважливішого інструменту макроекономічного регулювання.

Замість відповідної бюджетної політики головна роль у макроекономічній стабілізації відводилася грошово-кредитній політиці й діяльності центрального банку. Вона виражалася передусім у політиці зміни процентних ставок як основного засобу стимулювання економічної активності в період спаду або обмеження інфляційних тенденцій, якщо економіка перебуває у фазі піднесення. Зауважимо, що використання цього інструменту в умовах глобалізації й некерованого руху спекулятивного капіталу також вимагало обережності. Адже необгрунтоване зниження процентних ставок або перевищення державних видатків над доходами могло спровокувати відплив спекулятивного капіталу з наступним падінням обмінного курсу і підвищенням імпортних цін. Усе це разом замість передбачуваного стимулювання зростання економіки і збільшення зайнятості насправді могло спровокувати інфляцію.

У цих умовах дискусії макроекономістів щодо доцільності і переваг теоретичних моделей економічного розвитку американський економіст Р. Манделла розробив модель, у якій описується залежність бюджетної і грошово-кредитної політики від режимів валютних курсів. Якщо режим фіксованих курсів підвищує ефективність бюджетної політики, знижуючи роль грошово-кредитного регулювання, то в умовах гнучких валютних курсів (лібералізації фінансових потоків) на перший план виступає грошово-кредитне регулювання, а бюджетна політика втрачає своє попереднє значення.

Важливу роль у моделі Р. Манделла відіграє теорія "оптимальної валютної зони", тобто зони, у якій обмінні курси мають бути фіксованими. Створюються вони з метою проведення політики стабілізації. Її переваги такі: по-перше, учасники отримують певну вигоду від використання грошей як одиниці рахунку, засобу обміну і нагромадження багатства, бо різні гроші завжди створюють певні незручності; по-друге, ліквідовуються можливості монополістичної спекуляції, оскільки корпорації, які володіють місцевою валютою, можуть мати більше ресурсів, ніж центральні банки; по-третє, підтримується свого роду грошова ілюзія і жорсткість цін, які потрібні для того, аби зміни обмінного курсу взагалі стали ефективними (для їх ефективності вимагається, щоб виробничі фактори не викликали миттєвої компенсації грошової норми винагороди за будь-які зміни реальної вартості активів або реальних витрат купівлі товарів). Основні положення теорії оптимальної валютної зони Р. Манделла були розвинуті у працях американських професорів Р. Маккіннона, П. Кенена, англійського економіста Д. Флемінга та ін. Поняття оптимальної валютної зони набуло такого значення: це об'єднання держав, у якому установлюється режим фіксованих курсів або єдина валюта при збереженні гнучкості валютного курсу щодо решти світу.

Такий режим, на думку вчених, забезпечував відповідні переваги над плаваючим валютним курсом як інструментом макроекономічної стабілізації. Згідно з даною теорією група країн, яка вводить єдину валюту, отримує економічні вигоди внаслідок вищої прозорості цін, скорочення вартості економічних розрахунків, зниження трансакційних витрат, зменшення невизначеності і посилення конкуренції. Проте окремих країн відштовхує від входження в таку зону втрата можливості використання такого інструменту економічного регулювання, як валютна і грошовокредитна політика, для стабілізації рівня виробництва й зайнятості. На думку американських економістів П. Кругмана і М. Обстфельда, вступ у валютний союз доцільний, якщо країни-учасниці однаково реагують на зовнішні шоки або ж якщо їх реакція різна, але існують інші механізми пристосування, які характерні для вільного ринку (гнучкі заробітна плата і ціни, мобільність виробничих факторів, ефективна податково-бюджетна політика та ін.) і які є альтернативою гнучкості валютного курсу. Прихильники цієї теорії підкреслюють, що в разі "асиметрії шоків", тобто економічного спаду або посилення інфляції в окремих країнах - учасницях об' єднання, становище може бути виправлене не тільки завдяки мобільності робочої сили, гнучкості заробітної плати і цін, а й через перерозподіл фінансових ресурсів, що здійснюється центральним грошовим органом даної "зони". Ця теорія була визнана концептуальним обгрунтуванням формування єдиного валютного простору в рамках Європейського Союзу.

Поступова трансформація поглядів частини фінансистів стосовно ролі головного інструменту макроекономічного регулювання і стабілізації кон'юнктури у пропонованих вченими моделях розвитку економічних систем привела до створення нових концепцій організації самого бюджетного процесу. Макроекономісти дедалі більше стали наголошувати на необхідності запровадження в нього певних бюджетних "правил". Ідеться про такі правила або норми, які є чи могли б бути критеріями ефективності бюджетної політики. Їх необхідність, на думку макроекономістів, пов'язана з тим, що державні фінанси більшості розвинутих країн і країн, що розвиваються, особливо країн, які формують ринкову економіку, протягом багатьох років характеризуються перевищенням видатків бюджету над доходами. Наслідком такої бюджетної політики є зростання бюджетного дефіциту, державної заборгованості, збільшення витрат на обслуговування державного боргу, що, у свою чергу, негативно відбивається на темпах економічного зростання і стабільності грошових систем.

Під впливом останніх світових фінансових криз деякі країни (як розвинуті, так і ті, що розвиваються) уже запровадили окремі норми і правила, які передбачають жорсткі обмеження на бюджетну політику з метою досягнення макроекономічної стабільності, зміцнення фінансової надійності держави і довіри до економічної політики уряду. Серед макроекономістів з цього приводу ведеться дискусія з ряду проблемних питань. Які економічні показники можуть бути використані для формування згаданих "правил" бюджетної політики? Які позитивні й негативні наслідки використання цих правил порівняно з гнучкою (дискретною) бюджетною політикою, що відповідає вимогам економічної кон'юнктури? Чи можуть правила сприяти досягненню стабілізації і зростанню добробуту в довгостроковій перспективі, не завдаючи шкоди короткостроковій стабілізації? Виділені запитання перебувають у межах більш загальної теоретичної проблеми макроекономістів, з якої протягом останніх десятиліть точиться дискусія: яка політика ефективна - та, що ґрунтується на жорстких правилах, нормах і законах, чи дискреційна, за якої рішення про проведення тих чи інших заходів приймається залежно від обставин, у тому числі від поточного стану економічної кон'юнктури? У своїх дослідженнях макроекономісти зазначають, що, на відміну від правил, які використовуються в грошово-кредитній і валютній політиці, правила бюджетного регулювання мають більш різноманітний і комплексний характер. Про це свідчить досвід тих країн, де ці норми так чи інакше використовувалися чи використовуються. Вони залежать від мети економічного регулювання, інституціональної організації самого бюджетного процесу і методів здійснення бюджетної політики.

Загальновизнаними всіма макроекономістами є ряд умов, що забезпечують ефективність бюджетної політики, яка ґрунтується на таких правилах: прозорість усього бюджетного процесу, що передбачає відкритість, правдивість і точність використовуваної інформації. Тільки дотримання цих правил спроможне змінити фінансову дисципліну і порядок. У противному разі можуть виникати порушення і відхилення, що викликають ерозію самих правил.

Дж. Корітс і С. Суманскі з узагальнення досвіду ряду розвинутих країн і країн, що розвиваються, виділяють три основні види правил, спроможних обмежити "свавілля" уряду в проведенні ними бюджетної політики.

По-перше, правила, які вимагають збалансованості бюджету або фіксованої граничної величини бюджетного дефіциту. Вони включають: повне збалансування всіх доходів і видатків або обмеження бюджетного дефіциту визначеною часткою ВВП; збалансування тільки поточних фондів і видатків (притому, що позики дозволяються для фінансування капіталовкладень). По-друге, правила, які стосуються позик, зокрема певного обмеження внутрішніх державних позик відносно попередніх державних доходів і видатків. По-третє, правила, що стосуються розмірів державного боргу чи резервів. Вони включають обмеження величини валової (або чистої) заборгованості відносно ВВП, а також визначення величини резервів позабюджетних фондів (наприклад, фондів соціального страхування) у вигляді частки щорічних соціальних виплат.

Чи мають переваги "правила" перед дискреційною політикою? На думку багатьох сучасних макроекономістів, ці переваги полягають насамперед у тому, що норми, затверджені законодавчо або прийняті як свого роду "суспільний договір", здатні ліквідувати негативні сторони діяльності демократично вибраних урядів, схильних під тиском електорату витрачати більше, ніж це дозволяють доходи, у такий спосіб нагромаджуючи борги і перекладаючи тягар їх виплат на майбутні покоління. Разом з тим вони вказують і на недоліки такої бюджетної політики, яка не дає можливості гнучко реагувати на різноманітні порушення економічної стабільності.

Прикладом практичного втілення подібних "правил" у життя є Європейський Союз, де податково-бюджетна політика на відміну від грошово-кредитної залишається під контролем самих держав - членів ЄС. Проте запитання "Як забезпечити бюджетну дисципліну, зберігаючи при цьому певну гнучкість?" перебуває в центрі уваги теоретиків макроекономістів і практиків. Вирішувати його почали після Маастрихтських угод, а потім окремі позиції були розширені в Пакті стабільності (1999 р.). Маастрихтські угоди вимагали від країн, які бажали стати учасниками ЄС, зниження бюджетного дефіциту до 3 % ВНП. Передбачалося, що такий розмір дефіциту здатний виконувати роль автоматичного стабілізатора в разі погіршення економічної кон'юнктури в будь-якій із країн. Більш чітко ці правила були зафіксовані в Пакті стабільності, який висував суворіші вимоги щодо бюджетного дефіциту. Згідно з Пактом усі країни ЄС повинні були прагнути до збалансування бюджету або навіть його профіциту. Водночас Пакт передбачав, що до країн, у яких дефіцит бюджету, що перевищує 3 %, викликаний скороченням ВВП на 2 % і більше, тобто в умовах економічного спаду, санкції застосовуватися не будуть. Отже, цим визнавалася антикризова роль бюджету в умовах спаду, хоча термін дії даного правила обмежувався двома роками, за умови, що уряди застосовують й інші корегувальні засоби.

Кінець ХХ і початок ХХІ ст. відзначений глибокими й тривалими економічними та фінансовими кризами (1998 р., 2001-

2003 рр., 2008-2011 рр.), які настали після періоду тривалого зростання, і в цих умовах уряди розвинутих країн задіяли весь наявний інструментарій антикризової політики, починаючи з бюджетної і закінчуючи грошово-кредитною. Це посилило увагу до проблем макрофінансової стабілізації та до кейнсіанського інструментарію макроекономічного регулювання. На думку американського економіста Дж. Тобіна, ідеї Дж . Кейнса переживуть усі контрреволюції, а той синтез, який виникає під їх впливом, буде більш придатним теоретично, ніж неокласичний синтез. Сам учений зробив великий внесок у розвиток цього синтезу, модернізувавши окремі концепції Дж. Кейнса. Насамперед він доповнив аналіз інвестиційної функції Кейнса й установив, що рівень інвестицій залежить від співвідношення оцінки вартості фізичного капіталу фірми на фондовому ринку і поточних витрат заміщення вибору цього капіталу. Відповідний коефіцієнт в економічній літературі відомий як показник Тобіна".

У рамках теорії портфеля цінних паперів Дж. Тобін розвинув кейнсіанську теорію "переваг ліквідності" (тобто прагнення до збереження багатства у формі грошової готівки або активів, здатних швидко перетворюватися в таку готівку). На думку вченого, кожній ситуації відповідає оптимальна структура портфеля активів. Грошово-кредитна і бюджетна політика, впливаючи на вибір структури активів, справляє вплив і на реальні зміни економічної системи - на інвестиції, заощадження, споживання. Ідея "портфельного підходу" до аналізу економічних процесів і можливості впливу на них економічної політики уряду розходилась із сучасними неокласичними теоріями (у тому числі з монетаризмом), які доводили неефективність державної макроекономічної політики.

Значну увагу Дж. Тобін приділяє і проблемам жорсткості, тобто незначної реакції заробітної плати на зміни економічної кон'юнктури. Цей факт, на його думку, є однією з головних причин недовіри до гіпотези раціональних очікувань, відповідно до якої, передбачаючи зміни в економічній політиці держави у бік розширення попиту, працівники начебто спроможні швидко збільшити свої доходи, зводячи нанівець намагання уряду і перетворюючи ці доходи всього лише в черговий виток підвищення цін. На думку Дж. Тобіна, жорсткість заробітної плати дає можливість використовувати кейнсіанські рецепти регулювання ефективного попиту з метою зниження безробіття і подолання економічних спадів.

Найбільшого значення Дж. Тобін надавав грошово-кредитній політиці як головному інструменту стабілізації. Ця політика має ставити перед собою макроекономічні завдання щодо стабілізації економіки в цілому. На його думку, будь-які операції центрального банку не просто змінюють зміст грошової одиниці (номіналістичний ефект). Вони викликають зміну структури портфеля активів унаслідок того, що одні активи (облігації) обмінюються на інші (готівкові гроші), з тим аби інвестор зміг придбати інші активи, які приносять дохід. Але ці зрушення у структурі грошових активів зачіпають і весь спектр реальних параметрів: процентних ставок, обмінного курсу, заощаджень, інвестицій, темпів інфляції тощо.

Отже, практика активних пошуків виходу із сучасних криз не підтверджує вердикту, відповідно до якого антициклічна монетарна і фіскальна політика зазнали фіаско. Економічна система зазвичай змінна і складна, тому в бюджетній політиці не можна механічно покладатися на фіксовані орієнтири і правила (які пишуться монетаристами)¹. Ці правила мають змінюватися в інтересах досягнення фундаментальної мети. У сучасних умовах координації потребує грошово-кредитна політика центрального банку і фіскальна політика уряду, які мають діяти як одне ціле, а не протистояти одна одній. При цьому уряди країн мають координувати макроекономічну політику, яку вони проводять.