Бюджетний менеджмент - Клець Л.Є. - 9.5. Порядок планування й проведення ревізій та перевірок органами контрольно-ревізійної служби

В Україні основним державним органом, який здійснює наступний контроль за використанням бюджетних коштів, є Державна контрольно-ревізійна служба України (далі - ДКРС).

Основні завдання та функції контрольно-ревізійної служби закріплені в Законі України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні", в Положенні про Головне контрольне-ревізійне управління в Україні, затвердженому Указом Президента України від 28.11.2000 року № 1265. Саме від ефективної роботи цього органу залежить результативність виконання функцій контролю за використанням коштів бюджетів всіх рівнів. Організація проведення ревізій та перевірок до вересня 2005 року регламентувалася крім вищеназваних Законів "Інструкцією про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україна", затвердженою наказом ГоловКРУ № 121 від 03 жовтня 1997 року.

Відповідно до цієї інструкції державний контроль органами контрольно-ревізійної служби здійснювався у формі ревізій та перевірок.

Планування контрольно-ревізійної роботи здійснюється на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 року № 955 "Про затвердження Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби" та Наказу ГоловКРУ України від 20 листопада 2001 року № 122 "Методичні рекомендації щодо планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби".

Цей Порядок покликаний впорядкувати проведення ревізій та перевірок у міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, інших бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях усіх форм власності, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів або інші державні кошти, використовують позики чи кредити, гарантовані коштами бюджетів.

Планові ревізії та перевірки підприємств, установ та організацій проводяться відповідно до:

1) Плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів Державної контрольно-ревізійної служби, який складається на календарний рік. План готує ГоловКРУ і за погодженням з

Мінфіном подає до 1 грудня поточного року на затвердження Кабінетові Міністрів України. План затверджується до 20 грудня поточного року.

2) Планів контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь та контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп), які складаються на півріччя та розробляються на підставі Плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів Державної контрольно-ревізійної служби у терміни, визначені ГоловКРУ.

До планів роботи органів державної контрольно-ревізійної служби включаються також ревізії та перевірки, які відповідно до законодавства проводяться за зверненнями правоохоронних органів.

Планові ревізії та перевірки на підприємствах, в установах та організаціях здійснюються не частіше одного разу на рік.

План основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби (далі - План) складається ГоловКРУ на календарний рік, погоджується з Міністром фінансів або Державним секретарем Міністерства фінансів України та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Порядок формування, погодження та затвердження Плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів ДКРС представлений на рисунку 45.

Рисунок 45 - Порядок формування, погодження та затвердження Плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів ДКРС

Погоджений проект Плану разом з додатками та пояснювальною запискою в термін до 1 грудня ГоловКРУ подає на затвердження до Кабінету Міністрів України.

Затверджений Урядом План є основою для формування інших планів контрольно-ревізійної роботи органів ДКРС.

План контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ складається на півріччя.

До Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ включаються:

- ревізії (перевірки), визначені Планом основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів ДКРС;

- ревізії (перевірки), які будуть проведені на виконання доручень Президента та Адміністрації Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів, Міністра фінансів України, що були отримані після затвердження Плану;

- ревізії (перевірки), які відповідно до законодавства будуть проведені за зверненнями правоохоронних органів, що надійшли після затвердження Плану;

- ревізії (перевірки) бюджетних установ та господарюючих суб'єктів, підконтрольних органам ДКРС, які планується провести за ініціативою управлінь ГоловКРУ;

- питання організаційної, правової, методологічної, кадрової та фінансової роботи ГоловКРУ.

План контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ формується Управлінням організаційної роботи, погоджується з галузевими управліннями ГоловКРУ, затверджується наказом Голови Голов-КРУ та направляється КРУ в регіонах відповідно до 31 грудня і 20 червня кожного року.

Формування та затвердження планів контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійними управліннями та відділами (табл. 34).

Плани контрольно-ревізійної роботи КРУ в регіонах складаються ними на півріччя і затверджуються Головою або першим заступником Голови ГоловКРУ.

Плани контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійних відділів складаються ними на півріччя і затверджуються начальником КРУ в регіоні.

Внесення змін до планів проводиться в порядку їх затвердження. Про зміни в планах інформуються зацікавлені контролюючі органи.

План основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів ДКРС включає перелік основних напрямів (тем) ревізій (перевірок), ревізій (перевірок) окремих галузей чи регіонів та окремих великих підприємств.

Плани контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ, управліннями та відділами складаються за єдиною схемою на паперових та електронних носіях в програмному середовищі Excel. Форма планів доводиться ГоловКРУ.

Таблиця 34

Строки формування та затвердження Планів контрольно-ревізійної роботи управліннями та відділами контрольно-ревізійної служби

Порядок проведення ревізій і перевірок органами Державної контрольно-ревізійної служби України до недавнього часу визначався "Інструкцією про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні", затвердженою наказом ГоловКРУ від 3 жовтня 1997 року № 121 із змінами та доповненнями, внесеними згідно з Наказами ГоловКРУ №88 від 04 жовтня 1999 року, № 95 від 29 листопада 2000 року, № 172 від 23 серпня 2002 року.

Розглянемо основні положення цього документу, згідно з яким ревізії і перевірки здійснюються з метою:

- забезпечити виявлення і блокування діяльності, що загрожує економічній безпеці держави, провокує платіжну кризу, спрямована на організацію забороненого державою виробництва товарів і надання послуг, несе в собі значні соціальні загрози;

- сприяти зміцненню державної фінансової дисципліни, поліпшенню фінансового стану підприємств, установ та організацій, збереженню державного і комунального майна, попередженню зловживань, поповненню доходів бюджету.

До підконтрольних органам контрольно-ревізійної служби об'єктів належать: підприємства, установи, організації - центральні та місцеві органи виконавчої влади (крім Адміністрації Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України), інші бюджетні установи й організації, казенні підприємства незалежно від джерел фінансування, а також підприємства та організації, їх об'єднання незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої належності та підпорядкованості, що отримують кошти з бюджетів усіх рівнів чи державних цільових фондів, інші державні кошти (в тому числі державних валютних фондів) та/або кошти, що залишаються у розпорядженні суб'єктів господарювання в зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів.

Основними завданнями ревізій (перевірок) виконання бюджетів, стану роботи фінансових органів і органів Державного казначейства Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, міст обласного підпорядкування, районів і районів у містах є:

- перевірка дотримання вимог Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів щодо виконання бюджетів усіх рівнів, стану роботи фінансових органів і органів Державного казначейства України;

- ревізія поточного рахунка відповідного бюджету, використання коштів загального і спеціального фондів, валютних коштів органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування у випадках, передбачених чинним законодавством.

- ревізія правильності витрачання коштів на утримання фінансових органів і органів Державного казначейства, апарату відповідних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Ревізії і перевірки підприємств, установ та організацій проводяться на основі піврічних планів контрольно-ревізійної роботи Го-ловКРУ, планів контрольно-ревізійних управлінь та відділів. Термін ревізії (перевірки), як правило - не більше 30 робочих днів.

Ревізії і перевірки, не передбачені планами роботи, проводяться за дорученнями Президента України чи Кабінету Міністрів України у терміни, зазначені в дорученні, або за зверненнями органів державної влади та місцевого самоврядування чи громадян у терміни, які визначаються з урахуванням планів контрольно-ревізійної роботи.

При плануванні та проведенні ревізій і перевірок працівники державної контрольно-ревізійної служби зобов'язані забезпечувати дотримання службової і комерційної таємниць. Перелік конфіденційної інформації, що є власністю держави, затверджено наказом ГоловКРУ України від 25.02.2002 року № 57.

Ревізії виконання бюджету та стану роботи фінансових органів і територіальних органів Державного казначейства проводяться комплексно ГоловКРУ України, як правило, разом з Міністерством фінансів України, Головним управлінням Державного казначейства України за узгодженим між ними планом.

Ревізія податкових та інших надходжень від населення проводиться податковими органами, як правило, одночасно з ревізією збереження коштів і матеріальних цінностей.

Етапи контрольно-ревізійного процесу перевірки виконання бюджету подані в таблиці 35.

Таблиця 35

Етапи контрольно-ревізійного процесу

Продовженя таблиці

При здійсненні перевірки виконання бюджету та стану роботи фінансових органів і територіальних органів Державного казначейства органи контрольно-ревізійної служби перевіряють:

1) виконання чинних законодавчо-нормативних актів щодо бюджету, фінансів і контролю;

2) наявність і правильність розрахунків та обгрунтувань доходів і видатків бюджету;

3) дотримання нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і інших платежів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, правильність визначення обсягів міжбюджетних трансфертів;

4) стан роботи Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних рад щодо забезпечення виконання відповідних місцевих бюджетів, а також місцевих фінансових органів у здійсненні загальної організації та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координації діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету;

5) правильність утворення і використання резервного фонду місцевих бюджетів;

6) розміри дотацій і субвенцій місцевим бюджетам з Державного бюджету України, правильність їх розрахунків і обгрунтувань, обсяги фактично отриманих за відповідний період, та їх цільове витрачання;

7) врахованість усіх видів доходів у складі бюджету та кошторисів установ, дотримання порядку передачі коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету;

8) стан виконання місцевих бюджетів за доходами та видатками; причини невиконання доходної частини відповідного бюджету за окремими джерелами доходів;

9) дотримання фінансовими органами і органами Державного казначейства діючого порядку фінансування установ і організацій;

10) дотримання порядку внесення змін до місцевих бюджетів, ефективність використання додатково отриманих у бюджет

доходів;

11) наявність випадків спрямування нібито тимчасово вільних коштів бюджету на депозитні рахунки в банках;

12) здійснення та використання Верховною Радою Автономної Республіки Крим та міськими радами внутрішніх запозичень та одержання Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних рад короткотермінових позичок у фінансово-кредитних установах;

13) як фінансові органи і органи Державного казначейства Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя здійснювали контроль за витрачанням бюджетних коштів установами, підприємствами і організаціями, в межах наданих їм повноважень;

14) скоординованість роботи фінансових органів і органів Державного казначейства з іншими контролюючими органами, вжиття заходів за результатами перевірок, зокрема, запобігання незаконному витрачанню коштів та відшкодуванню виявлених перевірками незаконних витрат і збитків

15) розробку заходів фінансовими органами і органами Державного казначейства по забезпеченню виконання розпоряджень Президента України, постанов Кабінету Міністрів України щодо активізації боротьби з корупцією і організованою злочинністю, державних цільових програм з цих питань;

16) правильність витрачання коштів на утримання фінансових, казначейських органів, місцевих державних адміністрацій і апаратів рад відповідного рівня.

Результати контрольно-ревізійної роботи оформлюються актом ревізії, який:

- по-перше, повинен бути об'єктивним, опис виявлених фактів - ясним та вичерпаним;

- по-друге, не містити висновків та пропозицій, не підтверджених документами;

- по-третє, не давати правову та/або морально-етичну оцінку дій посадових і матеріально-відповідальних осіб об'єкту контролю;

- по-четверте, вказувати, які саме господарські і фінансові операції та документи перевірені, за який період і яким способом (вибірковим, суцільним).

В акті ревізії (довідці перевірки) вказуються:

- загальні дані про виконання бюджету, кошторису витрат бюджетної установи, окремих основних виробничих і фінансових показників господарюючого суб'єкта;

- виявлені факти порушень законів України та нормативних

актів;

- факти неправильних розрахунків з бюджетом, незаконного, неефективного і не за цільовим призначенням витрачання готівки і матеріальних цінностей та інші порушення фінансової дисципліни;

- факти порушень ведення бухгалтерського обліку і складання фінансової звітності;

- виявлені факти безгосподарності; недостач, безпідставного списання й привласнень готівки, цінних паперів, товарно-матеріальних цінностей, інших зловживань, нерегламентованого державою виробництва товарів і надання послуг;

- розміри виявлених шкоди та збитків, причини їх виникнення, посади, прізвища та ініціали осіб, які їх допустили.

Про виявлені порушення законів України та нормативно-правових актів подається інформація:

- ГоловКРУ - Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади;

- контрольно-ревізійними управліннями в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - ГоловКРУ, обласним, районним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям; а також за дорученням ГоловКРУ - міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади;

- контрольно-ревізійними відділами у районах, містах і районах у містах - контрольно-ревізійним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, відповідним місцевим державним адміністраціям.

Рішенням Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва № 12 від 25 липня 2005 року дію Наказу ГоловКРУ від 03 жовтня 1997 року № 121 "Про затвердження Інструкції про порядок проведення ревізій і перевірок державною контрольно-ревізійною службою в Україні" з 26 вересня 2005 року було призупинено для врегулювання положень нормативно-законодавчих актів щодо контрольної діяльності органів контрольно-ревізійної служби.

У січні 2005 року Законом України від 12 січня 2005 року № 2322-ІУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення правового захисту громадян та запровадження механізмів реалізації конституційних прав громадян на підприємницьку діяльність, особисту недоторканість, безпеку, повагу до гідності особи, правову допомогу, захист)" було прийнято суттєві зміни до статей 8, 10, 11, 13, 14 Закону України" Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні". Зазначені статті визначають основні функції Головного контрольно-ревізійного управління України, права державної контрольно-ревізійної служби, а також порядок проведення ревізій та перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби.

Організація проведення перевірок та ревізій регламентувалася виключно Законом України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" та Інструкцією № 121. Однак положення основного законодавчого акта, на підставі якого було розроблено Інструкцію, у січні 2005 року зазнали суттєвих змін:

1) ГоловКРУ України надається право тільки за рішенням суду призупиняти видаткові операції за рахунками у банках та інших фінансових установах.

2) Встановлено нові строки та порядок проведення планової та позапланової виїзної ревізії або перевірки.

3) Визначено новий порядок вилучення оригіналів фінансово-господарських та бухгалтерських документів - тільки за рішенням суду.

Таким чином, положення Наказу № 121 та Інструкції повністю не відповідають новим положенням Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" щодо проведення ревізій та перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби і потребує приведення у відповідність з цим Законом.

Відповідно до статті 2 Закону України про Державну контрольно-ревізійну службу" з останніми змінами від 15 грудня 2005 року державний фінансовий контроль реалізується Державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудиту та інспектування.

Кабінет Міністрів України встановлює порядок проведення органами контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту та інспектування.

Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Результати ревізії викладаються в акті.

Органи контрольно-ревізійної служби мають право:

- у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами з порушенням чинного законодавства;

- накладати відповідно до законодавства адміністративні стягнення на службових осіб підконтрольних установ;

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, станом на 1 січня 2006 року Закон України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" є єдиним документом, що регламентує проведення ревізій органами контрольно-ревізійної служби.

Цим Законом визначено поняття планової та позапланової ревізії.

Плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться:

- за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ не частіше одного разу на календарний рік;

- за умов попередження підконтрольної установи про строки проведення ревізії за десять днів до початку ревізії;

- одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль;

- тривалістю не більше 30 робочих днів.

Позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин:

1) при надання скарги підконтрольною установою щодо порушень законодавства перевіряючими особами;

2) у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, що здійснює контроль;

3) у разі проведення реорганізації (ліквідації) підконтрольної установи;

4) за дорученням Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, державної податкової служби, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України;

5) за ініціативою вищих органів Державної контрольно-ревізійної служби лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державної контрольно-ревізійної служби, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або порушено кримінальну справу.

Позапланова виїзна ревізія:

- може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду;

- не може проводитися частіше одного разу на квартал тривалістю не більше 15 робочих днів.

За рішенням суду термін ревізії може бути подовжено:

- планової - на 15 робочих днів;

- позапланової - на 5 робочих днів.

Ці обмеження не поширюються на ревізії, що проводяться за зверненням підконтрольної установи, або після порушення кримінальної справи проти посадових осіб підконтрольних установ.

Органи контрольно-ревізійної служби здійснюють аудит ефективності виконання бюджетних програм, порядок проведення якого регламентовано постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 2004 року №1017 "Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетних програм".

Основні завданнями аудиту ефективності виконання програм та шляхи проведення наведені на рисунку 46.

Висновки щодо ефективності виконання бюджетних програм здійснюються за результативними показниками, визначеними в паспорті бюджетної програми.

Аудиторський звіт надається:

- головному розпоряднику бюджетних коштів та/або відповідальному виконавцю бюджетної програми;

- Верховній Раді України;

- Адміністрації Президента України;

- Кабінету Міністрів України;

- Міністерству фінансів;

- відповідним органам державної влади, які причетні до виконання бюджетних програм;

- зацікавленим науковцям, закладам освіти, підприємствам, установам та організаціям.

Головний розпорядник бюджетних коштів та/або відповідальний виконавець бюджетної програми щокварталу інформує орган державної контрольно-ревізійної служби про стан реалізації пропозицій, наведених в аудиторському звіті.

Рисунок 46 - Схема аудиту ефективності виконання бюджетних програм

Під час проведення контрольних заходів органи контрольно-ревізійної служби здійснюють оцінку ефективності внутрішнього фінансового контролю суб'єкта господарювання. Критерії оцінки стану внутрішнього фінансового контролю визначені в Стандарті 6, затвердженому наказом ГоловКРУ № 168 від 09 серпня 2002 року.

Основними критеріями оцінки внутрішнього фінансового контролю є:

- наявність контрольного підрозділу в структурі суб'єкта господарювання та внутрішніх нормативних документів;

- дієвість контролю та визначення резервів для підвищення ефективності процесів діяльності;

- надання практичних рекомендацій щодо вдосконалення досліджених процесів;

- стан практичного впровадження результатів внутрішнього фінансового контролю.

Органи Державної контрольно-ревізійної служби відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 грудня 2004 року № 1777 здійснюють аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ.

Аудит фінансової та господарської діяльності бюджетної установи (далі - фінансово-господарський аудит) - це форма державного фінансового контролю, яка спрямована на запобігання фінансовим порушенням та забезпечення достовірності фінансової звітності.

Звіт про результати фінансово-господарського аудиту розпорядники бюджетних коштів подають разом з річною звітністю про виконання своїх кошторисів головному розпоряднику, а в разі його відсутності - територіальному фінансовому органу, а також відповідним органам Державного казначейства.

Органи Державної контрольно-ревізійної служби не планують проведення ревізій та перевірок у бюджетних установах, де проводиться фінансово-господарський аудит, основним завданням якого є сприяння:

- правильності ведення бухгалтерського обліку;

- законності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна;

- складанні достовірної фінансової звітності;

- організації дієвого внутрішнього фінансового контролю (зокрема якості його організації).

Згідно з частиною 2 статті Бюджетного кодексу України саме керівник бюджетної установи відповідає за організацію ефективної системи внутрішнього фінансового контролю за фінансовою та господарською діяльністю.

Фінансово-господарський аудит здійснюється шляхом проведення на протязі року моніторингу фінансової звітності бюджетної установи, у тому числі з використанням баз даних Державного казначейства та/або перевірки.

Результати моніторингу фінансової звітності при виявленні недоліків та/або ознак порушень оформляються довідкою, а перевірка - довідкою або актом. На кожному етапі аудиту керівникам бюджетної установи надаються роз'яснення та пропозиції щодо усунення виявлених недоліків та порушень.