Економіка розвитку - Царенко О.М. - § 3. Методологія становлення і розвитку територій

В економічній ситуації, що склалася в Україні, перед теорією і практикою управління постають нові проблеми. Нині перед економічною наукою виникають питання, які передусім стосуються розробки і втілення у вітчизняну практику господарювання стратегічного менеджменту.

Методологія стратегічного управління, яка сформувалася в розвинених країнах світу, не розрахована на умови розвитку України. Тому гостро постають проблеми, пов'язані з розробкою методології стратегічного менеджменту, адаптованої до перехідного періоду, який характеризується переходом від одного способу виробництва до іншого, наявністю великої кількості форм, які складаються з однотипних елементів. Розвиток матеріальної сфери виробництва, яка зараз зазнає найбільшого занепаду, потребує глибоких наукових досліджень, розробки і реалізації стратегічних програм, зорієнтованих на ринок.

Підвищення значення фактора управління в умовах науково-практичного розвитку, що прогресує, і у зв'язку з цим ролі і соціального статусу людей, які виконують управлінські функції, свідчать про початок епохи менеджменту. Однак ці проблеми потребують подальшого вивчення, теоретичного осмислення, розвитку і практичного втілення. Особливої уваги потребує методологічне обґрунтування, розробка концептуальних основ та методологічних рекомендацій щодо стратегічного управління. Отже, актуальність дослідження полягає в методологічному обґрунтуванні, розробці і запровадженні в практику механізму стратегічного управління.

Розглядаючи організацію управління господарством як мету, слід оцінювати формування, підтримку і розвиток рівня матеріального і духовного комфорту членів суспільства з погляду вирішення завдань розвитку його економіки. Управління територією покликано забезпечувати досягнення цих цілей. Перед ним стоять практично ті ж завдання, що і перед країною в цілому.

Вирішення економічних проблем сьогодення, які характеризуються як кризові, можливе лише шляхом оптимальної перебудови структури господарського комплексу, упровадження досягнень науково-технічного прогресу, що забезпечують інтенсивний розвиток суспільного виробництва, підвищення його ефективності і конкурентоспроможності. Однак цей шлях пов'язаний з великими капітальними затратами, потребує тривалого часу для реалізації такої політики і одержання явних позитивних результатів. Тому в сучасних умовах надзвичайно важливо використовувати організаційно-економічні фактори, причому оперативно і без істотних затрат. Серед цих факторів досить важливим є удосконалення системи управління.

На практиці застосовуються дві системи управління: галузева і територіальна, а також різні форми їх сполучення. Зараз управління економікою здійснюється переважно за галузевим принципом, у відання регіонів передано більшість питань соціальної сфери. Однак на практиці коло завдань, які доведеться вирішувати територіальним органам влади і управління, набагато ширше. Це в першу чергу забезпечення функціонування і розвитку господарства областей, які входять до території (відповідальність територій за вирішення цих питань обумовлена тим, що нормальне функціонування господарства забезпечує населення даної території засобами існування у вигляді заробітної плати та інших доходів, продуктами, товарами та послугами); це формування фінансових ресурсів (у вигляді доходів бюджету), необхідних для реалізації функцій держави і державних територіальних формувань; розвиток соціальної сфери, необхідної для життєдіяльності населення даної території, його відтворення; охорона навколишнього середовища як єдиного джерела проживання. Всі ці завдання взаємопов'язані і не можуть вирішуватись окремо, їх реалізація неможлива без адекватної системи управління даними процесами на територіальному рівні. А звідси випливає, що територіальна система має здійснювати управління господарством, соціальною сферою і охороною навколишнього середовища, маючи для цього необхідні повноваження, методи і важелі управління та відповідні управлінські структури.

Звичайно, вирішення широкого кола проблем території можливе і через галузеві органи управління - міністерства, відомства. Однак це те саме, що користуватись послугами посередника, якого питання розвитку територій стосуються лише побічно.

В умовах значного поширення різноманітних форм власності галузева система управління стає неефективною, оскільки розрахована на управління переважно державним сектором, розміри і роль якого зменшуються. Крім того, в основу галузевої системи управління покладено централізований розподіл фінансових та матеріальних ресурсів, а також ряд адміністративних функцій (призначення керівників підвідомчих підприємств тощо). В умовах розвитку ринкових економічних відносин можливості ефективної діяльності галузевого органу управління значно звужуються. Все це веде до втрати керованості господарством і, отже, до дезінтеграції господарського комплексу та руйнування економіки. Це проявляється вже зараз - в умовах переходу до ринкових відносин.

Сучасні тенденції в розвитку економіки ведуть до все більшого поширення виробництв і технологій, що виникають на стику галузей або мають міжгалузевий характер. Ринкова економіка, диктуючи умови господарської діяльності та визначаючи її ефективність, змушує підприємства випускати продукцію, виконувати роботи та послуги, обумовлені галузевою належністю підприємства, а виключно кон'юнктурою ринку.

Території за природно-кліматичними, демографічними, соціально-економічними умовами, рівнем розвитку продуктивних сил, виробничої і невиробничої інфраструктури істотно різняться. Це потребує диференційованого підходу до прийняття управлінських рішень, урахування місцевих особливостей тощо.

Отже, в умовах переходу до ринкової економіки об'єктивно неможливе здійснення галузевого управління народним господарством, виникає настійна потреба впровадження функціонально-територіальної системи державного управління економікою.

У принципі, як державна, так і територіальна адміністрація є сукупністю людських і матеріальних засобів, покликаних забезпечувати під керівництвом політичної влади виконання і застосування законів. При цьому в демократичних суспільствах політизація адміністративних органів не схвалюється, правилом є політична нейтральність управлінського апарату, як стосовно партії, що стоїть при владі, так і щодо опозиції. У своїй сфері діяльності адміністрація має бути незалежною від політичної влади. Необхідне також конкретне, затверджене законом, розмежування завдань державних і територіальних адміністрацій та визначення компетенцій і повноважень щодо вирішення цих завдань, надання можливостей для їх реалізації.

Система і структура управління обумовлюються структурою підпорядкованих об'єктів. Тому пропозиції про перехід до функціонально-територіальної системи управління господарством виходять з того, що основна частина господарського комплексу передається у відання територій. В компетенції загальнодержавних органів залишаються лише питання, які забезпечують існування і функціонування держави в цілому. Це захист зовнішньої політики, державної безпеки, внутрішніх справ, роботи єдиних державних енергетичних і транспортних систем, зв'язку, державних фінансів, окремі питання соціальної політики, статистики, стандартизації і метрології тощо.

Функції держави визначають структуру державного управління. З наведеного переліку завдань випливає необхідність існування таких загальнодержавних міністерств і відомств, як Міністерство фінансів, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство закордонних справ, Міністерство енергетики, Міністерство зв'язку. При цьому більшість загальнодержавних органів управління (міністерств, відомств) має не галузевий, а функціональний характер, тобто забезпечує не роботу якоїсь конкретної галузі, а реалізацію однієї з функцій держави.

Основні функції територіального управління:

1) у виробничій сфері - забезпечення ефективного розвитку господарства регіону як єдиного цілого, зокрема, участі у вирішенні загальнодержавних завдань з урахуванням місця регіону в загальнодержавному поділі праці і специфічних інтересів регіону; ефективного внутрішньорегіонального розподілу праці, спеціалізації і кооперування, комплексування господарства регіону; ефективної сумісної діяльності підприємств у регіоні; сприятливих умов для розміщення і ефективного функціонування виробничих об'єктів (розвитку регіональної виробничої інфраструктури, виробництв міжгалузевого призначення, виконання робіт загальнобудівельного профілю тощо); ефективного використання територіального виробничого, науково-технічного і ресурсного потенціалу; ефективного розвитку територіальних виробничо-господарських комплексів; ефективного керівництва господарством місцевого призначення, координування випуску продукції і надання послуг внутрішньорегіонального споживання; 2) у соціальній сфері - задоволення потреб населення у праці і забезпеченість ефективного використання трудового потенціалу регіону; створення умов для відтворення трудового потенціалу регіону; забезпечення ефективного розвитку соціальної інфраструктури; задоволення потреб населення в продуктах харчування, товарах та послугах; регулювання якісних і кількісних характеристик структури розселення населення по території; підтримка сприятливого для життя, праці і рекреації екологічного середовища; вирішення інших питань соціальної сфери.

Створення територіальної системи управління має здійснюватись відповідно до таких принципів:

відповідність управляючої системи об'єкту управління. Він проявляється по-різному - через кількість ланок лінійного управління, будову функціональних органів та методів управління, що ними застосовуються;

відокремлення перспективного управління від оперативного;

мінімум зв'язків, який означає, що всю систему управління слід поділити на блоки-підсистеми, які зможуть самостійно здійснювати свої функції;

функціональна інтеграція - об'єднання і організаційне відокремлення органів, які виконують однакові функції в різних структурних підрозділах;

мінімум щаблів управління і мінімальний шлях інформації;

максимальна персоніфікація функції і відповідальність виконавців - усунення можливого дублювання і нечіткості в питаннях спільної реалізації функцій різними органами управління;

надійність і достатність, тобто мінімізація можливості відмови нижчих ланок (об'єктів) управління від виконання розпоряджень вищих ланок (суб'єктів) управління, а також забезпечення органів управління всіма важелями, необхідними для реалізації їхніх функцій.

Оскільки ж перехід до ринкових відносин в економіці здійснюється без будь-якої зупинки роботи господарства та життя суспільства в цілому, то й формування нових структур має відбуватися природно, з успадкуванням позитивних надбань, без яких неможливо обійтись при переході до ринку, а тим більше в умовах кризи. Крім того, у перехідний період паралельно існують традиційні адміністративно-планові відносини і нові ринкові, а також змішані їх форми. Тому в процесі створення територіальної системи управління доцільно максимально використовувати існуючий управлінський потенціал. Більшість завдань, які слід вирішувати, залишаються практично незмінними, що дозволяє використовувати знання досвідчених спеціалістів. Схема нинішнього управління не повинна передбачати докорінної перебудови всієї існуючої системи, а отже, більшість органів управління будуть необхідні і при переході до територіальної системи управління, їх доцільно зберегти, відкоригувавши набір здійснюваних ними функцій і методів їх реалізації. При цьому важливо пам'ятати, що має відбуватись пристосування організаційних структур до зміни завдань адміністрації, а оскільки як зовнішні, так і внутрішні умови постійно змінюються, то неможливо розробити схему управління на тривалу перспективу.

Схема управління будується з урахуванням об'єктивних умов і з їх зміною змінюється також. При цьому в багатьох країнах при адміністраціях існують спеціальні служби, які здійснюють контроль за відповідністю системи управління зміні ситуації та поточними процесами. Вони готують пропозиції щодо коригування системи управління.

Враховуючи недоліки існуючої структури управління, що складається з двох різнорідних систем - виборної у вигляді Ради та її виконавчих комітетів (у містах і селищах) і призначеної Президентом - у вигляді державних адміністрацій (на рівні області і районів), треба встановити для області, міста і району єдину систему управління, яку очолював би голова державної адміністрації. Це не означає повернення до старих управлінських структур і принципів управління, адже, по-перше, система Рад справді ще не змогла себе проявити, використати закладений в ній демократичний творчий потенціал;

по-друге, в період розвитку ринкових відносин органи управління мусять формуватися і діяти на основі нових законів, з новими функціями, які забезпечують певний рівень економічного і соціального розвитку територій.

Виходячи з передумови, що у ведення адміністрації передається управління галузями господарства, територія одержує статус самостійної економічної одиниці з достатньо широкими правами та повноваженнями у сфері економіки, і таким чином здійснюється перехід до функціонально-територіальної системи управління.

З цією метою слід згрупувати все коло питань, які перебувають у компетенції територіального управління, за функціями. Що стосується обласного рівня управління, то ці питання групуватимуться за такими напрямками: загальне керівництво економікою, визначення стратегії соціально-економічного розвитку, організація реформування економіки, усуспільнення і аналіз всієї господарсько-економічної діяльності, розробка заходів по усуненню народногосподарських диспропорцій, розробка прогнозів, проектів програм соціально-економічного розвитку, координація зовнішньоекономічної діяльності, ціноутворення, розробка демографічної політики, вирішення питань використання трудових ресурсів та запобігання безробіттю; забезпечення функціонування промисловості, транспорту, зв'язку, паливно-енергетичного, будівельного комплексу, будіндустрії, житлово-комунального господарства; організація здійснення земельної реформи, забезпечення функціонування агропромислового комплексу та переробних галузей; організація роботи по забезпеченню населення товарами та послугами, функціонування галузей торгівлі, побутового обслуговування; забезпечення функціонування соціальної сфери, народної освіти, культури, соціального забезпечення і спорту.

Органи управління утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. Крім них, можуть існувати різні госпрозрахункові організації, причому не тільки приватні, але й ті, що виконують певні функції територіального управління. Можуть також створюватися бюджетні органи управління для реалізації конкретного завдання, які матимуть назву "цільова адміністрація". Ці органи можуть мати тимчасовий характер або створюватися на невизначений строк залежно від мети, для реалізації якої вони створюються.